地方自治中的统一诉求——北洋时期四川“省自治运动”研究

车人杰

1916年袁世凯去世，国家权势重心失却，中国逐渐陷入分裂状态。由于中央无力统一国家，由各省分别“自治”，进而“联省自治”并最终实现国家统一，遂成部分政治家和国人的政治尝试。1920年7月，以湖南宣布“自治”并呼吁“护法各省”一致“实现此举”为标志，“联省自治”运动在湖南、四川、浙江等南方十余省范围内相继展开，并在一段时间内成为中国政治的一股潮流。

对“联省自治”运动，学术界虽不乏研究成果，但研究重心一直集中在“联省自治”中地方主义政治的理论与实践，强调作为“联省自治”基础的“省自治”与统一国家建构之间的对立。(1)学界涉及“联省自治”的研究成果不胜枚举，较为重要者有李达嘉：《民国初年的联省自治运动》，台北：弘文馆出版社，1986年；胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，北京：中国社会科学出版社，2011年；马勇：《20世纪20年代“联省自治”的理论与实践》，中国社会科学院近代史研究所编：《中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛论文集》(2000年卷)，北京：社会科学文献出版社，2001年，第9-59页；严泉：《“联省自治”运动中的省宪研究——民国初年联省自治运动的制度探析》，《学术界》2005年第6期；龙长安：《地方主义与联省自治运动的困境》，《中南大学学报》2012年第3期；杨天宏：《地方自治与统一国家的建构——北洋时期“联省自治”运动再研究》，《四川大学学报》2012年第5期；王续添：《从“国家”到“地方”：中国现代国家改造中的“战略退却”——对五四运动和联省自治运动关系的一种考察》，《中共党史研究》2019年第5期。对于“联省自治”运动中“省自治”的研究，较重要者有冯筱才：《理想与利益——浙江省宪自治运动新探》，《近代史研究》2001年第2期；张继才：《四川联省自治运动述论》，《西南师范大学学报》2003年第2期；沈晓敏：《也谈浙江省自治运动——兼与冯筱才先生商榷》，《史学月刊》2004年第7期；陈建平：《地方立法研究——民国初期四川地方立法的理论与实践》，北京：知识产权出版社，2016年。这种认知并非今日学人首创，而是源于北洋时期国人对自治与统一关系的普遍看法。由于“联省自治”运动在实践中基本停留在各省“自治”阶段，而以“联省”实现国家统一的设想迹近空想，“联省自治”作为实现国家统一路径的内涵被忽略也在情理之中。

然而，从政治学角度看，省自治(provincial autonomy)以及范围扩大后的“联省自治”作为一种“地方政治制度”或“地方政治治理方式”，并不一定与统一国家建构形成对立关系。(2)李国忠：《民国时期中央与地方关系》，天津：天津人民出版社，2004年，第50-55页。省自治不仅涉及中央与省级政府的权力关系，还涉及一省内部的权力分配。揆诸当时政况，由于北洋政府无力实现国家统一，相当一部分实行“联治”的省区(尤其是处于南北交锋区域的各省区)内部多处于政治分裂状态。这些省的“自治运动”——无论省际之间是否“联”——实质上是中央政府“武力统一”遭受挫折后，地方谋求“局部统一”的一种尝试。“省自治”是“联省自治”的第一步，“联省”则是“联邦”的小范围实践，是时人所追求的在统一前提下的“联邦制”国家建构的起步。因而看似“分”的省自治诉求，主观上并不一定构成“合”(统一)的对立因素。

不过在政治实践中，由于处于南北阵营交锋地带的各省内部权力分散，标榜“自治”的地方军人无力整合本省政治，“联省政府”建构遥遥无期。随着北洋政府与国民党控制下的“西南阵营”力量再度增强，国家政治重新回到“武力统一”轨道，“联省自治”运动遂走向终结。

本文拟以北洋时期实施“联省自治”的重要区域四川为例，分析“省自治”“联省自治”与国家统一看似对立实则归依接近的复杂关系，希望对认识北洋时期“联省自治”运动提供新的思考。

一、北洋政府“武力统一”与川省自治呼声高涨

一般认为，“联省自治”口号在1920年代流行，与清季以来“地方主义”兴盛及“联邦论”的传入密切相关。(3)李达嘉：《民国初年的联省自治运动》，第7页。“地方主义”的兴盛表现为“省区势力”坐大与中央政府对各省失去统御能力，这为“联省自治”奠定了基础。而西方“联邦制”思潮的传播，则为“联省自治”提供了理论根据。

尽管“地方主义”与联邦制主张均对传统的中央集权体制构成冲击，但这并不意味着“联省自治”否定国家统一。虽然联邦制(federation)国家建构理论主张在宪法框架下联邦政府与州(省)政府划分职权，州(省)政府通常保有较诸单一制国家地方政府更大的职权，但它毕竟不是邦联制(confederation)。两者之间的根本区别在于联邦制下国家主权(sovereignty)的统一性，(4)参见张定河：《论美国联邦制的确立及其历史作用》，《历史研究》1992年第6期；高国荣：《州在美国联邦体系中的地位和作用》，《世界历史》1999年第6期。对于“联省自治”与“联邦制”“邦联制”的联系与区别，民初时人已有较清楚的认知。如时为《孤军》杂志主笔的何公敢注意到，“‘联省自治’这一个名称系模仿欧美联邦制的思想而来的”，而“邦联论者，审知用平和的消极的手段，不能实现联邦论者所希望的严格的统一，又知联省自治政策，不足以适应现在地方分立的状态”，他们“不惜改变国家根本的组织，以迁就武人割据的事实”。参见公敢：《评“联省自治”与“邦联”》，《孤军》第1卷第6期，1923年3月，第9页。而“一个牢固的联邦对于各州的和平与自由是非常重要的，因为它是分裂和叛乱的障碍”。(5)汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1995年，第40页。从近代中国的历史实际来看，国人根深蒂固的“大一统”观念与建构统一国家的民族主义(亦即“国家主义”)诉求，使得“联省自治”成为恢复国家统一的过渡手段，而非国家统一的对立物。(6)“联省自治”的重要倡导者、政治学者李剑农对此解释称，“我对于中华民国统一的程序，以制定联邦宪法为起点，以废去督军为止境”，“确定联邦而后可望统一”。参见李剑农：《民国统一问题》，《四川筹备省宪周刊》第6号，1922年11月11日，第1-2页。可见“联省自治”与联邦制“名异而实同”，(7)陈达材：《我国的联邦问题》，《东方杂志》第19卷第17期，1922年8月10日，第123页。仍然旨在谋求国家统一。

这不仅是理论分析。事实上，北洋时期，与“联省自治”对立的并非国家“统一”，而是由北洋军阀主导的“武力统一”。两者虽然同样寻求国家统一，但由于主导者不同，两者在政治逻辑、实现路径乃至统一后确立的央地关系形态等方面存在显著区别。

“联省自治”被视为北洋时期中国政治乱局的解决路径，缘于北洋政府所主导的“武力统一”遭受挫败。1917年“护法运动”爆发后，北洋政府决意“武力统一”西南，但因后袁世凯时代北洋集团分裂，“武力统一”不仅无法实现，反而加剧了地方政治的混乱。国人在失望之余，转而从北洋体系之外寻找新的国家统一途径。时人黄抱一指出，“袁氏既仆，政权瓦解，既无从以法律上之权能，谋根本之建设，更莫能以政治上之手段，奏统一之成功”，国人“郁久必发，不得于彼，则泄于此，又以人之稍克自理其地方者，随在示以效之可歆与事之较亲切有味也，而省自治、省自治之声大作”。(8)黄抱一：《省自治》，《东方杂志》第17卷第20期，1922年10月25日，第115页。黄氏所言，道明了“省自治”政治诉求兴起的原因所在。由于单一省区难以对付谋求“武力统一”的北洋政府，“联省自治”以集团力量对付北洋武力也就成为无可奈何的选择，这是“省自治”演化为“联省自治”的政治逻辑。

在“省自治”及“联省自治”运动中，四川的实践颇具典型性。四川“省自治”的发生与北洋政府“武力统一”四川的失败密切相关。从政治与军事上看，四川是北洋政府控扼滇、黔，平定西南的关键区域。然而“护国战争”后，随着袁世凯统治终结，北洋军退出四川，北京政府于1916年8月任命滇军将领罗佩金、黔军将领戴戡分任四川督军、省长，四川政权落入滇、黔军人之手。此后，以段祺瑞为首的北洋政府与滇系唐继尧、桂系陆荣廷及孙中山国民党势力之间矛盾激化，段祺瑞政府决意推进“武力统一”，将湘、川重新纳入中央政府的控制范围。由于实力不足以同时应付两线作战，北洋政府改以间接的统一方式，即利用川省政局中的“主客矛盾”，支持川军驱逐驻川滇、黔军，换取川军将领对中央政府的支持与拥护，进而统一四川。

川军与滇、黔军的矛盾始于辛亥、癸丑年间滇、黔军入川。(9)周开庆：《民国川事纪要》(上)，台北：四川文献出版社，1979年，第75-83页。“护国战争”后，把持川政的滇、黔军人与川军第二师师长刘存厚等川军将领产生尖锐矛盾，刘氏以“驱逐客军”为旗帜，鼓动地方主义情绪，反对滇、黔势力。1917年4月和7月，“刘罗”“刘戴”成都巷战先后发生，刘存厚皆获胜利，督军罗佩金被逐离成都，省长戴戡被击毙。北洋政府先以川军第一师师长周道刚为督军，同年12月改以刘存厚为督军，四川政权遂入川军将领之手。(10)匡珊吉、杨光彦主编：《四川军阀史》，成都：四川人民出版社，1991年，第78-86页。只因监管军政民政的督军系中央任命，形式上四川仍处于中央政权治下。

“刘罗”“刘戴”成都巷战未必出自北洋政府授意，(11)《国务院指责罗佩金不应将成都事变归于院部之挑唆电》(1917年4月25日)，四川省文史研究馆编：《四川军阀史料》第一辑，成都：四川人民出版社，1981年，第281页。但北洋政府于两次成都巷战前后，在川军与滇、黔军阀的冲突中明显偏袒川军一方。从政治合法性的视角来看，不论“刘罗”“刘戴”之战本身责任在谁，刘存厚以武力“逐罗杀戴”之举显然严重超出“政治常轨”，盖罗、戴二人系中央政府正式任命的四川督军和省长。然而，对于刘存厚的军事行动，段祺瑞主持的北洋政府不仅未采取任何实质性的行动加以制止，甚至不顾梁启超等研究系阁员的反对，拒不追究刘存厚杀害戴戡的责任。(12)《进步系阁员议惩刘存厚》，《大公报》1917年8月7日，第2版；《昨日之特别阁议》，《大公报》1917年8月9日，第2版。戴戡系进步党人，时论称其“乃梁任公一派人物，赖梁之力得兼(四川)督军”。参见《梁汤对于川事意见》，《大公报》1917年7月26日，第3版。对此有时论指出：刘存厚“恃兵抗命”而政府事前“屡屡放任不为之所”的原因，在于中枢“袒刘之大有人在”；(13)《中央对川局之内幕》，《兴华》第14卷第32期，1917年8月15日，第28页。“罗佩金有电责政府措置乖谬，语虽偏激，然政府要不能辞其责也”。(14)《再志政府漠视川事之罪过》，《大公报》1917年4月25日，第3版。

时论对于北洋政府的批评并非完全在理明势。当是之时，由于北洋政府在川并无一兵一卒，即使有心干预川局，也无力阻止战事发生。相反，放任刘存厚部川军以武力夺取四川政权，则有助于打破现有政治格局，实现其武力统一计划。从全国政局走向上看，如果说1917年6月北京国会被解散，意味着北洋集团与国民党及西南军人在中枢层面关系彻底破裂，那么“刘罗”“刘戴”之战则改变了护国战后国内政治版图，有利于打破北洋政府与西南军人在地方层面的力量平衡，实质上拉开了北洋政府“武力统一”西南的序幕。

不同于稍后对湖南的“武力统一”，北洋政府对四川的“武力统一”带有明显的间接实施方略特征，即主要依靠刘存厚、周道刚、钟体道等部川军驱逐驻川滇、黔军实现统一。此种方略是北洋政府在自忖实力不足以同时应付川、湘两线作战的情况下，有意利用川省“地方主义”遏制滇、黔实力扩张。(15)1917年8月，刘存厚尚被“通令查办”之际，即有人向北洋政府提议以刘部进攻云南，或退而以刘为“防滇总司令”。同年9月，《大公报》记者探知，北洋政府已密电仍在“查办”中的刘存厚“节节抵御”滇、黔军，“令速立功，为国柱石”。参见《刘存厚与云南》，《大公报》1917年8月20日，第2版；《密电刘存厚之内容》，《大公报》1917年9月24日，第2版。一开始，北洋政府以川御滇、黔的方略取得了一定效果。在其支持下，刘存厚等部川军在成都巷战后，继续以“川人治川”“驱逐客军”旗帜联合川军各部进攻驻川滇军，数月之内几乎将滇军完全驱逐。(16)匡珊吉、杨光彦主编：《四川军阀史》，第86-88页。这样做的后果，带有浓厚“地方主义”的刘存厚事实上已站在北洋政府的政治立场，支持并部分实践了北洋政府的“统一”政策。(17)“闻段总理对于刘存厚之拥护中央，颇加奖许云”。参见《大总统传见胡将军》，《大公报》1917年10月19日，第3版。不过，由于是借用川军驱逐“客军”，这使北洋军“入川”象征意味大于对四川的实际控制。(18)受命自宜昌入川“查办”地方战事的北洋军吴光新部迁延近两月方进驻重庆，一个月后即因驻渝熊克武部川军投向“靖国”阵营而退走，始终未开赴前线与滇、黔军作战。参见《重庆竟失守矣》，《大公报》1917年12月5日，第2版。

不仅如此，北洋政府对刘存厚“逐客”的纵容与扶持，在取得部分成效的同时，还严重毁坏了中央政府的形象与权威，产生出反噬自身的政治后果。一方面，北洋军在川省亦属“客军”，且因“护国战争”时入川作战形象不佳，此时入川难免引起地方舆论的恶感。(19)如1917年8月21日，四川省议员杨范九等提议川省宣布“自治”，称“前此之争，系由滇黔害川而成，虐我则仇”，“前北兵扰川，川人亦一律拒之”。参见《云南独立后之四川自治声》，《申报》1917年9月9日，第二张第6版。另一方面，川军不是一个统一的军事集团，其与北洋集团之间缺乏深厚的历史渊源。北洋政府与刘存厚的公开合作及北洋军入川，不仅削弱了刘氏“川人治川”旗帜的号召力，更刺激原本在川、滇之争中保持中立的国民党系川军，促使其倒向西南阵营。1917年12月，正当刘存厚部在川南地区接连获胜时，川军第五师熊克武部在重庆发难，不仅一举驱逐北洋军吴光新部，更动摇刘存厚部后方，从而改变了四川战局的走向。(20)《重庆竟失守矣》，《大公报》1917年12月5日，第2版。1918年2月，以熊克武部为主体的“四川靖国联军”进入成都，刘存厚等部败走陕南，北洋政府对四川的“武力统一”遭受重大挫败。而这一切，均与北洋政府扶持有着浓烈“地方主义”色彩的刘存厚的军政方略有关。

北洋政府统一四川的失败，使四川地方政局陷入混沌状态。北洋军及刘存厚等部川军退出四川后，国民党人熊克武、杨庶堪被广州“护法军政府”任命为四川督军和省长。然而，与北洋政府相比，以国民党为主的西南阵营内部权力结构“碎片化”更为严重。随着孙中山、政学系、滇系、桂系各方关系的变化，四川境内以“靖国”名义临时形成的联盟，亦迅速瓦解为以刘湘为代表的“旧川军”，以熊克武为代表的国民党“九人团”，以杨庶堪为代表的国民党“实业系”，以及驻川滇、黔军。由于川中各军把持地方军政、人事与财政，省政府无力支撑地方军费，被迫承认各军“军费自筹”，进而“凡军队卫戍其地，租税归其征收，官吏归其委任，赏罚归其主持，俨同古代夷地之酋长，川人称之曰防区制”。(21)《川省军事会议闭会后之变态》，《申报》1922年11月27日，第三张第10版。防区制的形成，标志北洋政府“武力统一”政策在西南地区的彻底失败。

问题的严重性在于，这一结果虽是区域性的，却使北洋政府倡导的在全国范围实现“武力统一”的政策失去号召力。刘湘等将领在主张“自治”的通电中，公开指责北洋政府自“袁氏以还，始则假集权推翻共和，继则主集权以酿成分裂”。(22)《刘湘等征询刘存厚、熊克武对四川自治意见电》(1920年12月13日)，四川省文史研究馆编：《四川军阀史料》第三辑，成都：四川人民出版社，1985年，第183-184页。段祺瑞政府任命的四川省长张澜曾尖锐指出：当时国内政局“南方势力已随北方为转移”，而北京政府已然“威信扫地”，四川地方政局则为“破碎乖离之割据”。在此情形下，“不求根本解决之法，而徒争督军，又徒依赖北政府，皆不能为川人造福，而亦非其各人之利者也”。(23)张澜：《与熊克武论四川自治书》，《四川军阀史料》第三辑，第5-6页。

尽管如此，川人并未放弃“统一”的政治信念。对包括川人在内的中国民众而言，“大一统”早已成为政治传统与习惯，以至于“统一名词，固无论何人提倡，均极正大”。(24)徐竹园：《答蜀东远筹并告川人(附杰夫书后)》，《蜀评》第10-11期合刊，1925年11月30日，第3页。在这样的政治文化语境中，秉持“地方主义”的四川军人也不会愚蠢到反对“统一”。只因北京政治混乱，使川人明白希望中央改良地方，“不啻倒因为果”，(25)《刘湘等征询刘存厚、熊克武对四川自治意见电》(1920年12月13日)，《四川军阀史料》第三辑，第183页。故予以抵制。就性质而言，他们抵制的只是北洋政府所推进的“武力统一”。随着段祺瑞“武力统一”的失败，川人转而谋求在北洋军政体系之外另寻统一之道，“省自治”与“联省自治”作为时人认知中“发达地方”的政治运作方式逐渐走上历史前台。

二、“渐进统一”路径中的自治建构

不同于北洋政府自上而下推进“武力统一”，各省分别“自治”、进而“联省自治”的统一带有明显的“渐进”与“自下而上”特征。其“统一”路线大致分两步走：先由各省分别实现本省籍人士主导的“省自治”，嗣由自治各省通过“联省会议”形式制订“联省宪法”，以此作为区域性统一基础，谋求国家统一。其中，实践统一的第一步是推进“省自治”，即时人所谓“湘人治湘”“川人治川”“浙人治浙”。这一主张因违背中国传统政制中的“避籍”原则并带有排斥“外省人”的政治文化倾向，常被认为带有强烈的地方割据色彩。

这一批评不无道理。不过也要看到，“省自治”主张在呈现出上述缺陷的同时，也具有极富探讨价值的政治改良因素。时人提出“某省人治理某省”的主张是以“联邦制”政体框架的设置为前提的。在“联邦制”政体下，中央与地方(各省)依据联邦宪法划分权限，本省人士治理本省原属地方自治的“题中之义”，并未逾矩。然而，民国肇建以来，受制于中枢政争和央地矛盾，省在国家政治体系中的地位一直未能在宪法框架内妥善解决。(26)宪法起草委员会拟定的“省制入宪”在1923年宪法颁布之前一直未能落实。参见彭涛：《民初宪法会议的困境与破解尝试(1916—1917)》，《史学月刊》2020年第4期。随着《临时约法》被废弃，南北战事发生，中央政府在法理与政治层面都无法有效制止地方政治紊乱。一些省份不仅脱离中央政府掌控，本省内部亦因军人相争陷于混乱，省府无法有效治理全省。这一问题，在处于南北交锋地带的湖南、四川等省尤其突出。

就四川而论，“川人治川”主张兴起，缘于北洋政府“武力统一”失败后地方分裂状态的进一步加深。一方面，中央政府与省政府皆无有效控制地方政局的能力，“防区制”下的地方政治严重分裂。另一方面，滇督唐继尧企图控制川政，滇、黔军人势力与以熊克武、刘湘为首的川军势力关系日益紧张，地方战事的威胁加剧。面对混乱的川局，陷于分裂的西南阵营无力统一，北洋政府在“武力统一”失败后亦采取放任态度。1919年，熊克武驻京代表刘光烈警告徐世昌称：“中央与川省一致，自不难对付滇、黔，否则任三省自决，其结果不过三省混战一场，中央亦不能收拾西部，而西部之于中央，恐不能再尊周室矣。”(27)刘光烈：《我代表熊克武赴京活动经过》(即《刘光烈致熊克武函》，1919年6月28日)，四川省文史研究馆编：《四川军阀史料》第二辑，成都：四川人民出版社，1983年，第61-62页。由于北洋政府与以孙中山为主导的西南阵营均无法实现统一，四川军人为对抗滇、黔军人逐渐走向联合，地方社会舆论亦因对北洋及西南军人的反感而倾向川军。(28)时为刘存厚部将的邓锡侯晚年回忆：滇、黔军曾拉拢其“倒熊”，但邓部“官兵都视滇、黔军为死对头”。川、滇军在成都近郊混战时，四川著名士绅、成都“五老七贤”之一徐炯为鼓舞川军士气，高呼“我们成都人誓与滇军不共戴天”，并“希望(川)各军，把川土收回，带兵直捣昆明、贵阳，叫他还我们的银钱”。参见邓锡侯：《一九二○年川、滇、黔军阀混战前后》，《四川军阀史料》第二辑，第133、149页。以“川人治川”为口号的地方自治诉求，逐渐成为这一时期四川地方政治的主流话语。

就内容而言，“川人治川”将地方政治问题片面归结于滇、黔军人在四川的存在，要求“驱逐客军”，实现由本省籍人士治理本省，这些主张带有明显的地方主义色彩。(29)如张澜即宣称辛亥以来“川中之祸”“无一次非滇黔军人野心侵略之所酿成”，滇黔军人若“欲永据川境，川人既怀积恨，加以猜防，小触必发，怨不在大，一朝决裂，两败俱伤，不独糜烂川境于不可收拾之地，必且牵动大局于永难统一之日”。参见张澜：《告川人书》(1918年12月22日)，谢增寿等编：《张澜文集》(上)，北京：群言出版社，2014年，第32-33页。然而，从政治操作的视角来看，由于当时北洋集团与西南集团实现国家统一均希望渺茫，两者所揭橥的“武力统一”“护法靖国”旗帜均已丧失号召力。相较之下，“川人治川”的自治诉求既切合四川军人“逐客”的利益诉求，也迎合了四川各地反对客军、赞同自治的社会舆论，在整合地方意见、促进地方统一(亦即国家的局部统一)方面更具可行性。因此，尽管此时滇、黔军事力量仍处于相对优势，但川省地方社会普遍将实现局部统一的希望寄托在以熊克武、刘湘为首的川军集团身上。(30)有时论指出：“倘川军果以川人治川之主张，鼓动全蜀与滇黔争最后胜负，则唐继尧亦难贯澈其目的。”参见《闽蜀战事与唐陆势力之关系》，《申报》1920年8月29日，第二张第7版。

1920年5月，以熊克武、刘湘为首的川军将领公开通电声讨唐继尧，“熊唐之战”爆发。尽管在开战之初熊、刘川军一度失利，但随着熊克武与此前敌对的刘存厚部实现联合，四川战局完全扭转。到1920年11月，驻川滇、黔客军被川军完全驱逐，“熊唐之战”以川军的胜利告终。

“熊唐之战”解决了困扰川局数年之久的“客军”问题，初步实现“川人治川”目标。但围绕川省“逐客”之后的政治走向，刘存厚与熊克武、刘湘等产生分歧。由于此前北洋政府以支持刘存厚驱逐客军的方式实现川省统一，因此刘存厚在政治上亲近北洋政府。而熊克武与刘湘等将领得到桂系控制的广州军政府支持，与北洋政府关系相对疏远。在川、滇军激战之时，谭延闿率湘军驱逐湖南督军张敬尧，宣布湖南“自治”。受此影响，川省要求在驱逐滇、黔军后实现省自治，并与湖南等省“联省自治”的呼声高涨。(31)《川滇最近之战讯》，《申报》1920年10月2日，第二张第7版。

1920年10月，广州军政府在陈炯明等部粤军的攻击下被迫“撤销”，桂系将领宣布取消两广“独立”，皖段倒台后的北京政府一度主张“和平统一”。11月初，北洋政府确定在包括四川在内的六省“先办统一”。(32)《由六省先办统一形势》，《大公报》1920年11月4日，第2版。值得注意的是，北京政府并不拒绝四川等省的“自治”，但强调“不应另有反对时局统一举动”。参见《分电西南各首领述要》，《大公报》1920年11月15日，第2版。刘存厚趁势展开政治运作，疏通北京政府分别任命熊克武、刘湘等川军将领为省长、镇守使等职，试图实现由自己主导的四川统一。(33)周开庆：《民国川事纪要》(上)，第264页。失去了外部靠山的熊克武、刘湘等人为抗衡刘存厚，拒绝北洋政府的任命，主张四川实现“省自治”。(34)华生：《四川自治之役》，《四川文献》(台北)第141期，1974年5月，第1-2页。

1920年底，双方矛盾趋于公开化。12月10日，刘湘领衔驻渝川军将领分别致电刘存厚、熊克武，正式提出四川在“民国国家统一之下，当政府未能实行统一办法以前”应实行“川人自治”，要求刘存厚、熊克武“如有政见，请即明白宣布，速解川局”。(35)《刘湘等征询刘存厚、熊克武对四川自治意见电》(1920年12月13日)，《四川军阀史料》第三辑，第183-185页。刘湘等发出“自治”通电后，熊克武旋即响应，并自行解除原广州政府所任命的督军职务。刘存厚虽承认“自治为共和要素，不能视为缓图”，同意四川应“亟求避免旋涡之计”，但认为四川宣布“自治”可能令地方在川边、地方物资进口、川盐销楚及应对滇唐反攻等问题上处于不利境地，主张先“征询民意”，然后由“军界一致进行”，不同意立即宣布“自治”。(36)《熊克武复刘湘等赞成川省自治电》(1920年12月16日)、《刘存厚复刘湘等主张先征民意后行自治电》(1920年12月16日)，《四川军阀史料》第三辑，第185-187页。

刘存厚与熊克武、刘湘等人之间的斗争，被时论解读为“统一”与“自治”之争。(37)《川省特别通信自治与统一问题》，《新闻报》1921年1月29日，第2版。实际上，支持“自治”的熊克武与刘湘始终肯定“吾川行省自治，当然属于统一国家之下”，(38)《刘湘复刘存厚论四川自治电》(1921年1月7日)，《四川军阀史料》第三辑，第189页。支持北洋政府“统一”的刘存厚亦不否认“川人自治”的合理性，表明至少在川内各派军政领袖看来，“自治”与“统一”在政治上并非对立物，持不同主张者都在政治上认同国家“统一”。

然而，由于此时北洋政府权威低落，地方社会普遍反对北洋政府所主导的“统一”。刘存厚与北京方面过于密切的政治联系，使地方舆论视之为四川实现省自治和理想中“统一”的障碍。(39)《四川自治期成会向刘存厚提出七点质疑电》(1920年12月24日)，《四川军阀史料》第三辑，第187-189页。1921年1月8日，刘湘、但懋辛通电宣布“在中华民国合法统一政府未成立以前，川省完全自治，以省公民意制定省自治根本法，行使一切职权”。(40)《刘湘、但懋辛宣布四川自治电》(1921年1月8日)，《四川军阀史料》第三辑，第191-192页。同年2月，在地方舆论支持下，刘湘、但懋辛、刘成勋等以“自居督军，扩充军队，倾心北廷，阻扰川省自治”为由，出兵将孤立无援的刘存厚再度逐出四川，北洋政府对四川的政治影响暂时被排除。(41)刘克俊、陈祖武：《驱逐刘存厚之战》，《四川军阀史料》第三辑，第8-22页。

之后，随着支持省自治的军人集团成为地方政治的支配性力量，省自治在地方政治层面再无阻碍。省内军民普遍认为，四川自治既包括川省在北洋与西南政争中的“超然地位”，也包括地方政治、军事的重新整合。而“脱离南北”与整合地方的前提，在于建立一个拥有实权的“省自治”政府。1920年12月10日，驻渝川军将领举行会议，决议“设一自治筹备处办理一切，在自治基础未确立前，拟暂时推定临时总副司令、临时省长各一人主持军民两政”，其中总、副司令的职责是“收束军队”，而省长的职责是“召集将来之省自治约法会议”。(42)《川局最近之变化》，《申报》1920年12月30日，第二张第7版。会后，由川军各部将领组成的“各军联合办事处”在重庆成立，并在驱逐刘存厚后成为川省实际上的省级最高军政与行政机关。(43)《联合办事处之组织》，《国民公报》1921年3月2日，第5版。

1921年6月6日，“各军联合办事处”推举第二军军长刘湘为川军总司令兼四川省长。7月2日，刘湘通电就职，四川“自治政府”正式成立，省自治在四川得到初步实现。

三、“省自治”与局部统一的尝试

然而川省“自治”非如既有研究者所认定，是国家“统一”的对立物。标榜“自治”的四川事实上是在通过自治实现局部统一，以奠定国家全局统一的区域性基础。

1917年“刘罗”“刘戴”之战后，处于北洋与西南、川军与客军拉锯状态下的四川，始终未能重建可在全省范围内有效行使职权的省级政权。换言之，四川的政治分裂不仅是省之于中央政府的分裂，还包括省内“防区”之于省级政权的分裂。因此，省自治可视为川人在中央政府无力统一全国，地方政治持续紊乱的状况下，先谋求局部统一，进而实现国家统一的一政治尝试。(44)如旅京川籍人士组织的四川自治期成会在通电中称：“省自治”于国“对外可保存强大之势力，对内亦不失统一之形式，实为吾国生死存亡之一大关键”。参见《周昌鸿何恩枢范复诚鄢祥等四川自治意见书》(1920年11月21日)，范崇实：《1920—22年的四川军阀混战》，《近代史资料》总第29号，1963年4月，第15页。随着“驱逐客军”“脱离南北”政治目标初步达成，地方在“自治”名义下开始了通向全局统一的局部政治统一努力。

实现局部统一的首要问题在于收束地方军队。民初以来川局纷乱与地方军事力量的失控密切相关，而地方军事力量失控通常被归咎于“督军制”。脱胎于辛亥革命时期“都督制”的督军制，因其鼓励“军人干政”的政治特性而饱受诟病，被认为是辛亥以来国家政治种种问题的“祸胎”。(45)陈公博：《督军问题》，作者自印，1919年，第3页。不过，与同期许多省份督军“兼摄民政”、破坏统一不同，督军制在四川造成的最大问题不在于督军权限过大、不服从中央政府号令，而在于督军无法履行其“指挥省内陆军”的法定职权，导致军权分散。张澜认为，熊唐之战后，滇、黔军虽已出境，但川军各部仍为“破碎乖离之割据”，“就现在形势观之，无论谁为督军，皆不能收拾川局”。由于川军此时多达20余师，且“各怀意见，内情乖离”，对于督军一职“人怀觊觎之心”，而为督军者又“势力单薄，不足以相制裁”，(46)张澜：《与熊克武论自治书》(1920年11月)，《四川军阀史料》第三辑，第6页。地方军事力量的膨胀与地方军权分散，已不能在督军制框架下妥善解决。“废督裁兵”遂被地方社会视为军事收束的“根本解决”之道。

作为北洋时代颇具影响的时局解救方案，“废督裁兵”出现于1919年南北议和之时，并随着1920年南北各省督军竞相“自行废督”而流行全国。在四川省自治进程中，“废督裁兵”呼声在地方社会此起彼伏。1921年2月，四川省议会宣告川省“自治内容”四条，其中“废除督军及类似督军之制度”与“实行裁兵、限制军费”占了一半内容。(47)《四川省议会宣告川省自治内容电》(1921年2月10日)，《四川军阀史料》第三辑，第193页。1921年4月，吴玉章领导的“全川自治联合会”就四川省自治提出12项主张，明确要求“废除现有军制”。(48)吴玉章：《在全川自治联合会成立大会上的报告》(1921年4月3日)，中共四川省委党史工作委员会编：《吴玉章文集》(上)，重庆：重庆出版社，1987年，第46页。作为地方社会鼓吹省自治的主要代表，张澜则将“废督裁兵”视为地方政治问题的“根本解决”办法，认为“废督军，则内争之目标失；裁兵，则民困可以渐苏”。(49)张澜：《与熊克武论自治书》(1920年11月)，《四川军阀史料》第三辑，第6页。

值得注意的是，与维护“地方主义”相背驰，也与现有研究者的认知相反，对社会各界“废督裁兵”的诉求，川军将领不仅不反对，反而予以正面回应。1920年11月和12月，驻渝川军将领两次集会商议川局，决议在自治政府成立前分设军事、民政长官作为过渡，其中军事长官头衔先后定为“军政总长”和“临时总司令”，以呼应地方“废督”舆论。(50)《川局最近之变化》，《申报》1920年12月30日，第二张第7版。1921年3月，川军将领集会重庆，就“军民两长之拥戴”“军队之收束”“兵工厂械弹之分配”“财政之统一”“(军事)会议之规定”“民治之设施”等问题达成一致。(51)《刘湘等对于解决川局善后意见电》(1921年3月)，《四川军阀史料》第三辑，第247-249页。同月，“各军联合办事处”严禁川军招匪成军，(52)《办事处严禁招抚》，《国民公报》1921年3月8日，第5版。并宣布将“酌量裁减、切实编制”各军。(53)《办事处力谋善后》，《国民公报》1921年3月10日，第5版。4月，“各军联合办事处”就军队收束制定办法。(54)《川省收束军祸办法》，《大公报》1921年4月22日，第6版。5月，重庆“川局善后会议”议决制订“公约”7条，规定了川省军政机关的组织、权限与政治原则，要求各军共同遵守。(55)《四川善后会议确讯》，《大公报》1921年6月1日，第6版。7月，刘湘通电就任川军总司令兼省长后，宣布将“依据枪支确数公平编制军队”，同时“禁(军队)提款项，统一财政”，(56)《刘湘通电治川意见》，《大公报》1921年7月19日，第6版。以缩减地方军事力量的规模，约束其行为。

刘湘就职后，由各部将领组成的“点编”小组开始点编川军各部，并将点编结果提交“军事审查会”审查，以落实此前重庆善后会议通过的各部按实有兵员武器统一发饷、统筹分配武器弹药及禁止任意扩军的决议。(57)《进行中之川省军事会议》，《大公报》1922年7月10日，第7版。点编军队的同时，刘湘还谋划实现军饷统一。由于“防区制”下各军截留地方税收，省财政形同虚设，刘湘遂一面谋求统一财政事权、禁止各军自由提款，一面接收原由北京政府征收的四川盐税，(58)《驻渝三领事申明收税理由》，《国民公报》1921年7月2日，第5版。同时谋划设立银行发行“兑换券”，用以发饷。(59)《刘甫澄之治川方针》，《国民公报》1921年7月3日，第5版。随着军队点编与军饷统一事宜的开展，“裁兵节饷”事宜提上议事日程。

自护国战争以来，川军编制由护国战前的二师二混成旅膨胀为20余师，军费已成地方财政最为沉重的负担。在地方社会舆论督促下，川军各部在点编的同时开始“裁兵节饷”工作。1922年初，《申报》记者报道称：川军“裁兵节饷”工作“自重庆军事会议散后，各军师旅长，尚能积极进行”，取得一定成绩。时论认为，此种裁兵节饷“其结果虽无大好，而在现时私力奋争时代，总算一点好象也”。(60)《川省节饷裁兵之近状》，《申报》1922年2月18日，第三张第10版。

收束地方军队、推行“废督裁军”是局部统一努力的重要一环，其目的在于阻止地方军人干政，破坏统一。而制订省宪，从法理上将此前省自治运动产生的一系列成果加以肯定，是局部统一的制度性建构。

早在1920年底，四川省议会即有议员提出编定省宪法的主张，但“因意见参差”，“久无头绪”。(61)《川省制宪之商榷》，《大公报》1921年9月8日，第6版。随着省自治运动的发展，省内外产生了多部“私拟省宪”。(62)参见《萧征明、陈天德私拟四川省宪法草案》，《四川筹备省宪周刊》第6号，1922年11月11日，“意见书”，第1-35页；《吉伸私拟四川自治根本法草案》，《四川筹备省宪周刊》第10号，1922年12月9日，“意见书”，第1-22页；《刘天清私拟四川省宪法草案》，《四川筹备省宪周刊》第11号，1922年12月16号，“意见书”，第1-28页。到刘湘就职后，考虑到“湘省宪法既早告厥成，浙省后起亦草创就绪，而内顾吾川，则益言庞议杂，莫就轨途”，遂通电提出制定川省宪法的三种办法：1.按照浙江先例由省议会制定；2.由多数“自治团体”共同拟制；3.按照湖南先例成立“制宪筹备处”以求制订。(63)《刘湘促进省宪之通电》，《申报》1921年8月29日，第三张第11版。1921年12月，四川省议会经数月讨论后通过《宪法会议组织法》，规定了省宪法的制定程序，即首先组织省宪会议筹备处，然后由省议会票选宪法起草委员，组织省宪起草委员会制定宪法草案，再组织宪法审查会审议宪法草案，最后将审议修订的宪法草案提交“全省人民”公决。(64)《四川省宪之进行》，《苏社特刊》第1期《省宪》，1922年3月，第163-168页。后因川军第一军与第二军矛盾激化，制宪工作一度暂停。1922年8月“一、二军之战”后，刘成勋等7人宣誓就任川省宪法会议“筹备员”，四川宪法筹备处始正式成立。1923年1月，省议会选出的省宪起草员戴季陶、吴玉章等13人宣誓就职，省宪法起草工作正式展开。1923年2月，《四川省宪法草案》起草完竣，提交省宪审查会。

《四川省宪法草案》全文共7500余字，分为13章159条。宪法规定了四川省自治的性质与地位，省与中央政府、省以下地方政府的权限划分，省级政权的组织，并确定了省内公民的权利。从纵向权力设置来看，草案将政权机构区分为“国政府”和“省政府”，规定“国政府”在缔结条约、制定法律涉及川省时须得四川“省政府”同意；川省须参与“涉及本省利害”的“国防上之军事行动及计划”等内容。对省以下区域，草案以县为地方行政区域，确定县长由省长任命，否认了“防区”的合法性。值得注意的是，草案充分肯定“国家统一”原则，明确规定本省自治权的范围“以不抵触中华民国宪法”为限。(65)从横向权力设置来看，草案将省自治权力划分为立法、行政、司法、审计、监政五权，并将省自治机关分为省议会、省长(政务院)、法院、审计院、监政院五大机关，此种“五权分立”体制在当时国内各省的自治立法中实属创举。在此体制中，立法、行政、审计、监政四权的设置，对行政权的行使构成了制约。但草案肯定了省长由省民直选，拥有“统率全省军队”“任免全省文武官吏”“监督各级地方自治”及“戒严”等权力，确认了全省行政、军政、财政的统一，肯定了省长在省级行政与军事权力行使中的核心位置。参见《四川省宪法草案》，《太平洋》(上海)第3卷第10号，1923年，第1-10页(全刊第133-142页)。

《四川宪法草案》是地方树立自治合法性的重要尝试。与同时期湖南、浙江、广东省宪相比，四川省宪因起草较晚，能汲取各省宪法之所长，在同时期“联治”各省宪法中获得的评价较高。(66)皓白：《评四川省宪法草案》，《太平洋》(上海)第3卷第10号，1923年，第7页(全刊第27页)。

一般认为，由“联治”各省自订的“省宪”在中央与省的权力关系设置上明显偏向省，被认为带有明显的“地方主义”色彩，具有反对中央政府集权、反对国家统一的性质。这种认知并不客观公允。从内容上看，四川“省宪”所涉及的权力纵向关系既包括中央与省的关系，亦包括省与所属地方的关系。虽然在中央政府缺乏权威，无力实现国家统一的客观现实下，省宪对于地方权力的部分主张不免“侵夺”过去属于中央政府的某些职权，但根据“联邦制”理论，中央政府将地方权力一揽无余对国家未必有利，因而这种“侵夺”，实际上是央地权力的调整，并不一定构成对统一国家的解构。不仅如此，川省并不否认国家统一，其“省宪”始终承认“国宪”的“上位法”(upper law)地位，为已经处于进行状态的“国宪”的制订“预留地步”。(67)周鲠生：《省宪与国宪》，《四川筹备省宪周刊》第16号，1923年1月17日，第45页。稍后由法统恢复后的国会制订，并经强力推动国家统一的直系领袖曹锟颁布的宪法，在“国体”上作联邦制设计，明确划分“国权”与“各省权限”，承认省得自主制定省宪，不仅明确承认“省宪”规范的省自治的合法性，也反映出“联治”对于“国宪”制订的影响。(68)参见杨天宏：《地方自治与统一国家的建构——北洋时期“联省自治”运动再研究》，《四川大学学报》2012年第5期。

就四川等南北争夺省份的政治现状而论，省宪的制订对反对军阀割据、发扬民主思想也具有积极意义。时人孙几伊认为，制订省宪，实行联邦制，“是使各省人民向军阀收还本来应有的权”。省宪为各省人民反抗军阀的斗争提供“凭藉”，那些企图利用“自治”名义对抗中央的军阀“结果适以自缚，乃乞援于他军阀，甚或仍乞灵于中央以自固”。孙氏据此断言，实行“联邦制”不但不致造成割据之局，且可打破现存的割据之局。(69)孙几伊：《制宪问题底理论和实际》，《东方杂志》第19卷第21期，1922年2月10日，第9页。

制订省宪、谋求本省统一的同时，四川与湖南等自治省还联合推动“联省自治”运动的发展。1921年1月，章太炎致电刘湘等“祝贺川省自治”时，主张湘、川“远效吴蜀之同盟，近复辛亥之原状”。(70)《章炳麟致刘湘、但懋辛祝贺川省自治电》(1921年1月14日)，《四川军阀史料》第三辑，第205页。刘存厚被逐后，四川熊克武、刘湘与湖南赵恒惕之间逐渐形成以实现“联治”为目标的同盟。1921年上半年，在湘、川省自治浪潮影响下，湖北自治派发动驱逐两湖巡阅使兼湖北督军王占元，实现湖北自治的“倒王运动”，并向湘、川二省求援。同年7月，在长沙与赵恒惕联络的熊克武致电川中，正式提出“以兵力助成鄂人自治”，得到刘湘赞同。川省旋以刘湘兼任四川援鄂总司令，以熊部川军第一军、刘部川军第二军兵分两路沿江东下进攻宜昌，此即“援鄂之役”。(71)匡珊吉、杨光彦主编：《四川军阀史》，第118-119页。

援鄂之役是“联省自治”运动中最大的一次以谋求实现“联治”为目标的军事行动。川军“援鄂”的目的，一方面是为了“尽忠于联省自治主义”，另一方面则缘于四川自治后北洋政府禁止川盐销楚，严重损害四川财政利益。(72)《川军援鄂之内幕争回楚岸盐销川军就食他省》，《申报》1921年9月13日，第三张第10版。从地方统一角度论，川军规模庞大，地方财政难以担负，军队裁编又因熊克武与刘湘关系微妙而困难重重。“援鄂”既有利于推动“联省自治”，也有利于川军“避去内争，向外发展”。(73)《但懋辛致张冲、喻培棣等商议援鄂电》(1921年7月8日)，《四川军阀史料》第三辑，第255页。

当然，以“联省自治者与武力征服者之战争”相号召的湘、川“援鄂”，(74)《但懋辛援鄂誓词》(1921年9月)，《四川军阀史料》第三辑，第264页。其动机也是地方本位的，从而导致了与直系“中央”的矛盾。吴佩孚曾指责湘、川军“假联省自治为名，以瓜分鄂省利权为钓饵”，“以侵略他省为救灾恤邻，以自卫本省为穷兵黩武”。(75)《吴佩孚指陈川湘战事责任呼吁息争电》(1921年10月27日)，《四川军阀史料》第三辑，第264-265页。而湘、川军队的实力明显不及北洋军。在吴佩孚指挥下，北洋军坐视湘军推翻王占元后发动反攻，一举击败湘、川军，重新控制湖北。1921年底，川、鄂达成停战协定，川军退出湖北，川鄂平分“川盐销楚”的利益。

“援鄂之役”的失败不仅使川、湘、鄂“联省自治”目标化为泡影，也成为川省自治运动的“分水岭”。随着川军省外“就食”的失败，围绕裁军、军火分配等问题，川军第一军熊克武部与第二军刘湘部之间的裂痕不断加深。1922年5月，上任不到一年的刘湘被迫辞去川军总司令兼省长、川军第二军军长职务。同年7月，继任第二军军长杨森发动“一、二军之战”，战败后退入湖北。第三军军长刘成勋继任川军总司令兼省长。刘成勋上任后虽继续推动裁军与省宪制订，但川军内部的矛盾仍在激化。1923年2月，刘成勋与邓锡侯等部因“裁编”问题爆发冲突，旋即升级为熊克武、赖心辉、刘成勋部与刘湘、杨森、邓锡侯等部之间的大规模战事。在战事中，双方分别援引滇、黔军与北洋军入川支援，并接受来自孙中山与北洋政府的任命，四川省自治至此结束。而各地以“省自治”方式谋求局部统一，进而推动国家统一的尝试最终失败。

四、结 论

近代政治学理论认为，“自治”与“统一”并非政治上的对立关系。(76)如有时人注意到，当时欧洲流行的自治理论虽主张地方自治“使地方团体为独立之人格者，不受国家之干涉，而处理团体之公共事务，且此等事务之实行，又不以专任之官吏膺其责”，但“团体之自治必以被治为前提”，自治团体的“独立性”存在于“国权统一”的大框架下，否则其“自成国家矣”。参见周成：《各国地方自治纲要讲义》，上海：泰东图书局，1929年，第6-9页。但长期以来，受地方军阀在自治运动中所扮演的历史角色影响，“省自治”及范围被扩大后的“联省自治”一直被认为是地方军阀用以抵制国家统一的政治口号与工具。1922年8月，陈独秀指出，“近来的联省自治论，非发生于人民的要求，乃发起于湖南广东云南等省的军阀首领”，现时的“联省论”“完全建设在武人割据的欲望上面，决非建设在人民实际生活的需要上面”。在他看来，地方军阀是中国政治乱象的祸根，地方军阀推动的“联省自治”只会加剧武人割据的扰乱，对国家无益。(77)陈独秀：《联省自治与中国政象》，《东方杂志》第19卷第17期，1922年，第127-128页。

陈独秀对地方军阀策动的“联省自治”认知有其凭借。由于北洋时期军阀已经自我塑造或被他人塑造成极度负面的形象，当时支持“自治”的舆论普遍将军阀视为各省实现“真正自治”的阻碍因素。(78)静：《川省自治之两面观》，《申报》1920年11月27日，第二张第8版。问题在于，在新的社会政治势力成长起来可以替代既有军政力量之前，在军阀已然成为从中央到地方国家政治权势重心的当时，能否绕开军阀实现国家统一？陈独秀提出的办法是“集中全国爱国家而不为私利私图的有力分子，统率新兴的大群众，用革命的手段，铲除各方面的恶势力”。这一主张，在1925年以后国民革命高涨的年代或具可行性，但在北洋政府统治的大部分时段，条件并不成熟，缺乏可操作性。(79)陈独秀：《联省自治与中国政象》，《东方杂志》第19卷第17期，1922年，第130页。相较之下，以“省自治”的方式实现局部统一，进而实现国家统一的渐进式方式不失为一种有价值的政治尝试。

民初川省内合外联的“自治”实践，与历史上“鼎立”的政治格局及蜀人的攻守政略相似。(80)如前揭章太炎川湘“远效吴蜀之同盟，近复辛亥之原状”语，可证时人曾结合历史上国家分合的经验认知“联治”。实践“统一”的阶段性努力，历史上不乏成功先例。东汉末年，群雄割据，魏、蜀、吴率先在各自统治区域清理门户，平息内争，造成“三足鼎立”的政局，某种程度上乃是通过局部统一，最终由曹魏扫平蜀、吴，并由西晋实现国家统一的历史过渡。依托“川人治川”的凝聚作用，原本分裂的川军团结一心驱逐客军，地方权力结构得以简化。在“省自治”名义下，四川在短时间内摆脱南北之争与主客矛盾困扰，地方政治得以初步整合。而从这一时期西南地区乃至全国的整体状况来看，除四川外，湖南、广东、云南、贵州、浙江等省都通过“省自治”的方式暂时摆脱南北之争，客观上缓解了1917年南北战事爆发以来的西南军政乱象。(81)如湖南从1920年宣布“自治”，到1926年唐生智“驱赵”废除省宪，除1921年“援鄂之役”后直军驻兵岳阳外，省内未再受南北大规模战事冲击；顾品珍在云南“闭关自治”则在一定时期内削弱了滇军对川、黔、桂等省政局的干预能力，为西南“联治”运动的发展创造了有利条件。参见胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，第158-219、294-300页。这一切，使国家的局部统一初露曙光。

不幸的是，自治政府建立仅一年，四川即再度爆发内战。对于地方自治的失败，时人与后世学者多归咎于军阀的“操纵”与“破坏”。必须承认，地方军政人士参与自治运动的主要动机是反对北洋及滇、黔军人兼并，维护自身利益，而非信仰“自治”所蕴含的“分权”与“民主”精神，但这与地方社会摆脱战乱、实现统一的急切愿望并非不能兼容。(82)如1921年2月，“旅沪四川自治期成会”通电称：“所谓民治，乃七千万平民之自治，非仅恃武人官僚政府一二人为敷衍搪塞”；不过，“七千万人均为平民，所有川中将领当然为平民分子，同立于民治主义之下，对于民治主义，尤有实力宣传之义务”。参见《旅沪四川自治期成会反对刘存厚纵军破坏法治蹂躏学生电》(1921年2月)，《四川军阀史料》第三辑，第242页。作为四川自治的积极参与者，吴玉章在晚年回忆自治运动时指出：自治“当然不是挽救中国危亡的根本办法，但在北洋军阀‘武力统一’的叫嚣中，它却不失为是抵制北洋大军阀的一个有效武器”。吴玉章虽不同意把自治作为解决问题的“根本办法”，但主张“在当时具体形势下，应该抱赞助态度，并积极参加这个运动”。(83)吴玉章：《回忆“五四”前后我的思想转变》，《吴玉章回忆录》，北京：中国青年出版社，1978年，第115-116页。而居于湖南的毛泽东，也曾积极参与湖南的自治运动，提出“湖南共和国”的口号。(84)毛泽东：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》(1920年9月3日)，中共中央文献研究室、中共湖南省委《毛泽东早期文稿》编辑组编：《毛泽东早期文稿(1912.6—1920.11)》，长沙：湖南出版社，1990年，第503-506页。可见当时的有识之士并不反对地方军政实力派参与“自治”。事实上，正是得益于地方军人的实力支持，“省自治”及“联省自治”才能付诸实践。(85)如熊克武直到1925年仍坚持“联治”主张，被蒋介石视为“联治派”。参见《熊克武声明始终尽力于川湘滇革命三派大同盟电》(1925年5月18日)，《四川军阀史料》第三辑，第447页；《蒋介石日记》(1925年10月3日)，转引自吕芳上主编：《蒋中正先生年谱长编》第一册，台北：“国史馆”，2015年，第394页。

困难在于，国家范围的统一需要超越地方实力的支撑。如果说北洋集团作为当时中国权力结构的重心，尚且没有统一国家的能力，依托地方主义情绪实现本省自治的地方军人，不仅无力进一步推动“联省政府”的建立，甚至连本省自治都难以长久维持，又岂能指望通过地方军阀实现国家统一？川省自治的历史实践表明，地方军阀在自治标榜下的所作所为，最多只能整合区域政治，完成国家统一的阶段性目标，而对于如何在“自治”名义下依法行政、妥善治理地方，为“联省自治”与国家统一的实现创造条件，地方军阀的作为则乏善可陈。1922年5月，上任不到一年的刘湘宣布辞职，并通电自承上任以来“举凡裁减兵额，整顿吏治，统一财权，催促制宪诸大端，既竭吾才，成效罕睹，虽缘积习太深，挽回不易，亦属迂疏成性，补救无方”。(86)《刘湘请辞四川总司令兼省长通电》(1922年5月14日)，《四川军阀史料》第三辑，第269页。由于“自治”后的四川地方政治乱象未有根本改观，有人更直言不讳地宣称“四川人无自治之能力”。(87)《四川最近之状况》，《大公报》1921年7月26日，第6版；《四川最近之状况》(续)，《大公报》1921年7月27日，第6版；《四川最近之状况》(续二十七日)，1921年7月29日，第6版。

导致川省自治受挫的原因当然是多方面的，如与湖南、浙江等省相较，四川地方缺乏足以制衡军人政权的社会力量，也缺乏一个有能力推动自治的省议会。(88)湘、浙两省情况参见胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，第158-219页；冯筱才：《理想与利益——浙江省宪自治运动新探》，《近代史研究》2001年第2期。四川省议会的情况参见吕实强：《民初四川的省议会，1912—1926》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》1987年第16期。而且作为川省自治的支撑性力量，川省军人集团自身并非一个统一的整体，这对川省自治运动的发展造成了极端不利的影响。经过辛亥以来近十年的分化重组，川军内部已存在多个力量中心。随着“客军”被逐，川军以“自治”为利益纽带的战时联盟自然瓦解。围绕本部在新的“自治”格局中的权力地位，熊克武、但懋辛的川军第一军与刘湘、杨森的川军第二军之间斗争日益激烈，(89)如围绕“省宪”制订的主导权，刘湘集团与由熊克武系主导的四川省议会曾展开激烈争夺。1922年7月刘湘下野后，“省宪筹备处”由熊克武系实际控制。参见吴晋航：《〈1920—22年的四川军阀混战〉补充》，《近代史资料》总第29号，1963年4月，第28-29页。加之“武力统一”在国内政局中重新抬头，“自治”名义下的地方整合在川省内外压力下难以为继。在自身政治利益的驱使下，熊克武与刘湘等最终分别依附重新开府广州的孙中山与独霸北京政府的直系政权，“四川自治”戛然而止。(90)作为“自治”运动“模范”的湖南省于1923年8月发生“护宪战争”，曾共同参与“省自治”的谭延闿与赵恒惕部交战，“湖南自有南北战争以来，长沙虽经常成为你争我夺的战区，但是困守孤城，坚持不退，省城化为战场，人民死于流弹，这却还是第一次”。参见陶菊隐：《北洋军阀统治时期史话》(下)，太原：山西人民出版社，2013年，第136页。

要之，以“省自治”实现各省地方的局部统一，进而以“联省自治”方式整合大范围的“地方”，是北洋时期地方实力派所设想的实现国家“统一”同时又维持地方治权的众多政治军事方案中的一种。这一方案虽非处于“中央方向”上，但在客观上仍有利于“合”(91)Harold Z. Schiffrin, “Military and Politics in China: Is the Warlord Model Pertinent?,” Asia Quarterly：A Journal from Europe, vol.3 (1975), pp.196-197.——其基本诉求对应了1923年宪法对国体的设计，即中国将建成一个联邦制的统一国家。就此而言，川省在1920年代前后实施的省内“自治”和跨省“联治”，有其国家制度建构的思想理论依据。(92)参见杨天宏：《比较宪法学视阈下的民初根本法》，《历史研究》2013年第4期。因为在各方积极酝酿中的联邦制国体下，“统一”与“自治”实融为一体，被视为国家基本制度的规定性。(93)一般而言，“统一”在现代国家基本制度中的规定性通常体现为国家主权的统一，即国家主权所有权的唯一性(uniqueness)。参见王英津：《国家统一模式研究》，北京：九州出版社，2008年，第41页。

然而，一战结束后，包括“联邦制”“代议制”在内的西方“制度文明”，其合理性与普适性已遭到国人的普遍怀疑。(94)此种怀疑的产生既源自世界范围内流行的西方代议政治批判思潮，也与“五四运动”后国人“由美徂俄”的政治认同变化有关。参见杨天宏、付天星：《近代国人对苏俄的认知及其变化——基于民国时期民意调查的分析》，《四川大学学报》2020年第2期。“联治”运动的重大挫折，在进一步“坐实”军阀恶劣形象的同时，引发国人对“联邦制”可能导致“地方主义”膨胀、威胁国家“统一”的担忧。(95)齐锡生指出，对于人民而言，地方主义“只是作为躲避内战的暂时手段才被接受”，对军阀来说也未必是一个切实可行的办法。问题的关键在于人民的接受度，当人民普遍地赞成国家“统一”，而未意识到“自治”与“统一”存在可以相辅相成的政治逻辑关系时，强调地方主义主张有可能产生合法性危机。参见齐锡生：《中国的军阀政治(1916—1928)》，杨云若、萧延中译，北京：中国人民大学出版社，1991年，第131、134页。随着地方军阀通过“省自治”“联省自治”建构“统一”国家实践失败，近代中国“联邦制”的尝试由是告终。

与此同时，以孙中山为首的国民党通过与苏俄及中国共产党的合作实现自身改组，不仅摆脱了“军阀”形象的泥潭，还走上了一条全新的统一路径。在富于建设性的政治纲领指导下，国民党赢得了国人的青睐，力量不断发展壮大，建立了一支有“主义”的新式武装，不仅在短时间内彻底取代西南“联治”军人，成为西南各省的支配力量，而且在随后的北伐中战胜军力远胜于己的北洋军阀。随着国民党的胜利，近代中国的政治整合重新回到“武力统一”轨道，一度被部分国人看好、被视为实现国家统一路径之一的“省自治”与“联省自治”终化为历史陈迹。