纽约湾区开放发展对我国长三角一体化发展的启示与借鉴

蔡达

纽约湾区位于美国东海岸哈德逊河入海口，是公认的全球发展水平最高、最具影响力的湾区之一，因拥有全球金融枢纽华尔街而被誉为“金融湾区”，也是美国制造业、国际商业和教育科研中心。从自然条件看，湾区内水域面积宽阔，海岸线长达1600千米，平均水深30米，有着世界级深水港的天然条件，也形成纽约港、新泽西港等美国重要大港。从发展现状看，纽约湾区经济发展水平较高，以美国1%左右的面积集聚了7%的人口，创造了10%的GDP，还汇集了2900多家金融证券机构和58所世界著名大学。从发展经验看，高效的区域规划治理能力、发达的交通网络和多元文化融合奠定了纽约湾区高度开放的基础。

当前，我国正在构建更高水平协同开放的长三角。作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，长三角在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。借鉴纽约湾区开放发展经验，将有利于提升长三角构建新发展格局的水平，提升长三角在全球发展中的能级，带动我国实现更高水平对外开放。

一、纽约湾区在美国最先实现开放发展

纽约湾区横跨纽约州、新泽西州、宾夕法尼亚州，在殖民地时期就已实现初步开放。它见证了美国的独立、发展和崛起，也呈现出与美国历史类似的阶段特征。

金融中心初步确立阶段。1825年伊利运河通航之前，属于纽约湾区金融中心初步确立阶段。作为进入北美殖民地和加勒比海地区的唯一港口，纽约港开口宽广、深浅适当，是天然良港，因此欧洲殖民者多数将纽约作为踏上新大陆的第一站。纽约港的迅速发展带动了纽约地区的崛起，1668年纽约建市，1791年纽约人口达到3.3万，并超过费城成为美国第一大城市。第二次英美战争后，英美之间贸易往来需求更为紧密，英国商人试图重新打开北美市场。跨国贸易的日渐兴盛带动了保险、金融、期货等行业发展，纽约作为全球金融中心的地位开始形成。

城市化阶段。从伊利运河通航到二战结束，是湾区城市化发展阶段。19世纪70年代，以纽约为核心的美国东北部经济区逐渐形成，纽约湾区初具规模。一战后，为适应湾区去中心化趋势，纽约港务局、纽约区域规划委员会等区域性规划组织开始规划湾区发展。二战中，依托港口优势，纽约成为反法西斯国家重要的战略物资输出地，带动了湾区航运、制造业、物流等产业的发展，经济迅速摆脱大萧条影响。

后城市化与产业结构调整阶段。二战后到20世纪80年代是纽约湾区发展的第三阶段，湾区产业结构开始不断调整，中心城市率先进入服务经济阶段。第三次科技革命带动交通、通讯等行业的革命性发展，促进产业结构不断改造升级，传统制造业不断萎缩，劳动力也开始向金融、管理等第三产业转移。与此同时，湾区内各地区产业分工也在调整，纽约市以金融业为核心发展服务经济，康涅狄格州成为全美制造业中心之一，新泽西州重点发展制药业，纽约州则着力构建宜居环境，打造以“莱维敦”模式为代表的宜居城镇，为全美城市郊区化发展创造了示范样板。

稳定繁荣阶段。20世纪90年代后至今，以纽约为中心的世界级湾区地位得以确立，纽约湾区进入稳定繁荣阶段。这一时期，湾区逐步完成产业结构调整，在保持全美第一大港口地位的同时，金融、保险和房地产业占GDP比例不断上升。“金融湾区”地位不断巩固，目前聚集了众多跨国公司总部，包括10家全球最大的咨询公司、35家全美百强法律事务所、219家银行总部等，以及20万家从事专业服务业的公司。受新冠疫情影响，纽约金融业、制造业等受到一定影响，但作为世界级湾区，纽约湾区对全球经济发展仍有较强影响力，湾区整体发展呈现向好态势。

目前，从地区生产总值、进出口数据、外商直接投资、留学生人数、非英语常用语居民比例、国外出生人口比例等指标看，纽约湾区是美国最开放的地区。區域内呈现出以纽约市为单核心的集中分布，等级特征明显。对区域周围辐射作用明显，呈现出较强的带动作用。

二、纽约湾区开放发展的基本经验

200多年来，高效的区域规划治理能力、发达的交通基础设施以及多元的文化融合，给纽约湾区带来了持续开放的不竭动力。

（一）高效的区域规划治理能力

一方面，建立了区域规划机制。纽约湾区的区域规划主要由非政府组织——纽约区域规划委员会（the Regional Plan Association， RPA）实施。自1921年成立以来，RPA根据湾区发展所面临的情况，共制定了4次区域发展规划，分别为1929年版、1968年版、1996年版和2017年版。目前湾区实施的是2017年版，其重点聚焦区域的转型发展问题。规划以“经济机会、宜居性、可持续性、治理和财政”四方面问题提出未来纽约湾区“经济、包容性和宜居性”的目标。作为非官方、非营利组织，RPA已经形成一套较为成熟的规划范式，这种由“第三部门”主导的跨区域统筹协调规划模式，突破了行政边界的限制，有效补充市场机制和政府调控的不足。

另一方面，形成了部门间协调机制。湾区非常重视运用政府与非政府、行政与市场相结合手段进行地方治理，通过协商建立一种各利益主体都认可的协调机制。如规范化土地使用制度（The Uniform Land Use Review Process，ULURP），该制度综合考虑公众、社区、规划委员会、地方政府、市议会等主体意见后，进行城市土地利用和审批，提升了湾区土地利用效率。

（二）发达的交通基础设施

纽约湾区地理位置优越，建设了发达的水陆空立体交通网络，加之交通部门的协调机制，交通基础设施“硬联通”“软联通”互促互进，使得湾区在国内及国际贸易中运输成本优势明显。

交通基础设施“硬联通”优势明显。公路方面，湾区被多条州际公路所包围，有贯穿美国东岸的95号、78号、80号、87号州际公路等，这些高速公路构成了湾区发展的大动脉和重要发展轴。轨道交通方面，1904年通车的纽约地铁系统，是世界上较早建设的公共交通系统，目前日均客流量超过二百万人次，总运营里程数为665公里。机场方面，湾区有五大机场，分别是肯尼迪国际机场（JFK）、拉瓜迪亚机场（LGA）、纽瓦克自由国际机场（EWR）、斯图尔特国际机场（SWF）和大西洋城机场（ACY），这些机场归纽约与新泽西港口事务管理局统筹管理，2019年累计旅客吞吐量超过1.4亿人次。此外，湾区还有一些不属于港务局管辖的小型民航机场，如长岛的麦克阿瑟机场、威彻斯特机场、曼哈顿直升机机场等。这些机场共同构成了纽约湾区的民航体系，服务湾区的发展。港口方面，湾区最主要港口是纽约湾，目前年货物吞吐量接近千万标箱，是美国东海岸最大集装箱港口。纽约港具有港宽水深、隐蔽、潮差小、冬季不冻、海岸线长等优点，港口腹地广大，公路网、铁路网、内河航道网和航空运输网四通八达，是辐射美国、加拿大、墨西哥的外贸门户和重要枢纽港。

交通协调机制“软联通”作用突出。湾区通过交通协调机构的管理和规划引导，有效管理了区域内庞大的基础设施，使城市功能布局更加合理，交通系统运转更加高效。比较典型的机构是纽约新泽西港务局，该机构是湾区内跨区域的协调监管机构，主要负责湾区内港口和机场的统筹协调，通过价格手段在肯尼迪、纽瓦克和拉瓜迪亚三个机场间灵活地调整航空旅客运量，使运量从相对饱和的大型机场向中小机场分流。在统筹下，各机场仍然保留独立产权和市场地位。此外，港务局还参与了湾区州际大桥、城轨等方面的投资、建设和运营。与港务局类似的机构还有大都会运输署（MTA）、纽约—新泽西—康涅狄格三州交通管理协调委员会（TRANSCOM）等。

（三）多元的文化融合

美国是一个由移民发展起来的国家，移民带来的多元文化对美国影响深远，纽约湾区更是如此。在早期，欧洲移民的到来不仅缓解了劳动力短缺问题，还带来了庞大的资本和先进的技术。目前，移民是纽约湾区人口增长主要来源，它加速了资本积累和工业化过程，推动湾区基础设施建设、商业以及服务业的迅速发展。湾区多元的文化离不开移民作用。一方面塑造了湾区的商业文化。18世纪早期从纽约港出发前往海外进行贸易的商人，他们无论种族、肤色和信仰，都以追求利润的商业观念为信条，這种信条使他们充满了冒险和开拓创新的勇气，也为湾区发展注入了开放的力量。另一方面带来了多元的文化风貌，塑造了湾区开放、包容的文化。在湾区，来自不同国籍、文化背景、生活习俗和宗教信仰的人们在长期的生活中不断竞争、融合，形成文化认同，共同塑造了湾区特定的城市精神和多元的文化风貌。

三、借鉴纽约湾区开放发展经验，构筑更加开放的长三角一体化

党的二十大报告提出，要“推进高水平对外开放”。长三角地区是我国开放发展的前沿高地，借鉴纽约湾区开放发展经验，能够实现更高水平开放，放大对其他地区开放发展的带动作用。

（一）构建层次分明的“雁行”开放格局

纽约湾区是单核心的开放格局，应借鉴此经验，打造层次分明、分工明确的长三角区域开放格局。

将上海市作为开放“领头雁”，定位为长三角经济、社会双开放中心，起到引领发展、创新示范的作用。将沪弧形开放带作为开放“雁身”，由苏锡常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈和宁波都市圈组成，包含除上海外25个长江三角洲城市群城市。“雁身”是环沪周边城市连绵地带，定位为长三角区域开放次中心和辐射带动内陆开放发展的主要区域。作为长三角重要的创新服务中枢走廊和改革开放先锋地区，“雁身”起着集聚高端要素、汇集优秀人才、实现产业高质量发展的功能，能够把上海的开放优势传导到内陆腹地，辐射带动长江经济带和中西部地区发展。将长三角腹地区域作为开放“雁尾”，即由连云港、徐州、阜阳、六安、徽州、温州一带组成的长三角最外围发展带。这些地区在2019年最新被划入长三角区域一体化，是长三角开放发展潜力较大的区域，在贸易、投资等外向型经济发展和国际教育、国际文化等涉外社会因素传播上具有一定发展空间。应利用“雁尾”的资源优势、产业优势，定位为长三角辐射内陆的过渡区和承接长三角产业转移的主功能区，着重提升服务上海及环沪地区开放发展的能力。

（二）建设贯通东西连接南北的交通基础设施

纽约湾区充分利用优越的区位条件，建设综合交通体系，减少物流成本，促进地区进一步开放。与纽约湾区相比，长三角地理条件更为优越，不仅有天然良港群，还有广阔发达的内陆腹地，经济开放发展的内生动力更为强劲。因此，要发挥区位优越条件，进一步夯实长三角贯通东西连接南北的交通枢纽地位。

一是打造国际性枢纽港口群。围绕提升国际竞争力，加强沪浙杭州湾港口分工合作，深化沪浙洋山开发合作，做大做强上海国际航运中心集装箱枢纽港，加快推进宁波舟山港现代化综合性港口建设。在共同抓好长江大保护的前提下，深化沪苏长江口港航合作。二是谋划共建轨道上的长三角。继续完善高铁干线网络，重点发展长三角城际铁路，推动上海市域铁路向周边城市延伸，释放上海在教育、医疗、文化等方面的优质资源，扩大公共服务的辐射半径，打造1小时通勤圈。以都市圈同城化通勤为目标，将更多腹地中小城市纳入都市圈辐射范围，带动郊区及中小城市发展，缓解大城市市中心资源压力，引导区域和城市空间可持续发展，构建优质生活都市圈。继续探索上海、南京、杭州等大城市轨道交通向周边省、市延伸。推动港口铁路专用线和进港支线建设，打通铁路进港“最后一公里”。三是全面提升长三角公路网承载能力。以重要节点快速通达、区域范围全面覆盖为导向，加快推进都市圈“高等级骨干+基础覆盖”公路网络。以城区、功能区、重要交通枢纽为关键节点，新增、提升高等级快速城际公路通道，加快建设网络化的高等级快速公路网络。四是合力打造世界级机场群。重点推进以浦东、虹桥两个机场为核心的上海国际航空主枢纽建设，协同南京、杭州、合肥、南通、宁波等机场构成长三角机场群，服务长三角开放发展。

（三）营造规范高效有序透明的营商环境

移民塑造的开放文化是纽约湾区经济的突出特点，对长三角而言应着力构建开放包容的文化环境和规范有序的营商环境，吸引更多国际化发展元素集聚长三角。第一，完善海外人才在长三角就业生活便利化措施，在就业、教育、医疗、居住等领域为海外人才提供更多机遇、更优服务和更广阔空间。第二，塑造规范有序的市场环境。持续放宽市场准入，加大反垄断和反不正当竞争执法力度，营造公平竞争的市场环境。第三，形成开放包容地区文化氛围。积极将上海打造成具有全球影响力的文化中心，深度挖掘红色文化、海派文化、江南文化资源，使上海成为传统与现代、人本与科技、精英与大众、全球与地域等各种形态的文化开放交融地。深度挖掘南京、杭州等地文化资源，促进各种文化要素有序流动，为文化交流提供有利环境。

（四）完善协同联动交叉互融的体制机制

纽约湾区形成了较为灵活的管理体制，有利于区域一体化有序发展。可借鉴该经验，进一步创新长三角一体化体制机制，完善基础性制度安排，促进市场、产业等协同开放发展。第一，借鉴纽约区域规划协会做法，创建跨行政边界、以区域整体利益为目标的区域功能性机构和常态化协调机制，在现有长三角一体化发展领导小组和长三角区域合作办公室机制的基础上，加快建立分领域、分行业的长三角发展的功能性机构和常态化协调机制。第二，充分利用长三角充足的劳动力、人才、资本、技术等大量的资源和要素，在投资准入、贸易监管、金融服务、职业认证、口岸通关等领域建立规则统一的制度体系，强化市场联系，推动区域整体开放发展，扫清要素自由流动制度性障碍，提升全球资源配置能力。

（作者单位：国家发展改革委一带一路建设促进中心）