脱钩背景下体育社会组织回应性监管体系研究

金朝霞,黄亚玲

2019 年《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》文件颁发,成为进一步推动我国体育社会脱钩改革的重要标志。尽管体育社会组织脱钩是为了给予其更多的发展空间以发挥其特有的价值与功能,但脱钩并不意味着“脱管”。为此,民政部门在2021 年印发的《“十四五”社会组织发展规划》中已明确要健全社会组织监管体系。建立有效的监管体系是培育与指导体育社会组织合理、有序发展的前提。监管词义为监督管理,既要求监督体育社会组织的组织行为,又要运用有效的管理方式激励组织进一步发展。目前,学者们关于体育社会组织监管的研究主要集中在监管主体[1]、监管的影响因素[2]以及社会责任视域下的监管困境[3],并以此提出相应监管路径,此类研究将体育社会组织视为整体提出无差异性的对策。然而,不同体育社会组织发展阶段不同所面临的困境不一,若无法给予差别化的策略,将导致监管效力减弱。基于此,本文通过对青岛市、上海市与兰州市等地的体育社会组织的实地考察,了解我国体育社会组织的脱钩后发展状况与监管困境,并基于回应性监管理论解析体育社会组织的监管体系,在此基础上构建起我国体育社会组织回应性监管体系,提出多样化的优化策略,以促进脱钩后体育社会组织的健康、有序发展。

1 回应性监管:一种新的理论视角

1.1 回应性监管理论

20 世纪60—70 年代,西方国家针对环境、食品安全等的社会性监管逐渐增多,并且出现了过度监管的现象,出现了政府监管与市场监管的争论[4]。基于此,1991 年,伊恩·艾尔斯与约翰·布雷斯维特提出“回应性监管理论”[5]。该理论倡导一种合作型的监管模式,一方面打破了传统单一政府监管主体使其成为搭建监管平台的构建者,更强调社会力量、行业协会、其他利益相关者等非政府组织的作用[6],政府仍拥有监管主体地位和监管权限,并以合理的方式将监管权限在各监管主体间进行合理分配;另一方面,该理论强调“回应”核心,即根据监管对象采取差别性待遇[7],选择有针对性的监管手段或策略,以此保证监管的有效性与激励性,这种差异化的监管手段或策略称为“金字塔理论”。

回应性监管理论提出之后,引起了西方学者的关注,不少学者在该理论的基础上进一步深入探索,并逐渐运用到实践中。在西方国家,具有显著回应性监管特征的是医疗卫生领域和企业的风险管理。在我国,尽管引进回应性监管理论的时间并不长,但已有不少学者对该理论的内涵以及可行性进行了研究。杨炳霖基于回应性监管理论探讨构建监管治理体系的新理论范式[4];施从美等人则运用回应性监管理论,构建政府主导型社区基金会的监管行动策略[6]。无论国外或是国内研究都对回应性监管理论进行了完善并将其与实践结合,因此,运用回应性监管理论分析我国体育社会组织的监管体系具有一定的理论基础与可行性。

1.2 回应性监管理论对体育社会组织监管的适用性

回应性监管的实质是一种强调构建多元主体参与的监管体系,它的核心理念表现出了多元协同治理的特质。其中监管主体强调多元化,监管权限上政府与其他主体形成合理分配,监管手段上惩罚与激励的结合,监管策略上强调了自我监管与政府监管相结合,由此构成多元主体合作型监管体系,实现监管活动的社会化和合作化[8],这与我国体育社会组织多元监管改革趋势高度契合,回应性监管理论也为体育社会组织提供了一个新的视角,即监管手段与策略可以是多元化的。

1998 年《社会团体登记管理条例》出台之后,我国体育社会组织一直实行登记管理与业务管理的“双重管理”监管体制。2013 年,我国开始推动体育社会组织的深化改革,对部分类型的体育社会组织实施直接登记制度,体育社会组织进入“混合管理”时期[9],行政监管主体逐渐增加,囊括了审计、财政、税务、机关单位等政府职能部门。在2016 年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中明确提出“鼓励支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督……探索建立专业化、社会化的第三方监督机制”,以实现“放”与“管”结合,这一举措呈现出多元主体共同监管的趋势,这一趋势也恰好与回应性监管理论强调将监管权限让渡给非政府组织的做法不谋而合。因此,本文立足回应性监管理论,结合体育社会组织改革要求,认为体育社会组织回应性监管体系是以政府为监管体系的构建者,通过与非政府组织的合作监管以及监管权限的合理分配,对各类体育社会组织实行差异化的监管手段,激励体育社会组织合理并有序发展。

2 我国体育社会组织监管的基本情况

2019 年,我国全面推进体育社会组织脱钩改革之后,体育社会组织数量在快速增长,据国家体育总局体育经济司体育事业统计年鉴数据显示,截至2020 年,我国已登记注册的体育社会组织已超过6.3 万,其中社团超4.5 万个,体育民办非企业单位近2 万个,体育基金会580 多个,而草根体育组织更是超百万,数量还不断在增长,激发了社会体育活动的开展范围,但也给予相关部门带来一系列的监督与管理问题。基于此,本研究团队于2021 年5 月至山东省青岛市、上海市、甘肃省兰州市等省市进行实地调研,以掌握我国体育社会组织脱钩改革后的监管情况。

从实地调研了解到,不同省市由于经济条件不一,对体育社会组织的监管方式存在较大差异。经济较发达地区对体育社会组织改革力度较大,对其监管也采取了不同的创新举措,例如成立专门的管理部门或有效发挥地方体育总会这一枢纽型组织的作用;而经济欠发达地区对体育社会组织的监管权限仍较多集中在政府部门。

总体而言,当前对于体育社团尤其是单项体育协会的监管较为严谨,因为单项体育协会涉及竞技体育人才的培养,导致政府部门参与较多;而体育民办非企业单位主要面向市场,且青少年体育俱乐部居多,以开展青少年体育培训活动为主,但是并非完全市场化因而保留着公益性性质,因此,政府的参与力度较大,民众对其监管主要是以举报的方式对其是否规范化运行进行监督,同时第三方监管机构对我国体育社会组织的监管参与度较低。

3 脱钩背景下体育社会组织回应性监管的困境

3.1 政府视角:政府行政监管机制乏力

政府行政监管机制是我国体育社会组织监管的主体之一,拥有较大的行政处罚话语权,属于具有强制性与行政性的监管主体以保证监管实施效果。尽管体育社会组织脱钩改革要求完善“政府综合监管体系”,但目前政府行政监管机制较为乏力。

第一,监管政策与法律法规建设滞后,各行政职能部门在体育社会组织运行过程中出现的各种问题如何进行监管并防范缺乏具体的政策制度,在实地调研中也发现,我国体育社会组织普遍面临“非营性”性质定义模糊、税收制度无细则以及登记制度相互矛盾等障碍。可见,现有各职能部门的监管环境并未形成与社会组织性质一致的政策与法律法规,也未形成相应的制度环境,造成相关职能部门的监管盲区。第二,横向跨部门协同监管合作机制不足。脱钩之后,政府监管体系形成囊括众多政府职能部门的复杂网络,各部门之间需要进行横向的跨部门协同,但实际上我国的政府部门按照严格的上下等级形式设计,不同部门遵循各自的制度逻辑,在涉及各自利益时往往会按照各自的制度逻辑行事,跨部门合作缺乏制度规范。第三,体育行政部门的监管权限边缘化。一方面,脱钩之后,尤其是由于直接登记制度的实行,有些省市甚至直接取消前置审查,体育行政部门的前置审查监管权力被大大压缩,在调研中也发现不少省市取消前置审查,使得体育部门无法掌握该地区体育社会组织的发展情况,尤其是对奥运项目类单项体育协会监管权太低。另一方面,在体育社会组织发展出现违纪等现象时,体育部门无执法权,尤其是对目前发展较为混乱的体育民办非企业单位只有协助执法权,而民政部门在繁重的工作中,对其监管无法全面顾及,但体育行政部门监管权限不足、监管内容不清晰,从而造成被边缘化的局面。

3.2 第三方视角:社会监管力量薄弱

体育社会组织的最终目标对象是面向全体社会,因此,社会监督也自然成为体育社会组织的监管主体,以补充政府监管体系在监管执行力度上的不足。然而,由于长期以来“政府负责制”的监管体系占据主导地位,社会监管力量明显较为薄弱。

首先,社会公众的监管主体意识薄弱。公众是体育社会组织公共服务供给的最终对象,作为受益者拥有反馈服务效果的权利以监管服务质量,从而形成一种间接监督的义务[10],然而,我国体育社会组织信息公开制度普遍缺位,官方网站的信息披露具有滞后性,导致社会公众与体育社会组织之间具有严重的信息不对称问题,在实地访谈中也发现,普通民众对体育社会组织的思想认知具有较大的偏差,民众缺乏作为监管主体的意识。其次,社会媒体的舆论监督缺位。社会媒体主要是通过互联网技术传播当地体育部门与体育社会组织的相关信息,以达到舆论监督的作用。同时,体育社会组织与媒体的合作更多在于宣传组织的活动等常规操作,一些组织的官方网站披露的内容并不涉及资金使用情况、组织运行成本等与资金有关的敏感信息,造成社会媒体监督无信息来源;实际上,大多数的体育社会组织只能通过微信公众号、个人微博来宣传,而一些有影响力的社会媒体其实对体育社会组织的关注度并不高,导致社会媒体监管主体的缺位。再者,第三方评估机构监管机制不健全。第三方评估机构是政府通过一定的授权形式让渡部分监管权限给专业化的评估机构,让其成为体育社会组织的监管主体。第三方评估机构在国内食品安全、环保以及医疗卫生领域已有应用,而体育社会组织的第三方评估机构的监管作用较弱,遴选机制尚不完善[11],监管机制发展尚不健全,目前主要是以政府为中心的治理模式。

3.3 组织自身视角:体育社会组织自我监管机制低效

自治是体育社会组织实现自我监督与管理,也是将体育社会组织脱钩改革的目标,因而,体育社会组织是自我监管的主体。我国体育社会组织较多是自上而下成立,造成体育社会组织自治能力弱、官办色彩浓厚,在脱钩之后,组织的自治能力无法迎合社会的发展趋势,造成自我监管低效,主要表现在:第一,体育社会组织内部结构不完备,无专业人员执行自我监管。第二,体育社会组织法人身份模糊。目前较多涉奥项目的法人都并非真正的体育社会组织,而是挂靠在事业单位或行政管理部门之下,组织法人身份模糊阻碍了组织自律机制的形成。第三,组织运作模式向企业模式倾斜。由于体育社会组织具有非营利性质,要维持生存,较多组织实质上与企业形成较为紧密的联系,在调研与访谈中发现,不少体育社会组织尤其是民办非企业单位大多数与企业形成一套人马的运行模式来维持自我发展,背后存在着经济效益,极易导致组织的自我监管缺位。

4 构建体育社会组织回应性监管体系

4.1 多元主体监管体系

回应性监管理论的核心之一是监管主体的多元化,因此,本文立足于回应性监管理论,以“政府”为节点,通过横向拓展除政府之外的监管主体,包括第三方评估机构、社会监管主体(包括媒体与公众)、体育社会组织自我监管以及突出中国特色的党组织等主体构建的多元主体监管体系,一方面是确定多元主体的监管地位,更重要的是厘清不同主体的监管职责。

4.1.1 党组织——全面领导与监督主体

在回应性监管体系中,党组织作为思想监督主体而成为体育社会组织监管中的领导地位。作为政治合法性的首要来源,党组织在重构国家——社会关系的过程中拥有绝对主导权[12],无论是公共部门、群团组织还是民间机构,都必须依照党章确立的原则行事,这是中国体育改革发展的要求,也是体育社会组织在脱钩改革中坚守的重要原则。党组织作为监管主体,主要职责是负责体育社会组织的党组织建设,全面领导组织的思想政治工作,对其党建工作进行管理监督,也成为政府与社会组织加强联系的桥梁;同时监督体育社会组织自身的建设,积极有序的开展日常工作;开展各类组织建设与文化活动,保证组织的积极性与正能量。在调研中的大多数体育社会组织都依据改革要求,发展党员、建立各类党支部嵌入其中,领导其发展;而体育行政管理人员也认为党组织的嵌入保证了体育社会组织思想觉悟与积极性,上海市体育总会还积极开展青年人才党员培训活动,用以提升体育社会组织管理人员的党性修养和政治思想。

4.1.2 政府部门——行政监管主体

政府部门是体育社会组织的行政监管主体,也是回应性监管体系的“构建者”,通过积极吸引非政府机构参与监管,从“全能者”转变为“掌舵者”与“行动者”。具体而言,从我国体育社会组织改革的要求与实地调研分析认为,体育社会组织回应性管理体系中政府监管主体主要分为三大块。第一,体育行政部门是业务指导单位,需要负责体育社会组织的业务活动指导,并且在行政监管主体中应当处于主导地位。脱钩改革与直接登记制度的出台,大大降低了体育社会组织对业务主管单位的直接依赖性,但我国较多体育社会组织的自治能力较弱,因此国家体育总局以及各地方体育局仍然需要起主导作用,承担着对体育社会组织的业务指导与监督管理的职责,同时也负有体育社会组织注册的前期审核工作。第二,民政部门是登记管理机关,在政府监管主体中占据较大权力,负责体育社会组织的登记、日常监管与执法检查,同时拥有行政处罚权等监管权力。在回应性监管体系中,要充分发挥民政部门的监管权限,以年检的方式鼓励并监督体育社会组织建立完善的自我监管,而非提升行政性处罚等惩罚性监管手段。第三,其他专业管理部门,将负责体育社会组织的人事、资产、外事等业务职能。脱钩改革后,体育行政部门对体育社会组织的监管需要审计、税务等部门的协同;对于民政部门而言,需要财政、税收、审计等专业管理部门的专业化监管来推动日常监管工作;而其他专业化管理部门也需要体育行政部门与民政部门提供相关材料,例如登记信息、日常运行信息等[13],因此,行政监管主体间是相互联系与依赖的,而三大政府监管主体对体育社会组织各自在拥有不同职责范围内采取相应的监管措施与处罚。

4.1.3 社会公众/媒体——社会监管主体

社会力量积极参与监管是回应性监管体系的特征,也是符合中国体育“放”“管”结合的改革方针。首先,公众作为捐赠者/或者产生服务购买者,从物权交易对等原则角度而言,体育社会组织需要接受公众的监督;同时,体育社会组织作为主要的公共体育服务供给者,公众是被服务对象,也承担着监督其服务效果的职能,因而公众的监管职责是向政府以及体育社会组织反馈服务信息,以监督体育社会组织进行有效服务,在必要时应当行使检举权以举报体育社会组织的违法等行为,以此强化体育社会组织自律机制形成。其次,社会媒体是体育社会组织的舆论监督主体。社会媒体通过将体育社会组织信息与活动公布于众而形成一种社会舆论监督,通过有效的反馈平台让公众以及体育社会组织敢于发声,以客观事实为依据,引导体育社会组织正向发展。

4.1.4 组织自身——自我监管主体

于回应性监管理论而言,组织的自我监管是其特点,也是区别于其他监管体系的特征。自我监管主体的职能主要体现在通过完善内部组织机构保证自我监管机制正常运行。按照中国体育改革要求,体育社会组织在脱钩后要建立健全会员大会制度,完善相应的委员会以及各部门,设立了独立的监事会,实现组织规范化,以此推动组织自律机制的形成。另一方面,通过设置完整而健全的组织章程,确保每项活动、每个组织行为或个人行为在法律法规以及制度的允许范围进行,组织的建章立规本质是“自我立法”,保证组织自身的自治与自我管理[14]。自我监管是体育社会组织自治的基本特征,也是最直接、最具有实时性的监管方式,此外,政府监管与社会监管也需要在体育社会组织自我监管的基础进行吸收、转化从而发生作用,因此,自我监管是体育社会组织回应性监管体系的“地基”。

4.1.5 第三方评估机构——专业监管主体

回应性监管体系中政府通过让渡权力,让具有专业性第三方评估机构成为其监管主体。“第三方”从利益关系角度是指与政府政策执行与制定者之间不具有隶属关系,也不产生利益关系的民间组织;评估机构是独立于政府的、专门从事评估工作的社会组织[15]。因此,研究认为体育社会组织第三方评估机构作为专业监管主体,是指与评估监管对象、政府之间不具有任何利益关系的第三方在法律法规的范畴与指导下,通过构建科学合理的评估程序和考核标准,对体育社会组织作出客观、公正、专业地评估,并以此出具评估定级与评估报告。第三方评估机构提升了社会力量参与体育社会组织监管的价值与重要性,增强了评估的社会公信力,同时进一步推动了政府职能转移。基于此,第三方评估机构的主要职责是通过专业化、科学性地评估体育社会组织的各项能力指标与运营过程指标,同时有效评价民众满意度,实现对体育社会组织的事中事后监督。

4.2 监管权限分配体系

回应性监管要产生差异化的监管策略关键在于如何调动不同监管主体的积极性,政府部门如何将监管权限在多元主体间进行合理分配。立足回应性监管理论与我国体育社会组织监管需求,本文将监管权限转移分为四条路径。

首先,政党的监管权限是源自中国共产党作为我国执政党而拥有的思想与组织领导权限[16],同时,要充分发挥还需要政府部门持续推动体育社会组织内部建立健全党组织机构以及健全各级党组织联络机构。其次,按照回应性监管的“三方理论”,政府将通过“委托转移”的方式分配监管权利至政府与体育社会组织之外的第三方,特别是公益团体,让其对政府与体育社会组织进行监管以趋利避害。第三,政府以“强化型自我监管”方案,将部分监管权下放给体育社会组织自身,以健全体育社会组织内部治理体系和自我监管。按照我国体育社会组织改革“五分离”的要求,体育社会组织回应性监管体系中政府将下放大部分规范制定、监督执行、事权财权等功能,而承担起对体育社会组织自行行驶这些功能以及监督行为的监管,从而达到政府对体育社会组织自我监管机制的监管。最后,公众与社会媒体构成的社会监管主体的权限并不直接来自政府权力的让渡,而是政府在职能转移后,为全面掌握体育社会组织“承接政府职能”以及提供体育公共服务实际情况而开设的反馈渠道,成为一种间接的监管权限让渡方式。

4.3 监管策略体系

“回应”是回应性监管体系的核心,实质是对被监管者采取差异化的监管策略。回应性监管理论的“监管策略金字塔”是针对中观层次的行业而提出,强调根据被监管对象的具体情况而采取分级监管策略,针对不同级别的体育社会组织采取差异化的策略,以使得监管能真正发挥效用。因此,本研究认为,在考虑监管策略时,需根据每年民政部门对体育社会组织年检结果“合格、基本合格以及不合格”三个层次对组织进行“高、中、低”级别分类,并依据“监管策略金字塔”对不同层级的体育社会组织实行分级监管,同时按照政府在体育社会组织中的职能定位,监管策略分为命令型监管策略、强化型自我监管策略以及自我监管策略,具体分类见表1。

表1 体育社会组织回应性监管策略分类Table 1 Classification of responsive regulatory strategies of sports social organizations

第一种,命令型监管策略。施行该策略的体育社会组织主要涉及小众、市场化程度低的组织,例如台球、跳绳等项目组织,组织的自我监管能力较弱,未健全完整的组织结构、内部制度与党建工作,公众对组织的认可度较低,社会监管对其作用较为有限,组织无法完全依靠自身形成完善的自我监管体系,因而政府是体育社会组织生存资源的提供者也是直接的监管者,能较好地提供发展资源并规避违法行为隐患。第二种,强化型自我监管策略。采取这种策略的体育社会组织已初步建立起内部治理体系与自律机制,但是社会认可度与诚信建设还有待提高,主要涉及体育民办非企业单位。政府通过“五分离”的方式将部分监管权限让渡给自我监管主体,但政府仍具有部分直接监管的权限;同时通过法律授权第三方、社会媒体以及公众准入体育社会组织监管体系,发挥多元主体共同监管的优势。第三种,自我监管策略。这种策略针对的是民政部门年检时“合格”的体育社会组织,自我监管体系较完善,会员代表大会制度的正常运行,理事会、监事会等专业委员会能正常行使各种权力,因而对此采取“自我监管策略”,政府不直接进行监管,而是通过完善制度与各类保障机制协调各主体利益,在调研中发现,目前上海市在对组织的自我监管扶持力度较大,从制度与资金层面都给予较大支持,促进体育社会组织的自我监管;同时通过监管权限转移提高社会监管、专业监管等其他监管主体的参与度,进一步完善且推进体育社会组织的自我监管。

4.4 差异化监管对策

回应性监管体系的构建,不仅需要考虑体育社会组织的层级化,还需要考虑不同类型体育社会组织的性质、使命与要求,从而实施差异性的监管对策。首先,体育社团需要进一步加强多元主体的监管作用,尤其是第三方评估机构与公众的参与。由于我国体育管理体制的特色,体育社团一直与体育行政部门紧密联系,且单项体育协会一直承担着高水平竞技、竞赛表演与后备人才培养的重要任务,导致政府作为主要的监管主体。基于此,在构建体育社团监管体系中,需要在政府监管权力上做“减法”,在第三方监管机构上“做加法”,同时建议保留体育行政部门的监管与执法权,尤其是前置审查权,以便有效掌握体育社团发展情况,使得涉奥项目能在一定程度上规避一些基础性的监管问题,在此基础上能有效的采取强化型自我监管策略或自我监管策略,以拓展体育社团的自我空间。其次,体育民办非企业单位以俱乐部形式经营和管理,与营利性组织或企业之间拥有一定的竞争,面向市场进行营利性或公益性的体育活动或培训时,由于组织“非营利性”定义较为模糊,导致市场较为混乱,因此,应当在体育民办非企业单位中积极发展党员,有效发挥党组织的思想监管作用,同时加强工商部门对体育社会组织培训市场的规范化管理,建议保留或增加体育行政部门的监管权限,并以委托转移的方式加强第三方机构对其财产管理进行专业化的监管,此外,采取强化型自我监管策略既保持行政监管主体的监管作用,又要拓展组织自身的监管效用。再者,我国体育基金会的数量较少,同时涉及资金的运作,因此,行政监管作为主要的主体,但同时要加强第三方评估机构与体育基金会的合作,能更有效且科学地评估资金运作的效用,保证基金会的正常运转。最后,草根体育组织是我国保持自下而上成立的主要组织,群众性基础较强,自我管理空间较大,但是政府对其监管的作用较弱,未来需要进一步加强政府对这类组织的扶持与监管,引导其登记注册为法人组织或以备案形式形成正规性的体育社会组织,以此能在一定程度上以公共服务的形式与政府形成合作获得发展资源,同时要保证组织的自我性,采取自我监管策略,用以保证自发性群众体育组织的活跃度。

5 结语

在国家治理体系与治理能力现代化的背景下,脱钩改革为我国体育社会组织带来新一轮的活力,但“如何对体育社会组织进行有效监管”也成为影响其有序发展的关键因素,而回应性监管体系是对体育社会组织“多元主体治理”理念的回应与融合。因此,本文在梳理“回应性监管理论”提出背景与主要观点的基础上,着力构建适应我国新时代体育社会组织发展需要的监管治理格局。然而,体育社会组织回应性监管体系的有效实施需要建立在一定的基础之上,尤其是政策供给,要保证为体育社会组织自我监管提供可发挥作用的空间,同时也要搭建制度平台以发挥不同主体的优势,尤其是国家体育总局以及体育行政部门的主导地位。此外,回应性监管体系的构建是建立在社会力量与体育社会组织自我建设良好基础上,才能保证各非政府机构能够有效参与体育社会组织的监管,因此要进一步完善体育社会组织的内部治理结构、提升社会力量对体育社会组织的认可度以及参与意愿。只有如此,才能保证体育社会组织回应性监管体系的良性运行,推动体育社会组织进一步有序、健康地发展。