生态环境修复费用管理制度研究

孙若楠

（郑州大学法学院 河南郑州 450001）

《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条，都明确规定了生态环境修复费用这一金钱给付责任，但对生态环境修复费用的管理使用仅做出了原则性规定。目前不管是立法还是司法实践，各地做法不一，如不尽快加以规范，不仅给生态修复带来巨大阻碍，还可能给公益诉讼制度造成不良影响。

一、生态环境修复费用管理困境

笔者在“中国裁判文书网”上以“生态环境损害赔偿”为关键词，共检索到相关文书501篇，本文主要选取了5个典型案例进行详细分析。

在江苏大吉发电有限公司与北京市朝阳区自然之友环境研究所大气污染责任纠纷案①中，被告长期超标排污，经多次行政处罚仍未予改正，给环境造成持续性损害。公益诉讼起诉人北京市朝阳区自然之友环境研究所以大吉发电公司超标排放污染物，造成了生态环境系统严重污染及损害为由，将被告起诉至江苏省盐城市中级人民法院，请求法院判令被告依法承担侵权责任。经审理，法院判决被告在赔偿大气环境治理费用5561511.93元，但因盐城市尚未设立环保公益金的专项账户，这笔钱暂行支付至盐城市中级人民法院的执行款账户，用于本地大气环境修复。

在中国生物多样性保护与绿色发展基金会与云南泽昌钛业有限公司环境污染责任纠纷案②中，被告长期违法排放污染物，经环境保护主管部门多次行政处罚仍未整改，已造成土壤、地表水和地下水污染，为维护社会公共利益，原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会将泽昌钛业诉至法院，请求判令泽昌钛业承担环境侵权责任。经审理，法院参照最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》判决被告支付生态环境修复费用并付至昆明市环境公益诉讼救济专项资金账户。

在中国生物多样性保护与绿色发展基金会与秦皇岛方圆包装玻璃有限公司环境污染责任纠纷案③中，被告秦皇岛方圆包装玻璃有限公司在生产过程中超标排防污染物，当地环保局已经多次作出行政处罚。原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会以方圆公司长期向大气超标排放污染物，危及了大气环境，严重损害了社会公共利益为由，将被告起诉至秦皇岛市中级人民法院。经审理，法院判决被告向秦皇岛市专项资金账户支付赔偿费用，并用于该地区的环境修复。原告认为一审判决被告将赔偿款项付至秦皇岛市专项资金账户没有法律依据，遂提起上诉。二审法院经审理，认为一审法院所作判决于法有据，并结合了本地的实际情况，最终二审法院判决驳回上诉，维持原判。

在山东环境保护基金会与郑州新力电力有限公司大气污染责任纠纷案④中，被告郑州新力电力有限公司在生产过程中向大气超标排放污染物，在经郑州市环境保护局多次作出行政处罚之后拒不改正其违法行为，仍然在生产过程中超标排放污染物，给环境造成持续损害。因此，山东环境保护基金会将被告起诉至郑州市中级人民法院。经审理，法院判决被告赔偿自2015年4月17日至2018年8月1日，超标排放污染物所产生的环境治理费用1528146.54元，并将赔偿的款项支付至郑州市财政局非税收入专户，全额上缴同级国库，纳入预算管理。

在公益诉讼起诉人海南省海口市人民检察院与被告陈少虎破坏生态公益诉讼纠纷案⑤中，被告非法盗采并销售珊瑚活石的行为，违反了国家法律法规的规定，对海洋生态环境造成了损害，依法应当承担损害赔偿责任。经审理，法院判决被告自判决生效之日起十日内支付海洋环境损害赔偿金24395元，该款项上交国库用于修复被损害的海洋生态环境。

由此可见，司法实践中各地做法不尽相同。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也并未对生态环境修复费的管理使用作出具体规定，导致各地在审判过程中只能结合本地实际情况进行判决。在筛选的案例中，其中有3起案例法院判决被告将相关款项支付至专项资金账户；其中2起案例法院判决被告将生态环境损害赔偿金上缴国库；1起案例由于当地专项资金账户尚未设立，法院判决被告支付至人民法院执行款账户。[1]

二、生态环境修复费用管理制度地方探索

一些省市为解决资金使用难题，推动环境民事公益诉讼开展，结合当地的实际情况，制定了一些文件对生态环境修复费用的管理使用进一步明确。[2]

2010年，为了对公益诉讼救济资金进行统一管理，昆明市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》。⑥该办法规定,由昆明市环保局设立救济资金专门账户对资金进行统一管理和核算，需要使用资金时需要由申请人向市政府提出申请，同时市审计局对资金的管理使用进行监督，法院负有督促的职责。⑦

2012年,江苏省无锡市中院与无锡市财政局联合制定《无锡市环保公益金管理暂行办法》，并设立了环保公益金专项资金账户，该办法首次明确规定了环保公益金的用途和使用程序，保证将资金专款专用，修复受损的生态环境。⑧

2015年，漳州市出台《漳州市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》，采用分账管理与专款专用相结合的形式，为生态修复资金的收取、管理和使用提供了制度和组织保障。为此，漳州市成立生态资金领导小组，通过实行严格的申报、审批程序，有效保障修复资金的规范使用。

为解决环境修复资金的管理和使用,泰州市于2016设立了泰州市环境公益诉讼专项资金账户,并出台《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》。⑨该办法对环境公益诉讼资金的使用程序进行了明确规定,先由申请人向市环保局提出申请并提交申请材料,经环保局审核后，报市政府批准并交由市财政局发放,同时报市中院和市检察院备案。市审计局负责对资金的使用进行监督。[3]

2017年，为进一步推进丹阳市生态环境保护工作，丹阳市环境保护公益金专用账户正式设立，并同步出台了《丹阳市环境保护公益金管理暂行办法》，该办法对详细规定了环境保护公益金的使用。专用账户的主体是丹阳市环保局，因此环境保护公益金的管理使用由其负责，同时环境保护公益金的使用情况由丹阳市检察院负责监督。[4]

由此可见，由于我国目前仍无具体的上位法依据，各地只能“摸着石头过河”，虽进行的探索在一定程度上能推进生态环境修复费用的科学管理与使用，但仍需进一步完善我国环境民事公益诉讼制度体系，改变“无法可依”窘境，为生态环境修复费用的管理使用提供立法支撑。

三、典型生态环境修复费用管理制度比较

（一）行政机关主导模式。行政主导模式，即通过政府的财政账户或专项账户的方式管理生态环境修复费用的模式。此种模式也是目前实践中较为普遍的。[5]在前文所述6起涉及生态环境修复费用给付义务的环境民事公益诉讼案中，有3起案例法院判决被告将赔偿款支付至专项资金账户，有2起法院判决被告将相关款项上缴国库，纳入政府财政预算管理。

由行政机关主导的管理模式具有一定优势：生态环境修复具有公益性，而行政机关具有管理公共事务、维护公共利益的职能，由行政机关来管理生态环境修复费用能够发挥政府职能，及时修复受损生态环境，维护社会公共利益。[6]但是这种模式也存在一定弊端：第一，将生态环境修复费用上缴国库会影响资金使用效率，一旦资金进入财政账户，支出就需要经过层层审批、复核，“易进难出”，缺乏效率，容易成为“僵尸资金”，[7]不利于受损环境的及时修复；[3]其次，目前我国政府财政专户资金的使用程序还相对封闭，透明公开制度相对薄弱，缺乏有效的公众监督，生态环境修复费用在缺乏监督的管理程序之下很难发挥其应有的作用。[6]

（二）司法机关主导模式。司法机关主导模式，即法院判决产生的生态环境修复费用通过纳入法院执行款账户进行管理的模式。前文所述江苏大吉发电有限公司与北京市朝阳区自然之友环境研究所大气污染责任纠纷案，该案中当地环保公益金专项账户尚未设立，法院判决被告将赔偿金支付至法院执行款账户。漳州市出台的《漳州市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》中也规定依托法院账户，规范资金收支管理，该办法将司法机关放在生态修复资金管理使用的关键位置。

由司法机关主导生态环境修复费用的管理有利于保证资金的落实。因为大部分涉及给付生态环境修复费用的案件都是环境民事公益诉讼，法院在前期审理过程中已经掌握了大量的事实、证据，对涉案受损生态环境情况较为了解，判决生效后由法院来管理后续费用的使用一定程度上能够保障资金的有效落实。[8]但是司法机关主导模式仍存在一定弊端：第一，司法机关作为生态环境修复费用管理的主体是否合适。法院作为司法机关，虽然掌握着客观的实施、证据，了解修复对象，但是生态修复具有非常强的专业性，法院在生态环境修复领域缺乏专业知识支撑，可能对于资金的使用方式、使用时间无法准确把握，这都将进一步阻碍生态修复工作的进行。[9]第二，司法机关作为生态环境修复费用管理的主体是否超出其职责范围。司法机关的本职应是解决社会矛盾纠纷，而不是修复受损生态环境，且我国法院系统目前本就存在“案多人少”的问题，生态修复也不是“一朝一夕”就能解决，在此基础上再由专人管理生态修复资金将会大大加重法院任务量，增加司法机关工作负担。[4]

（三）基金会模式。基金会模式即通过设立专门的基金或基金会来统一管理生态修复资金的使用。[2]例如，2016年，贵州清镇市人民法院与中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下称“绿发会”）开展了协同合作，通过成立生态环境修复专项基金，对贵州部分地区的环境公益诉讼资金进行管理，绿发会为更好地监管环境公益诉讼资金的使用，在基金管理委员会中还吸纳了环境公益诉讼案件的承办法官。[7]

设立专门的基金会优势在于：第一，具有专业性，因为具备专业知识的支撑，环保组织更能将生态修复资金的作用发挥出来，充分利用生态修复资金，修复受损环境；[10]第二，基金会组织使用生态修复资金的流程更为灵活便捷。与行政机关和司法机关主导下的冗杂审批流程相比，基金会管理资金使用较为高效，能够提高资金使用效率，及时修复环境，减少二次污染。第三，基金会作为非营利性组织，其资金流向更加透明，行政机关、司法机关在使用资金时可能无法做到全透明、全公开。

四、生态环境修复费用管理的建议

（一）完善上位法依据。生态环境损害赔偿费用的管理是环境民事公益诉讼的关键一环，直接影响着受损生态环境的修复效果，但目前环境民事公益诉讼中针对生态环境损害赔偿的法律依据仅有《民法典》《环境保护法》《民事诉讼法》，以及一部《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，此外还有部分地市出台的一些地方性规定。[11]首先，从内容上看，现有立法仅是一些原则性规定，目前尚无针对环境民事公益诉讼生态环境损害赔偿的专门性立法；且各地规定并不统一，一旦涉及到跨行政区域的生态破坏事件将会给生态环境修复带来极大不便。其次，从级别来看，即使存在较为详细的规定，也是一些地方性规范文件，效力级别较低。总之，生态环境损害赔偿制度在我国尚属于立法空白领域。因此亟需制定一部全国范围内的统一立法，为生态环境损害赔偿金管理使用提供上位法依据。

（二）设立生态修复基金。为更好地开展受损环境的及时修复工作，有必要建立专门的生态修复基金。一旦谈到生态修复基金，美国的超级基金就是一个绕不开的话题。美国是开始进行自然资源损害救济较早的国家，其1980年制定的《综合环境响应、赔偿与责任法》（又称《超级基金法》）就属于较为典型的立法。《超级基金法》最重要的特征之一就是创设了危险物质超级基金。[12][13]它是以原料税、环境税、财政拨款以及对责任人的追偿费用和罚款的方式建立的。美国《超级基金法》自实施以来取得了极为明显的成效，从1983年至2008年，美国通过危险物质超级基金一共清除了上亿立方米的具有危害性的沉淀物、废弃物与土壤，垃圾渗滤液、地表水、地下水共计12.9亿立方米，为诸多民众提供了洁净、安全的饮用水。⑩美国的成功经验值得我们借鉴，我们可以通过建立生态修复基金来对生态环境修复费用进行管理。生态修复基金应是为保护环境，修复受损生态环境而建立的非营利性的具有公益性质的基金。[14]

（三）加强对资金使用的监督。生态修复资金的使用必须具有规范性，为保障生态修复资金合法合规使用，有必要加强对资金使用的监督。这种监督可包括内部监督和外部监督。

内部监督即由基金内部进行自我监督。在基金设立之初监督机构就应同时设立，全程做好生态修复资金监督工作。外部监督即来自于基金之外的监督。《基金管理条例》里就规定了基金要受到登记管理机关和业务主管单位的监督，这也体现了行政机关对于基金的监督。但是外部监督不能仅局限于行政机关。生态修复基金作为具有公益性质的基金，其与社会公众利益密切相关，必然要受到广大群众的监督。同时，生态修复基金专用于修复受损生态环境，而生态环境的修复专业化程度较高，因此还应受到专家学者的监督，专家可以从专业角度评价生态修复资金的使用是否合理。[15]同样，随着社会发展和新技术应用，新时代背景下自媒体迅猛发展，生态修复资金使用也可以依靠自媒体行业监督。当然，外部监督不仅仅限于此，还可以包括其他基金会的监督等等。

结语

在我国环境民事公益诉讼取得较大发展的今天，生态环境修复费用的管理制约了环境公益诉讼制度的进一步发展，生态环境修复费用究竟由谁来管，怎么管，仍然是实践中面临的一大难题。如本文所述，实践中的多样做法提供了有益的探索经验，笔者通过对比三种典型生态环境修复费用管理模式，得出如下结论：“基金会模式”具有一定的制度优势，具体而言，通过制定相关立法、完善上位法依据，设立并健全生态环境修复基金，不仅能够在一定程度上填补我国的立法空白，弥补“行政机关主导模式”和“司法机关主导模式”的缺陷，更是符合我国生态文明建设的本质要求。[16]生态环境破坏是人类长期的行为所致，生态环境的修复与保护也绝非一朝一夕，因此对于生态环境修复费用管理制度的完善也不能一蹴而就，应在实践中逐步发展完善，决不能只盼朝夕。

注释：

①江苏大吉发电有限公司与北京市朝阳区自然之友环境研究所大气污染责任纠纷案，来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2018）苏09民初25号。

②中国生物多样性保护与绿色发展基金会与云南泽昌钛业有限公司环境污染责任纠纷案，来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2019）云民终627号。

③中国生物多样性保护与绿色发展基金会与秦皇岛方圆包装玻璃有限公司环境污染责任纠纷案，来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2018）冀民终758号。

④山东环境保护基金会与郑州新力电力有限公司大气污染责任纠纷案，来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2019）豫民终1592号。

⑤公益诉讼起诉人海南省海口市人民检察院与被告陈少虎破坏生态公益诉讼纠纷案，来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2020）琼72民初317号。

⑥昆明市人民政府：《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，来源于：http://www.km.gov.cn/c/2017-03-30/3452397.shtml。

⑦来源于:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1484847。

⑧人民法院报：《“环保审判无锡模式”托起太湖碧水蓝天》来源于：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-02/28/content_122305.htm?div=-1，2022年3月22日。

⑨北大法宝：《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》，来源于：https://www.pkulaw.com/chl/。

⑩中国生态修复网：《美国“超级基金制度”有力推动受污染土地的治理》，来源于：http://www.er-china.com/，2020年3月23日。