双重目标导向下的容错纠错机制研究

特日格勒

内蒙古工业大学经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051

容错纠错机制是为应对基层干部不敢为、慢作为现象，以“三个区分开来”为基础，为推进改革创新事业而出现的偏差失误，激发基层干部、干事创业的积极性而提出的一项政策。2018年中央进一步明确了容错研判六项要件，逐步形成了容错评判标准和基本运行流程。2020年以来，湖北、浙江、广东等省份相继出台了容错纠错机制实施办法，进一步扩充了容错纠错机制的政策内涵。

一、容错纠错机制的双重目标导向

随着新时代各项改革进入深水区，需要广大基层干部勇于攻坚克难，担当作为，促进改革发展各项事业，容错纠错机制的作用体现在两个方面，第一，应对当前“为官不为”问题，通过容错与问责的有效结合，促进问责合理化和精准化发展，进而减少基层干部避责不为的现象；第二，响应改革创新发展要求，宽容改革失误，促进公职人员探索创新的主动性和积极性，打消怕问责的顾虑，敢于先行先试，突破桎梏，勇于担当作为，切实解决发展中的疑难问题。

（一）目标导向一：减少问责顾虑，促进问责精准化发展

容错纠错机制出台的背后是问责与规避问责之间博弈所导致的“为官不为”问题，在问责强化的背景下催生了“多做多错，少做少错”的消极认识，造成了部分干部在主观上不敢为、不愿为，行动上不担当、不作为的情况。从基层工作实践来看，基层干部在履职过程中所面临的矛盾问题和客观条件纷繁复杂且难以预测，解决困难问题的策略选择受到现实条件和履职能力的影响，不可避免地出现一些失误错误。从基层干部的责任承担来看，需承担主观责任、客观责任、积极责任、消极责任在内的多重责任［1］，在粗放化问责导向下，一些无意失误错误未经审慎辨别而被“一网打尽”，致使他们采取“不作为”行为策略来规避责任，减少被问责的可能性［2］。

从问责与容错的关系来看，存在应予以问责的失误错误是容错的前提，容错是减免责任追究的特定事由。从权利救济的角度来看，容错纠错机制在官员面临问责时提供了申诉理由和途径，促进问责的合理化和精准化。问责注重惩戒约束的负向激励作用，容错注重宽容赋能的正向激励作用［3］，容错与问责的有效结合是促使“避责不为”向“积极作为”转变的重要措施，是问责制度精准化发展的要求。具体来说，容错纠错机制的作用在于介入问责与避责的复杂关系之中，通过区分导致失误错误的客观条件和主观动机，合理归责，消除基层干部“怕问责”的顾虑，减少不作为不敢为的情况。尤其是基层公职人员面对许多新问题和新情况，时间紧急，任务繁重，履职过程中难免出现一些偏差，对此应当合理归责，本着不苛责一线工作人员，审慎问责的原则，保护基层公职人员工作积极性和主动性。

（二）目标导向二：激励探索创新，促进改革发展

“三个区分开来”提出要区分公职人员在履职过程中出现的不同类型的失误错误，将因缺乏经验、先行先试的失误错误，尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，推动发展的无意过失与一般违纪违法行为区别开来。随着全面深化改革进入深水区，政府面临的改革创新任务急需调动公职人员探索创新的内驱力，促进组织目标与个人目标的契合，提升工作绩效［4］。对于如何促进公职人员积极作为的内驱力，学者提出“成功欲望和职业兴趣是增强内在驱动力的首要满足条件，官员自主决策的权力越大，这种欲望会越强烈”。［5］因此，在规制公权力乱作为的同时，要给予一定的自主决策空间，赋予公职人员主动作为、探索创新的“可为”空间。

发挥容错纠错机制激励作用的关键在于平衡权力约束与赋予合理决策空间之间的关系。控权与放权之间的抉择归因于主动作为和探索创新工作的特殊性，这类工作不同于照章办事，更需要激发内在驱动力，要具备主动发现问题并具备创造性解决问题的意识和能力。基层干部在履职过程中，面对新兴事物、急难任务和重点工作，需要结合现实情况，因地制宜，采取灵活手段，落实上级要求和群众关切，尤其是探索创新类任务由于没有先例可参考借鉴，且结果存在不确定性，需要一定的自由裁量权，根据实际情况进行变通决策，同时，在责任承担方面也需要宽容失误，给予一定的试错机会［6］，对符合容错研判标准的情况进行减责免责，进而激发公职人员内在驱动力，促进创新发展。

二、当前容错纠错机制运行中存在的问题

（一）容错事项偏向于一般性失误容错

从各地容错案例来看，容错纠错机制的应用偏向于一般性失误，这里所讲的一般性失误容错是指在行政审批、信息录入、补助发放等日常办公过程中由于疏忽大意未按照规定履行职责，出现一定偏差和失误，但未造成严重后果，且相关责任人积极配合调查，挽回损失，消除了不良影响。例如公职人员未按照规定办理党组织转接手续、未按照规定期限录入建档立卡户信息、未严格审核信息导致多发或错发补助款项等。一般性失误容错旨在减少“苛责”基层公职人员，对应容错促进问责精准化这一作用，这类情况涉及公务事项广泛，容错研判存在更多自由裁量空间，可能会引发混淆问题性质，拿容错当“保护伞”的情况。一方面，将容错更多应用于一般性事务，弱化了容错纠错机制推进改革创新、实干担当的正向激励作用。另一方面，这类失误错误的产生原因在于公职人员的疏忽大意，未严格按照规定程序履职［7］，而非制度环境等外部原因造成，如何加强引导，规避重复犯错是关键。

（二）容错纠错机制的激励作用尚未充分显现

容错纠错机制的激励作用体现在主动作为失误容错和探索创新失误容错两个方面，主动作为失误容错是指为推动改革发展、解决群众急难问题，积极主动作为的过程中出现了偏差，大多是在乡村振兴、项目报批、招投标等领域未按照相关规定进行备案或信息公开，造成一定的损失和不良影响。探索创新容错是对先行先试或尚无明确限制的探索创新中出现的失误错误的容错，主要是在制定新的规章制度、采用新模式开展对外合作、应用新的办公系统等创新试验中，由于尚无先例和明确限制，出现了一定的矛盾争议。探索创新容错是“三个区分开来”所强调的“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误”和“尚无明确限制的探索性试验中的失误错误”这两类错误，应将探索创新失误同一般性失误错误区分开来。主动作为失误容错和探索性失误容错较少表明容错纠错机制激励创新，促进改革发展的作用还未凸显，容错纠错机制的应用有效性还有待提升。

（三）容错程序偏重于事后容错

容错程序可以分为事前容错和事后容错，当前事后容错程序应用较多，事前容错备案较少。事后容错是容错与问责制度相结合的产物，在失误错误发生后，问责与容错程序同步启动，对于符合容错判断要件的事项予以减免责任，事后容错的作用在于宽容已经发生的失误错误。而事前容错是提前将当前本地区改革创新项目中可能会引发争议矛盾的事项上报备案，做到提前防御，未雨绸缪。具体来说，项目开展前，向相关部门上报容错项目清单，列明需要容错备案的具体事项内容及容错理由，将事前备案作为事后容错纠错的直接或重要依据，当清单内的项目出现符合容错情形的失误时，予以容错。事前容错与事后容错是推进容错纠错机制发挥实际效用的两大途径，从推进改革发展，激励探索创新这一目标来看，事前容错能够防患于未然，更有利于打消公职人员不敢为的顾虑，但从当前容错实践来看，大多为事后容错，事前容错情况占比较少，存在重事后容错，轻事前申报的情况。

三、容错纠错机制优化路径

（一）健全容错纠错防错全流程衔接

容错纠错机制的有效运行依赖容错、纠错、防错三个环节的有效衔接。容错环节通过严格把控容错评判标准［8］，进行多部门会商并落实会商意见，做到应“容”尽“容”；纠错环节注重容纠并举，细化纠错措施和程序［9］，建立健全容错结果反馈机制，防止一“容”了之；防错环节是通过容错纠错清单备案以及防错教育警示等预防措施，减少由于疏忽大意造成的失误错误。此外，在容错、纠错、防错流程有效对接的基础上，应进一步将容错纠错机制与领导干部能上能下实施办法、信访举报失实澄清、诬告陷害核查处理办法等进行衔接，保护公职人员主动作为的积极性的同时，合理纠错和防错，最大限度发挥容错纠错机制实效。

（二）建立容错“1+N”制度体系，激发制度效能

容错纠错机制的真正落实和有效运行有赖于各项制度的配合，在扩大容错纠错机制的应用范围的同时，促进容错纠错机制与容缺受理等改革措施的互嵌互融。具体来说，可推广浙江、上海等地区推行的“1+N”容错纠错制度体系，将容错纠错制度与投融资体制改革、“最多跑一次”等改革相融合，出台对应专项改革领域的容错免责办法，提升容错纠错机制的应用范围。例如，在行政审批方面的容错主要是由于审批相关手续不齐全所造成的，这类容错可与容缺受理改革相结合，容缺受理制度是对基本条件具备、主要申请材料齐全且符合法定形式，但次要条件或申请材料欠缺或存在瑕疵但不影响实质性审核的政务服务事项予以先行受理的制度。容错与容缺受理互嵌互融是当前行政审批领域促进办事效率提升，解决效率与秩序之间矛盾的重要措施。

（三）事前容错与事后容错双路径并重

容错纠错机制要达成问责精准化与激励创新双目标须采取事前容错与事后容错双路径并重。事前容错方面，通过容错前置和纠错前移，使容错纠错更有利调动广大公职人员的积极性，同时要合理划定事前容错适用范围，对有助于推进本地区重点工作和重点项目的新措施。除了探索创新事项之外，对于化解历史遗留问题、解决群众急难愁盼问题时采取的灵活变通执行事项也应当予以容错备案，保障改革举措落地生效。事后容错方面，问责与容错同步启动，厘清“容”与“不容”的界限，进一步细化容错负面清单，健全容错会商机制，合理归责问责，促进问责精准化发展。

四、结语

容错纠错机制具有平衡严管与厚爱、激励与约束的双重政策目标，将容错与问责相结合，促进精准问责的同时发挥激励创新的作用。另外，在发挥容错纠错机制正向激励作用的同时需要注重激励与约束之间的平衡问题，如果偏向容错激励，则可能削弱问责的力度，产生避责合理化危机，谨防容错变纵错；当偏向问责约束导向时，可能会造成容错认定难，落实难，制约容错纠错机制的实效。容错纠错机制的有效运行是在合理界定容与不容的界限的基础上，通过容错、纠错、防错三个环节促进容错效能的达成，容错纠错机制的双重作用发挥更加突出，对于事急从权的特殊事项进行提级审核和容错纠错，做到审慎稳妥问责是保护一线基层干部工作积极性和主动性的重要举措。