水行政执法现状成因及对策研究

邵礼富

江苏省连云港市赣榆区水利局河道黄砂管理站，江苏 连云港 222100

一、绪论

（一）研究背景

水行政执法是水利、水资源行政管理部门重要的职能之一。而基层的水行政执法主体为各市县、乡镇的人民政府的水行政主管部门。随着我国国民经济的高速发展，水利事业也进入了一个崭新的发展阶段，在依法治国方略的不断深入推进下，现阶段对依法治水的要求也越来越高，加强水行政执法体系建设，已成为水利发展的重要课题［1］。

（二）研究意义

2002年10月1日，我国第一次修订的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法）》开始实施，其对水利建设现代化和依法治水有着很大的积极作用，对当今阶段如何开展水行政执法工作以及管理运行体制的建立都提出了新的时代要求和实际规划。本文结合水利部2022年8月印发的《水行政执法监督检查办法（试行）》，对各基层水行政执法部门进行问题的探析及对策和解决问题的途径进行探讨。以解决水行政执法过程中存在的实际问题，并有针对性地提出相应对策，希望能够推动基层水行政执法的工作发展。

（三）相关概念

1.水行政

水行政是指国家依法对水和水事关系所进行的行政管理［2］。水行政的具体含义在《水法》中也有明文规定，《水法》规定水行政的主体是对水事关系实施行政管理的国家行政机关。在我国，国务院的水行政主管部门就是我国的水行政主体，下到各个省市县的地方人民政府，县级以上的水行政主管部门就是地方水行政的主体。而与之相关的国务院和县级以上地方人民政府的有关部门，则是辅助水行政实施功能的辅助主体。

2.水行政执法

水行政执法也指水利执法，是指各级政府水行政的主管部门或是法律法规授权的其他组织，依照《水法》对公民、法人或其他组织遵守、执行水法情况进行监督检查，对违反《水法》的行为依法实施行政处罚及其他行政措施等行政执法活动，又称水行政执法、水政监察。

水行政执法的基本内容，包括对水事活动及其相关的违法行为的处理和对相关主体、辅助部门的监督检查等。在监督过程中，具体可以细化为监督检查《水法》的执行情况，对水事违法行为的制止查处，对水事秩序的维护等等。范围涉及水资源、水土保持以及水利等方面的工程建设及相关部门的水利工作等方面。

（四）研究综述

国内的研究综述，豫西黄河河务局的《黄河豫西段水行政执法现状及对策》提出了明确管理机构的职责范围［3］。辽宁省水利厅水政监察局《基层水行政执法工作存在的问题及对策探讨》通过实地走访的调研方式，深入了解基层水行政执法现状，通过非法采砂这一比较带有地域性的违法行为，为全国基层水行政执法工作提供参考。［1］

纵观国外的研究综述，虽然大多数西方发达国家在水行政执法工作中肯定是以国家利益为主，最大化地优化水资源配置。日本将水的使用权和收益权作为一项特殊的财产权，将水资源的保护、开发、利用等由国土厅监督管理，又分工于国土、农林、环保等部门。日本国民的保护意识也比较高，加之违法的处罚力度很大，所以相比较而言水事违法的事件较少，值得我们学习。

德国巴伐利亚州环保部水务司司长M.格拉姆鲍夫博士（Dr.MartinGrambow），提出的“水资源综合管理”概念［4］，自提出以来不断改进。将水资源综合管理的生态、经济及社会层面意义总结，并对机构影响水资源管理因素做出全面分析。理论已经趋于完善和成熟，对于我国尤其是不完善的地方基层，在理论方面有很强的指导意义。

（五）水行政执法现状

近现代以来，随着国民经济的高速发展，水利事业也进入了一个崭新发展的阶段。同时，水行政执法工作在队伍建设、制度建设、水利规费征收等方面，做了较多的工作，取得了一定的成绩。［5］以《水法》为中心，已经构建起了相对完善的关于水行政执法的法律法规体系，近几年仍在不断完善和开展对新法律的试行工作，取得了不小的成效。通过综合执法等方式，处理水事矛盾，打击涉水违法事件，对于维护水法治环境，维护保障人民的供水安全、生态安全等意义深远。但同时也存在着诸多当前阶段还未解决的问题。

二、基层水行政执法工作中存在的问题、原因

从基层水行政执法的外部环境看，由于经济社会发展仍处于高速发展阶段，许多管理体制不够完善，社会层面的相关法律法规的认知度不高。从基层水行政执法的内部原因看，很多执法人员甚至是部门的水平能力有限，尤其是缺少对于水行政执法的重视等等问题，一直干扰着正常的执法秩序和日常工作的展开。

（一）存在的问题

1.水形地势的复杂性

许多地区，尤其是黄河长江河道沿岸，水形地势复杂。既有山区，又有平原；既有自然水道，又有人工水道。河道沿岸更有大大小小的水库，复杂多变的水形地势虽然在能源、供水、灌溉等方面提供了便利，但是在一定意义上也增加了水行政执法的工作难度。

2.管理机构的职责范围重叠

地方尤其是基层政府的水行政执法部门职责范围不明确，且在设立之初就有着职权范围的相互重叠。例如水利委员会与河务局，隶属水利部的建管局与隶属水利委员会的集团、公司等。它们之间存在着隶属或者不隶属的关系，有些虽然在机构的设立上没有隶属关系，但是在业务范围内却又相互交叉，所以在日常的工作中又必须相互协同。

3.破坏农村水利工程设施行为普遍

近年来，为了响应发展建设基本农田，很多地区兴建了与之配套的大量的农田水利工程。这本是改善民生的好事，但是很多人缺少对于水利工程设施的保护意识以及为了自己的便利或是利益，破坏河道，乱采滥挖。乡镇等的基层水利工作人员虽然能发现相关的违法行为，但是由于没有执法权，所以只能加以劝阻，并不能直接进行执法，所以其实效性受到很大的限制。

4.基层执法环境方面

在执法过程中存在调查取证难的现象，虽然涉河违法活动时有发生，但是具体的取证难以开展，更有违法的当事人对违法事实不以为然，甚至殴打谩骂、暴力抗法。这些情况都给水行政执法工作的调查取证带来了很大的困难，更是影响了水监察工作的顺利开展。

5.基层水执法人员方面

一方面，基层水政执法人员少，工作任务重。执法队伍整体的力量薄弱，所以在具体到执法方面效果自然大打折扣。很多执法人员并不是来源于水利或者是法律等相关专业，且没有经过系统的专业知识和相关技能的培训［6］。在具体的行政执法工作过程中自身法律知识薄弱，对执法的程序和规范都不清楚，所以自然很难达到预期的效果。

（二）形成的原因

1.水行政执法机构职能尚未健全

县区级的水政监察机构不健全，水行政执法的专业能力更为有限。很多地方的相关单位仍为自收自支单位，需要兼顾水资源费的征收和催缴等业务，变相削弱了水行政执法工作能力［1］。乡镇级缺失水行政执法职能，乡镇级的水利工程等设施也缺少日常的监督管理人员，更让一些破坏基础设施的行为更为猖獗。

2.水行政执法的社会认知度不高

在基层执法过程中，很多违法当事人知法犯法，其根本原因就是地方性立法的缺失。很多地方的水行政执法部门权威性不够，特别是对于基层的执法人员来说，在人们的社会认知中并没有将水的违法行为与人的违法犯罪结合起来，于是存在侥幸心理，并没有把水利等部门的执法当回事。而执法人员在具体执法过程中缺少具体的地方性法律法规作为依据，也导致了其本身的社会权威性和认知度不高。

3.水事违法的成本不高

大多数人违法是因为利益驱动，而在利益面前，水事违法的成本又不高，所以使得很多图谋不轨的人公然进行相关违法活动。在违法后的处罚力度不大，最多是罚款和警告等，并不会出现更为严重的后果。其后果远低于其他的违法犯罪行为且有利可图，所以在高利益和低风险的双重作用下，出现了很多的水事违法行为。

4.水事案件性质发生变化

随着农村经济水平和农民生活水平的提升，水事违法的严重程度也随着加重。从简单的种树、倒垃圾逐渐发展为对桥梁、公路、流域的侵占、改造和建设等。甚至很多是地方政府所为，各种地方利益牵扯，执法人员进行查处工作时受到百般阻挠，法律的权威性也受到质疑，基层工作难以开展。

5.执法程序履行不到位

水行政执法人员需要根据调查结果进行案件的记录归档，但是从具体的笔录制作上看，存在着记录内容过于简单，案件的归档分类不准确和装订不规范等很多具体问题。这些都需要基层执法人员的耐心和工作热情。同样也需要遵守记录的规范和工作的严格要求，在具体履行程序过程中不能简单应付，不遵守规范。

三、提高基层水行政执法水平的对策建议

（一）健全相关部门组织管理职能

设立具体的主管部门，将当地的河道管理机构建制纳入流域的管理机构。依托当地水利部门，积极探索联合执法等的新模式，在一定意义上弥补日常管理和基层执法权力的缺失。对于某一具体地区要真正实行全面、统一管理，真正担负起水行政主管部门的职能。

（二）强化水政部门的法定地位

根据《水法》《中华人民共和国防洪法》等相关法律法规规定，明确和强化相关部门的权威地位。既是法律赋予的法定职责和权力，更是应尽的责任和义务。水政部门的权威性和影响力的增大，同样有利于震慑水事相关的违法犯罪行为，提高基层水执法人员的权威性，对于基层工作的开展和法律法规的推行实施都有很大的积极作用。

（三）对于带有地区性的违法行为，推行地方立法

建议省级水行政主管部门尽快出台相关法律法规，制定科学合理的执法流程和执法依据。对于带有地区性的水事违法行为，如在辖区内砂石资源较为丰富的河道，规定好开采的具体地区和范围，并依据科学知识制定合理的开采强度，合理开采。与此同时更要加强日常监督管理，加大对违法行为的法律惩戒力度，保障地区性资源利用和打击违法相结合。

（四）与最高人民检察院就建立“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制

2022年2月23日，水利部与最高人民检察院举行座谈会，就建立“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制进行座谈。水利部将在最高人民检察院的支持指导下，在河道、湖泊、水库、堤防、蓄滞洪区等水利工程管理、水资源管理、水土流失防治等重点领域，建立健全“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制，推进相关数据连通、信息共享、线索移送、技术协作，切实提升水行政执法效能，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。

（五）创新法治宣传教育

一方面要创新普法的形式，普法工作也是水行政机构的重要业务，主要的工作形式可以借助各种法制节日例如“中国水周”等进行普法的宣传活动。［7］在日常宣传形式的基础上突出水行政的工作特色，创新宣传载体，有内容、有重点地开展宣传教育活动；另一方面要加强水行政机构执法范围的监管和维护。例如在水事违法案件频发的河道管理范围内设立界桩和警示牌。在重点保护的水文监测站点和环境保护区开展确权划界工作，明确有争议的保护范围和重点保护对象，与当地具体情况相结合，以当地历史和现实为原则来开展普法工作的具体流程，可以进一步扩大法治宣传教育的影响意义。

四、结论

做好水行政执法相关工作，对于维护水资源的安全、保护周边生态环境和贯彻国家发展战略等方面都具有深远意义。本文从水行政机构的设置，水行政执法队伍建设等现状出发，通过文献查阅、与基层工作人员交流沟通等方式，发现日常工作中存在的问题。具体问题结合相关理论分析得出出现问题的成因，并在此基础上提出并完善水行政执法工作的对策建议。对于水行政执法部门尤其是基层水行政执法部门的工作开展和工作思路等方面都具有推动意义。

“十三五”以来，随着依法治国的进程不断加快，全国各地方、流域响应水利部号召，不仅使得地方的水事案件得到进一步解决，更使得基层水政队伍的执法能力得到了充分的锻炼。随着水利事业的日益发展和地方的保护意识与人民法律意识的不断提升，水行政执法部门也越来越趋于完善，水政监察队伍也向着更文明公正、纪律严明的方向发展。相信相关部门和执法人员在以后的日常工作、监管审查中可以发挥更大的作用。