百年未有之大变局下的全球海洋治理：变革趋势与中国应对

○章 成 杨嘉琪

（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）

《联合国海洋法公约》缔结已过40年，随着时代的发展，全球海洋治理中的新问题层出不穷。国际法的碎片化深刻体现在全球海洋治理体系之中。发达国家的海洋意识萌生较早，在规则制定方面拥有较大的话语权与影响力。发展中国家因海洋意识生发较晚，缺乏规则制定权与影响力，在全球海洋治理中往往处于被动，甚至难以维护自身权益。在当今百年未有之大变局下，全球海洋治理规则正在发生深刻变革，挑战与机遇并存。中国作为正在崛起的发展中大国，应当在全球海洋治理中积极建言献策，担当“负责任大国”应有之国际责任，为全球海洋治理贡献中国智慧。

一、全球海洋治理体系的发展现状

当前的全球海洋治理体系是以《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS）为核心，协同国际海事组织（IMO）以及联合国下属其他专门机构制定的各类有硬法或软法效力的治理规则交织而成。现有的全球海洋治理体系已在包括航行安全、国家海洋管辖边界的划设与管理、维护生物多样性与保护海洋环境在内的诸多领域取得显著成就，在全球治理的发展实践中发挥着不可替代的推动作用。然而，现有的全球海洋治理体系在整体上也呈现出碎片化的特点，治理内容的倡导性总体上大于约束性，治理规则间的体系化程度不高，尤其是以美国为代表的霸权单边主义倾向的回潮，也为全球海洋治理体系的深入发展带来了严峻挑战。作为全球海洋治理领域中最为重要的普遍性国际多边条约，《联合国海洋法公约》在实施过程中也引发了诸多争论性问题。这其中既包括了《联合国海洋法公约》在海洋划界、专属经济区剩余权利等某些关键制度设计上的有意“留白”处理，其模糊规定随着时间的推移正在实践中逐步演化为各国权利归属不明、现实争端频发的“灰色地带”，由此愈发显露出《联合国海洋法公约》规制缺失的不利位面，面对全球海洋治理领域的若干重大问题，《联合国海洋法公约》长期缺乏有效的回应机制；与此同时也有相关具体规则在条款内容或实施程序方面的解释和适用争议，事实上沦为了少数霸权主义国家单方面扩张本国海洋霸权的工具性制度倚仗[1]。

当前全球海洋治理的主要理念内容，基本是建立在西方理论价值观的基础之上，以“无人之海”的概念支撑所谓对“自由之海”的追求。在价值倾向上，重竞争而轻合作，挟私利而藐公义[2]，为维护西方发达国家的传统海上霸权，处处挤压和限制新兴发展中国家的合法海洋权益。受制于西方价值和话语导向的海洋治理理念，全球海洋治理中的新问题层出不穷，却难以获得有效的制度化救济和应对途径。

新世纪以来，非传统安全的全球性威胁持续上升，各国海洋政策的调整引发了新一轮的海洋地缘战略竞争，而全球海洋治理却日渐陷入“集体行动”的困境，“公域治理”的悲剧不断上演，国际海洋治理在议题议程上重局部而轻整体的消极态势愈演愈烈。在此背景下，新兴发展中国家在现有海洋治理体系中的合法海洋权益要求也自然难以实现。

同时，伴随着世界海洋权力格局的改变，发展中国家内部对于国家战略、海洋权益的观点也逐渐发生分化，围绕各项海洋治理议题，发展中国家阵营的内部与外部博弈皆在持续进行。在时代之变和世纪疫情相互叠加的影响和震荡下，面对现有全球海洋治理体系中的种种治理问题，全球海洋治理变革势必会受传统安全威胁与非传统安全威胁的联动影响，全球海洋治理进程与国际政治经济格局一道，正在整体进入一个全新的动荡变革期。

二、百年未有之大变局下的全球海洋治理变革趋势

（一）发展中国家在全球海洋治理中的崛起

2019年3月26日，习近平总书记在中法全球治理论坛闭幕式上的讲话中指出，当今世界正面临百年未有之大变局，各种不稳定性和不确定性的表现变得更加突出，人类正面临许多共同挑战。正如习近平总书记所指出的，和平与发展仍然是时代主题，但百年未有之大变局催生了国际体系的新发展，赋予大国博弈以新的内涵。经济全球化的发展，促使国际格局发生了明显的“东升西降”态势转变[3]，西方列强在400多年来通过强权扩张塑造出的以西方为中心、亚非拉为外围的“中心-边缘”垂直体系正在瓦解[4]。在如此百年未有之大变局之下，全球海洋治理体系浓重的霸权色彩逐渐褪去，发展中国家海洋意识与海洋权利观的萌发，推动着全球海洋治理体系的逐步变革。发展中国家通过各种国际机制及其议题议程，积极提出属于自己或区域乃至全球发展中国家整体的海洋权益主张，集体向发达国家阵营争取自身应有的海洋权利，正在成为百年未有之大变局中浓墨重彩的一笔。

纵观海洋开发利用的世界史，可以说西方国家从来都是海洋强国的代名词，西方国家对海上殖民掠夺的热衷，甚至可以往前一直追溯至古代的腓尼基和古希腊海洋文明。古时的中国虽有千年海上丝绸之路的繁荣以及郑和七下西洋的历史佳话，但受限于经济基础和认知视野，古代中国始终未能形成先进的海洋秩序观，前有“闭关锁国”以致封闭落后的错误决策，后在晚清被迫开放国门的时局剧变下也未能有效建立起强大海防。西方国家则自新航路开辟时起，就利用海洋作为其资本原始积累和掠夺殖民地的经济和交通纽带，此后又不断提出“海洋自由论”“海权论”等引领当时时代发展潮流的海洋主张，为其海洋霸权的全球扩张搭建制度性和话语性的体系工具，从而在理论和实践的互动交汇中逐渐发展出“西方中心主义”的全球海洋治理观。

由上述历史凝练而成的经验教训，对于促使当代发展中国家日渐重视维护海洋权益的必要性具有重要意义。发展中国家综合国力的上升，推动了发展中国家这一群体在全球海洋治理体系中的角色转变。原先位居全球治理和全球海洋治理边陲地带的国家，逐渐有能力参与全球海洋治理的变革并借此迈向全球海洋治理体系的中心。更何况海洋本身的流动性，也决定了其自身的国际公共产品属性。在当下的国际社会，一个国家对于某一国际公共产品的贡献力与作用力，决定着该国在该领域的话语权和影响力。在发展中国家对于海洋权益的认识逐渐加深之际，其对于全球海洋治理的贡献力也在日趋上升。当代发展中国家在世界范围内的群体性崛起，必然要求重新检视旧有的海洋权利分配体系和国际海洋制度规则，进而构建起相对于以往更加公平公正的海洋权利与海洋秩序。发展中国家所倡导的以上海洋治理理念，自然与西方国家长期坚持的“西方中心主义”海洋霸权观相冲突，这就导致发展中国家提出的相关海洋主张无法在西方国家主导下的全球海洋治理体系中获得全面接纳，全球海洋治理体系的改进之路依然布满荆棘。随着中国“蓝色伙伴关系”与“海洋命运共同体”等海洋治理理念的提出，在逆全球化的汹涌潮流之下作出了强有力的示范。

（二）全球海洋治理中的新问题推动变革发生

伴随全球海洋治理事务的快速发展，全球海洋治理的新领域和新前沿不断涌现。有关国家参与全球海洋治理的能力提升，事实上也加剧了全球海洋治理的竞争态势。海洋治理事务中的渔业及其他生物资源与海底油气资源的开发问题，俨然是几乎所有沿海国家与内陆国家海洋战略所瞄准的靶心所在。全球海洋治理中新问题的涌现既是全球海洋治理的一种变革趋势，更是推动全球海洋治理变革的深刻动因。

《联合国海洋法公约》谈判中的“公海自由原则”与“人类共同继承财产原则”之争在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以 下 简 称BBNJ）的商议过程中再度浮现。BBNJ将会赋予全球海洋治理体系新的内涵，发达国家与发展中国家之间的分歧、发达国家内部与发展中国家内部分歧严重阻碍着海洋治理的发展。此外，国际海底区域也由勘探资源阶段迈入准备开发阶段，收费、环保与信息等核心议题在利益攸关国家之间难以协调一致。环保要求将会为国际海底区域开发成本、技术层面增加难度，由此，制定公正合理的开发计划也将成为未来全球海洋治理需要面对的新难题。《联合国海洋法公约》自身在制定时回避了诸如历史性权利等重要问题[5]，使得现实中的众多情境由于“法律真空”而难以得到规制，如一国军舰在他国领海的军事测量、大陆国家远洋群岛的直线基线等问题加剧了全球海洋治理事务的复杂性。新冠疫情发生以来，海上公共卫生体系遭受严重冲击，多艘游轮发生密集感染疫情而导致航线受阻，造成货物积压等连锁反应。“钻石公主号”邮轮聚集性感染事件为海上公共卫生治理敲响警钟，在世纪疫情的大背景下，邮轮聚集性与封闭性并存的特点使之成为疫情快速传播的最佳场所。

（三）全球海洋治理受到非传统安全问题冲击

非传统安全问题自21世纪以来备受关注，而这种安全问题的冲击力也不可避免地波及到了全球海洋治理。海上恐怖主义威胁以及全球变暖所导致的海平面上升等问题无不威胁着世界的和平与人类的生存，对现有全球海洋治理体系造成了极大的冲击。

索马里地区、孟加拉湾沿岸、马六甲海峡等地海盗事件频发，前述地区都为世界航运货物贸易密集区域，马六甲海峡更是众多航线的必经之路。2004年发生在马尼拉附近“超级轮渡14号”（Super Ferry 14）爆炸事件所造成的惨烈后果至今仍历历在目。在环境保护议题逐渐中心化的今天，海上恐怖主义威胁所造成的影响也将“外溢”至海洋环境资源保护等方面，为全球海洋治理提出新要求。此外，海平面上升将会对小岛国家造成生存危机。以孟加拉国为例，海平面每上升1米，其将会丧失17%的领土面积，而图瓦卢、塞舌尔、马尔代夫等国则可能因为海平面上升而完全失去自己的领土[6]。《联合国海洋法公约》中并未对海平面上升这一问题进行考量，海平面上升后国家所划定的基线必然发生改变，更有甚者有些岛屿会成为“低潮高地”而被迫缩减领海与专属经济区。受到海平面上升威胁的多为岛国，应用广泛的直线基线也可能因为低洼岛屿被淹没而失去某些基点，造成国家整体基线变动，这也将对航行权与国家海洋划界产生深远影响[7]。海平面上升所带来的影响是多层次、全方位的，还包括国家边界条约的效力、人工造岛能否维持被淹没岛国的国际法人格以及岛国居民的人权保护等问题[8]。

三、中国参与全球海洋治理变革的机遇

（一）中国参与全球海洋治理变革的内在机遇

高成本、高技术含量的海洋研究和海洋开发与保护，需要雄厚的国家综合实力作为支撑[9]。中国海洋强国战略为我国海洋治理能力的平稳、顺利提升铺平道路，我国日益增强的综合国力则为海洋强国战略提供了强有力的支撑。

2003年中国国务院颁发了《全国海洋经济发展规划纲要》，也正是此纲要中提出了将中国建设成为海洋强国的战略目标，党的十八大报告中明确提出要建设海洋强国。由此，中国海洋强国的宏伟战略蓝图徐徐展开。中国海上邻国众多，作为陆海复合型国家，资源更是需要分散分配给陆海两个方面，天然的地理劣势与观念的落后迟滞了古代中国海洋权益的发展。中国海洋强国战略的提出是“陆海”双线并重建设的标志，在海洋强国战略下，我国海洋经济、海洋基础设施建设、海洋科技研究、海上安全、海洋人才、海洋环保技术等多个方面齐头并进，为我国参与全局海洋治理体系变革提供了强劲的内生动力。同时，我国东海防空识别区的建立、南海岛礁建设所取得的实质性进展证明我国海洋能力建设已取得阶段性成就。2021年12月10日，IMO第32届大会在英国伦敦举行了新一届理事会选举，中国连续第17次连任A类理事国。1999-2020年，我国共向IMO大会、理事会、各委员会、各分委会等提交提案773份，占A类理事国提案总数的9%[10]。我国积极参与国际海洋治理，就各类议题建言献策提出中国方案，在海洋治理能力与海洋话语权构建层面齐头并进。

（二）中国参与全球海洋治理变革的外在机遇

迄今为止，国际社会已先后通过1958年《领海与毗连区公约》《捕鱼与养护生物资源公约》《大陆架公约》以及1982年《联合国海洋法公约》等一系列公约，从而形成以《联合国海洋法公约》为核心的全球海洋治理体系。虽然在该体系下全球海洋治理已经取得一系列成果，但仍存在如治理规则缺失、治理体系碎片化等众多问题。

当前全球海洋治理体系的核心《联合国海洋法公约》中对于“历史性海湾”等内容规定模糊，而对于海岸相向或相邻国家间的大陆架划界规则以及专门适用于南北极地区的“冰封区域”规则仅为原则性、笼统性的模糊规定，无法解决复杂的现实情境。公海自由中“自由”在“公海保护区”建立的背景之下逐渐成为更加有限的自由，而全球变暖所带来冰川融化效应，也使得《联合国海洋法公约》原定的冰封区域规则在南北极地区的适用基础发生了根本性变化，北极地区“安全化”的回潮加深了全球秩序的动荡性与变革性。相较于南极，世界国家多位于北半球的现实赋予了北极更加特殊的战略地位，北极国家与非北极国家的身份对立与利益冲突面广且深，难以形成如《南极条约》的治理体系，因此更为倚靠《联合国海洋法公约》中“冰封区域”条款的规定。此外，当前全球海洋治理机制的碎片化问题突出，众多组织均承担海洋治理职能，但各个组织之间只能交叉、软硬法相互交织的现状使得全球海洋治理离“善治”的目标仍有一定距离。

现有治理体系的种种问题为中国参与全球海洋治理体系的变革提供了外在的现实基础。中国秉持“共商共享共建”理念，提出海洋命运共同体等海洋共同逻辑观是解决当下治理体系中种种困境的一剂良方。

四、阻碍中国参与全球海洋治理变革的因素

（一）西方发达国家海洋霸权主义的扩张

长久以来，西方发达国家处于全球海洋治理体系的中心地位，发展中国家的群体性快速崛起加深了西方国家对自身“优势地位”消解的不安。西方国家长久以来坚持海洋霸权主义并主导海洋秩序，阻碍发展中国家对全球海洋治理的深度参与。

以美国为例，美国对于《联合国海洋法公约》秉持“合则用、不合则弃”的态度，以游离于《联合国海洋法公约》之外的身份坚持其所谓的“海洋自由论”，于全球范围内开展“航行自由”行动，给中国等国家正当的海洋权益诉求扣上“过度海洋主张”的帽子。自2017年特朗普担任总统以来，截至2019年9月，美国海军军舰非法擅入南海地区相关海域次数多达13次[11]。2020年7月13日，时任美国国务卿蓬佩奥发布了《关于美国对中国在南中国海海洋主张立场》，挑战我国南海的合法主权。日本对华政策更是与美国亦步亦趋[12]。此外，以美国为代表的西方国家长期处于全球霸权国的政治地位，现有国际秩序以及海洋治理体系以其利益为核心所建立，由此维护现有国际秩序以及海洋治理体系即是维护其本国国家利益。中国等发展中国家作为新兴力量，在西方国家以本国利益为基础主导的欠缺公平的秩序中缺乏话语权，难以维护本国合法权益。

（二）孤立主义在全球海洋治理中的回潮

特朗普在任时期美国频频“退群”是孤立主义在全球治理中再抬头的有力佐证。国家间的共同利益是多边合作的基石，但在全球海洋治理中，环境保护与资源开发等议题难以脱离谋求本国利益最大化的出发点，国际合作与单边主义两种治理理念互为消长，塑造出更为复杂的海洋治理环境[13]。

全球海洋治理是一个动态的过程，在此动态过程中需要平衡多国之间的价值冲突。治理主体的多元化必然推动治理价值的多元化发展，价值观念的碰撞难以避免，这就为单边主义与孤立主义创造了生长空间。特朗普在任时期，美国一手造成世贸组织上诉机构停摆，并在新冠疫情暴发之际退出世界卫生组织，这种单边主义与孤立主义的态度在参与全球海洋治理时同样清晰。以北极事务为例，包括美国在内的北极8国在北极治理中构建北极国家与非北极国家身份对立的“差序格局”，北冰洋沿岸5国签署的《伊卢利萨特宣言》甚至排除了另外3个北极国家。北极国家注重本国在北极地区的主权，北极理事会名为多国及原住民组织参与的北极治理机构，但在实际中通过一系列安排排除非北极国家的投票权。加拿大与俄罗斯作为北极航道的主要沿线国，虽然对《联合国海洋法公约》中的“冰封区域”条款以及国际海事组织项下的《极地规则》表示尊重与支持，但同样坚持本国单边立法中超出《联合国海洋法公约》与《极地规则》规定范围的立法规则。以本国国家利益为导向，孤立主义在高政治性语境议题中盛行，国家间的冲突与矛盾大于合作，为海洋治理带来重重困难，即个体的理性最终会导致集体的非理性[14]。

（三）海上邻国潜在安全威慑

在以美国为代表的西方国家不断介入中国与邻国的海上岛屿主权与领海划界争端的背景之下，中国与周边国家之间在海洋合作治理问题上的信任缺乏，严重阻碍了中国参与全球海洋治理体系的变革潮流。

菲律宾1999年坐滩在仁爱礁的军舰至今仍为其军事哨所，为其运送补给的船只频频与中国海警发生对峙与冲突。《海警法》中赋予海警船只在某些特定情况下的开火权也被西方国家恶意解读，以此降低中国在东北亚地区的海洋治理影响力。中国对南海诸岛礁展开的合法建设也被西方等大国不断抹黑，将岛礁建设诬指为军事基地的建设，并试图以此作为中国“修正主义国家”的证据。自2016年菲律宾单方面提交南海仲裁案以来，仲裁裁决的负面影响至今仍在蔓延。中国与东盟国成员的合作可能在此高度敏感的语境下日渐降低，中日钓鱼岛争端、中韩划界争端均非短期能够解决的问题。意识形态的对立以及在国家利益导向下，中国海上邻国几乎均属西方阵营，中国将长期面临以一对多的局面。《南海各方行为宣言》的软法性质决定了其无执行力、缺乏惩罚机制，仲裁案带来的负面影响也仍在持续发酵。由此，中国周边的海上环境阻碍着中国全球海洋治理机制的参与，限制中国海洋话语权的构建，也严重阻碍着中国在全球海洋治理机制变革潮流中的地位转变。

五、应对全球海洋治理新问题的中国策略

当前治理体系本质上仍以西方国家霸权主义为中心，在西方“丛林规则”与“零和博弈”的治理理念之下，全球治理竞争加剧，强者愈强而弱者更弱的局面由此产生。国际社会中海洋治理能力与治理意愿不相匹配以及全球海洋治理深陷“集体行动困境”之情势愈发凸显。随着国际权力转移，“东升西降”之势日趋明显，为有效应对“逆全球化”趋势保障自身海洋权益，中国应深度参与全球海洋治理体系变革，为未来社会的可持续发展谋篇布局。海洋不可避免的流动为中国“海洋命运共同体”理念的构建提供了现实基础，这一治理理念的提出，将为全球海洋治理体系注入新生活力，弥补全球海洋治理中公共产品供给不足的问题，为调和当下矛盾注入中国智慧。

首先，中国要以海洋环境保护为“海洋命运共同体”理念在全球海洋治理体系变革中的切入点。“海洋命运共同体”理念的构建是破解全球海洋治理困境的有利途径，更是中国“以对话代替对抗，以双赢取代零和”的治理理念的体现[15]。环境污染是当下海洋治理体系中最为重要的议题，海洋上碰撞事件所导致的油污泄漏等问题频发，污染治理的高难度性决定了对污染预防投入的高回报性。海洋命运共同体所倡导的可持续发展的保护与开发并行理念，正是现如今海洋环境保护中所需要的。海洋微塑料防治、极地治理等领域需要多国合作完成，环保作为低政治敏感度的领域也极易促成多方合作。科技创新与发展是全球海洋治理发展的内生动力[16]，尤其是针对国家战略性新兴产业发展的重大问题，国家在国防安全、深海探索等领域需要重点攻关[17]。海洋科技是全球海洋治理能力提升最为重要的途径，在海上搜救、海洋污染防治、海洋工程建设以及反海盗等领域，海洋科技的发展将会为海洋治理带来翻天覆地的变化。海洋科技的进步推动海洋环境保护从“事后处理”向“事前预警”的发展，在海洋环境、经济治理领域将会产生极大效用。以此为目标，中国应大力发展海洋环保科技，以先进的科技水平为维护海洋环境保驾护航。

其次，中国应以“海洋命运共同体”以及“共商、共建、共享”的海洋共同逻辑为指导，对全球海洋治理中不断涌现出的新问题提出具有针对性的解决方案。面对以美国为主导的西方等国家的阻碍，中国应在进一步强化自身海洋能力的同时不断扩大蓝色伙伴关系，推动“一带一路”沿线区域“海洋命运共同体”的构建。海洋治理问题不能仅以本国利益最大化为起点，在涉及多方利益主体之下，兼顾大国与小国、国家主体与非国家组织体等各方利益才是推动全球海洋治理稳步前进的根本途径。囿于国家实力与发展程度，大国与小国之间的科技、经济实力差距必然存在，在海洋治理中大国与小国也必定承担着“共同但有区别的责任”，因此大国的担当精神与贡献精神是全球海洋治理中不可或缺的存在。在海洋国家对于海洋资源的依赖程度日渐加深、国家间对于海洋资源的竞争加剧的现实情境下，海洋共同逻辑观为调和国家间矛盾提出新的可能。“海洋命运共同体”理念倡导国家间互联互通，针对海洋资源采取互利共赢的合作开发形式，发达国家对发展中国家提供海洋技术帮扶，最终实现多方共赢。

最后，进一步增强中国在有关全球海洋治理体系国际条约规则制定过程中的议题设置、约文起草和缔约谈判等方面的能力[9]，扭转中国在国际条约规则缔结中的被动地位。长久以来，都是由西方国家制定全球海洋治理体系中的国际条约规则，中国等发展中国家只能被动接受，发展中国家的海洋权益难以保障。由此，以中国为代表的发展中国家新兴力量在全球海洋治理体系条约规则制定的事前参与非常重要。全球海洋治理规则正在发生深刻变迁，《联合国海洋法公约》因海平面上升等所受到的一系列冲击以及BBNJ的谈判都为中国等发展中国家提供了发声平台，国际海事组织对于《极地规则》的不断修正也为中国提供了参与极地运输规则完善的机会。在全球海洋治理体系变革的百年未有之大变局下，机遇与挑战并存。西方国家长久以来掌握规则制定权，面对中国等崛起中的发展中国家在规则制定中的参与仍抱有抵触与对抗的心态。中国应抓住机遇，增强自身在海洋治理体系中的话语权与影响力，积极应对发达国家在规则制定中的挑战。中国应当将联合国、国际海事组织等国际组织作为中国参与全球海洋治理的重要依托，逐渐消弭极地治理中北极国家的“门罗主义”，以希冀合作共赢的海洋共同逻辑和负责任大国形象，携手各国应对全球海洋治理中出现的各种问题。全球海洋治理以人类共同利益为根基，而这种“超越单个国家的共同利益”的认知更应是全球海洋治理的价值共识。海洋的流动性是全球海洋治理较为困难的根本原因之一，更是“任何一个国家的行为均有可能引发全球海洋治理问题，但没有任何一个国家能够单独进行全球海洋治理”这一论断的内在逻辑[15]。全球海洋治理“公地悲剧”的发生是个体留益去损、转嫁危机、以利为先的典型写照。由此，全球海洋治理变革中必须兼顾“义利平衡”，以义为先才有可能真正消解目前所遇之困境，而中国提倡的“只有义利兼顾才能义利兼得，只有义利平衡才能义利共赢”的“共赢逻辑”正是全球海洋治理中“公地悲剧”“集体行动困境”的破解之道[18]。