检察官办案绩效评价基本公式研究

范思力 张 可

（贵州省人民检察院 贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550081）

关键字：检察官办案绩效；绩效评价指标；计算公式

一、问题的提出

自20 世纪90 年代以来，各地检察机关围绕检察官办案绩效评价开展了一系列理论研究，基本形成了以下共识。第一，考核考评是实现检察业务管理科学化、标准化的重要组成部分，对检察官办案进行考评是必不可少的。①龚永强、张亚力、贾永强：《检察业务工作考评机制的改革研究》，《云南大学学报（法学版）》2009年第6期。第二，应以定量考评为主，定性考评为辅，尽可能保证绩效评价结果客观。②焦成千：《哲学视域下的检察官业绩考评》，《人民检察》2021年第17期。第三，考核考评不能唯分数、唯数量、唯排名，要正确看待和运用评价结果。③诸葛旸：《建立科学的检察工作绩效管理机制的难题分析》，《中共桂林市委党校学报》2009年第2期。第四，检察工作绩效考核的核心内容是办案绩效。④南京市玄武区泰州市姜堰区人民检察院联合课题组：《员额检察官考评机制研究——以江苏省基层检察院为样本》，《中国检察官》2019年第6期。上述共识为检察官办案绩效评价如何实现复杂与简洁、共性与个性、科学与合理的辩证统一奠定了理论基础。同时，各地检察机关经过长时间的探索，通常会根据不同检察业务特点设计多个考核指标，然后根据权重系数叠加计算得出绩效评价结果。2020 年最高人民检察院印发的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》大体也是采取这一思路，确定了79 类业务、160 项质量指标、106 项效率指标、46 项效果指标，明确了三类指标的计分规则和方式，试图建立以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系和考评机制。不过这些尝试探索也带来了一些问题。比如，层层细化增加考核指标增加了检察官的办案压力，将对检察机关及其内设机构的考核异化为对检察官个人的考核，增加了检察官填报数据表格的事务性工作量等。考核评价是需要的，但是设计一套简单直观的考核评价方法更为重要，否则依法办案容易在实践中演变成依指标办案，进而削弱法律对检察官办案的约束力，本末倒置了设计考核评价机制的初衷是激励检察官提高办案质效，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。

按照“提问—构想—设计—实验—应用—评估”的一般研究步骤，在继续深入推进检察官办案绩效评价机制现代化的进程中，接下来的重头戏应该逐渐转向操作层面，其中就包括设计一系列公式用于测算、展现检察官办案绩效。理想状态下，这些公式既能直观展示检察官办案绩效评价的思路，比如设计的公式能如物理学公式“E=mc2”般简洁表达出测算的原理和规律，又能相对统一计算出检察官办案绩效的合理分值用于比较，比如设计的公式要尽可能打通各检察业务条线，解决不同业务部门检察官的办案绩效无法横向比较的难题。以此为目标，本文在总结过去实践探索经验、考虑现行配套工作机制作用指向、合理估计现有统计测量能力的基础上，拟先行提出一个专门用于评价检察官办案绩效、相对合理、表达较为直观的基本公式及其子公式。

二、检察官办案绩效评价基本公式的构建

目前所有用于考核考评检察业务的公式可以说并不是以数理逻辑为基础，计算的结果本质上只是借用数学符号表达出一种工作理念、一种管理思路。比如，有的地方提出“检察官业务工作量得分=【（业务条线各类案件办案强度得分×案件类型系数）之和】×该业务条线个人贡献度”。从该公式的内容就可以看出，此类公式不是数学公式，当中各数值并不是一个数学变量，也不是一个可证伪的实验室数据。与这些数值关联的办案强度、业务类型、贡献度等名词，只是评价主体借用数学符号将其进行组合，意在直观表达的评价合理性和某些价值追求。比如，促进实现检察权独立行使、实现司法公正等，①刘珏、管福生：《我国检察机关绩效考评机制存在的问题与完善》，《西华师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第5期。并不是一个数学问题的求解。基本公式也不考虑诸如上级抽调检察官、检察官偶尔跨业务条线办案、检察官从事综合工作、检察官办理非案件事项等难以兼容量化或者非常规的特殊工作状态。综合上述前提，想构建合理性强的检察官办案绩效评价基本公式，要素的提取和组合是关键，表达直观是目的，以常规办案活动为主是基础。综合20 多年来的考核考评经验，现在已可以提取一些共识度强、认可度高的要素归纳出一个较为直观、全面、合理、可测算的基本公式。

（一）可提取的公式要素

根据2021 年最高人民检察院印发的《检察人员考核工作指引》规定，检察官办案绩效评价已明确突出三个要素，即办案工作的质量、效率、效果。除此之外，随着近年来司法责任制改革深入推进，以落实“谁办案、谁负责”为导向，各地对检察官办案的理解也发生了很大变化，对哪些行为属于办案、案件如何统计更加重视。比如有的地方探索开展了重大监督事项案件化办理，②朱雅频：《检察机关重大监督事项案件化办理研究》，《人民检察》2022年第8期。有的地方对办案行为进行了界定。①杨承志、刘宇、范思力：《对检察办案运行机制的思考》，《人民检察》2017年第12期。加之全国检察机关业务应用系统功能不断完善，检察官办案的量化统计有了更好的共识和技术支撑。同时基于每年需要向同级人民代表大会报告工作情况以及国家机关工作惯性，以年度为单位统计评价检察官办案绩效已成为各地检察机关的通常做法。与之相对应，各级检察机关业务数据报表、各种考核的起止日期一般也以年度为单位进行统合。基于这种习惯，目前检察机关推行的检察人员绩效考核工作，虽然仍有以月、季度、半年为时间节点的动态考核，但都是为了年底检察官绩效总体计算和评价做准备。在以上基本条件具备的情况下，按照可量化、可计算的标准，可以年度为单位，结合检察机关长期以来对办案的价值追求、工作要求等，提取以下指标要素。

1.检察官年度办案总数

虽然理论和实践均在强调不能唯数量考核，要改变以数量、工作量为主导的考核，②魏晓娜：《业绩考评应从管理者视角向当事人视角转变》，《人民检察》2020年第15期。但是无可否认，没有办案数量，也就失去了评价检察官业绩最重要的内容。现在各地检察机关无论如何设计绩效，均不会放弃办案数量这一指标。比如在《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》中，案件办理数依然散见于不同检察业务评价指标之中，成为各检察业务条线应考虑的评价要素。当前对于各检察业务条线办案数量的认识，最主要的争议就是办案强度与办案数量的辩证关系。比如有观点提出要根据案件难易程度赋予不同的权重分值，③党振兴、祁玉斌：《法官绩效考评的精准称量研究》，《厦门特区党校学报》2020年第4期。或者折算案件数量。比如有的地方将审查逮捕案件按1件计，将延长侦查羁押期限案件按1/3件计。这种对案件数量的绩效理解有两个固有缺陷。第一，折算依据的主观色彩太浓，难以令人信服。比如为什么上述例子中延长侦查羁押期限案件不能按1/2件或1/4件计算？第二，折算忽略了案件无大小这个办案常情常理。诉讼案件有难易，但是无大小。办案时间长短、证据材料多少、涉案人数或财物多少、最终处理轻重等不是决定案件政治效果、社会效果、法律效果的关键。回顾近年来引起舆论关注质疑的一些轻微刑事案件，它们从刑期上看无一不是所谓的小案。而且，在落实司法责任面前，这种折算更加没有意义。按照《人民检察院司法责任追究条例》相关规定，只要违反检察职责导致办案错误发生，④王玄玮：《检察官司法责任追究制度的若干问题》，《云南大学学报（社会科学版）》2020年第6期。检察官的司法责任不会因所办案件是小案变轻。评价检察官办案绩效的最终目的是评价其能否胜任岗位，办案量大与办案难度大同样能反映其“做功”多少，否则繁简分流机制在检察系统内部运转就容易异化为人和能力的分流。长远看，对于90%以上案件量在基层的检察机关而言，⑤闫晶晶：《强基固本，基层检察于变局中开新局》，《检察日报》2021年6月17日，第01版。将检察官年度办案总数作为绩效评价要素之一，有利于引导检察官长期处于能办案状态，时刻保持勤勉，也会进一步对检察长合理调配使用每名检察官产生积极影响。

2.检察官所在单位业务条线年度“案-件比”

经过长时间的实践，关于效率应当作为评价检察官办案绩效不可或缺的要素已基本形成共识。正所谓“迟来的正义为非正义”，效率是司法活动是否能达到预期目标的制约点，它追求资源的优化配置和有效利用的水平，促使有限资源产生最大化效益。⑥李晓明、辛军：《诉讼效益：公正与效率的最佳平衡点》，《中国刑事法杂志》2004年第1期。在过去，如何体现检察机关办案效率一直是个考核考评难点问题。比如，简单以年度平均办案天数折算办案效率，既难以将不同检察业务条线办案效率统一到一个标准，也遭到实践的反对，毕竟检察官并没有超过法定办案时限，求快容易忙中出错，反而影响办案质量。为解决这一难题，最高人民检察院创造性地设计出“案-件比”指标，通过折算一个案件经过多少办案环节来判断检察官的办案效率，“案-件比”中“件”数越高，表明一个案子经历的诉讼环节就越多，意味着办案时间就会越长，对应的社会效果可能是：当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果越差。①张建伟：《发挥“案-件比”的指引作用》，《人民检察》2020年第15期。目前“案-件比”中“件”的设计精细度主要表现在刑事检察业务条线，已经梳理出多达15 个“件”的环节，其在实践中已经发挥了客观评价检察官办案效率，指导改进办案工作的作用。2023年2月18日，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心发布《检察改革十年成就述评》，当中明确提到相比2018 年，2022 年退回补充侦查、延长审查起诉期限分别下降80%、96%；提前介入、自行补充侦查大幅上升。检察人员能力素质增强，办案质量提高，不必要的诉讼环节减少，办案时间缩短，犯罪得以及早惩处，被破坏的社会关系得以尽快修复。②徐日丹：《不忘本来，开创未来》，《检察日报》2023年2月22日，第01版。不过由于“案-件比”可以同时用于评价院、内设机构、个人办案效率，当“案-件比”与检察官办案绩效捆绑在一起时，也有可能造成检察官办案动作变形。比如有学者指出，办案还是要遵循司法规律，严格依法推进，不能一刀切，更不能单纯为了降低“案-件比”而违法办案，切实做到该退延的还得退延，不能为了迁就考评，放纵了犯罪。③张建伟：《以“案-件比”为核心的案件质量评价指标解析》，《人民检察》2020年第9期。为了相对抵消“案-件比”不当应用的可能，防止检察官个人带有功利目的，刻意调整自己所办案件的“案-件比”以获得更好绩效，可以考虑在检察官个人办案绩效指标中用所在单位业务条线“案-件比”取代检察官个人办案“案-件比”，削弱检察官个体对指标数据变化的直接影响力，引导检察官特别是担任部门负责人的检察官注重所在业务条线、所在部门、所在办案组日常办案工作的协作，真正把同僚的办案效率也放在心上，增强团队作战的意识和能力，在整体与局部、集体与个人的辩证互动关系中取得平衡。另外，绩效评价是单位对个人的评价不是上下级单位之间的评价，没有必要强调上下对口，这里的业务条线可以根据不同层级、不同规模检察院的具体情况而定，不宜一概而论。比如，有的人数较少的检察院是将普通犯罪检察、重罪检察合而为一，或者将民事检察、行政检察、公益诉讼检察合而为一，这时候就应将这种合并视为该院的一个业务条线而不是多个业务条线。

3.检察官年度被追究司法责任的次数

尽管对于检察官因违纪违法办案承担纪律责任、法律责任应当作为办案质量的负面评价因素没有太多质疑，毕竟违纪违法办案损害的是整个司法制度最核心的价值——司法公正，但对办案责任内容的理解实际经历了一个不断深化的过程。最开始将办案责任原因归结为检察官在行使职权、办理案件中故意或者重大过失造成认定事实或者适用法律确有错误的案件，或者在办理案件中违反法定诉讼程序而造成处理错误的案件。在这种以案件结果倒推检察人员是否承担责任的逻辑下，法院判决无罪、上级改变原决定等结果似乎当然成为认定检察官办错案的情形。可正如有学者举例所指，若案件因关键证据被排除，被告人是否犯罪存在疑问的，法院无论是排除了公安机关的非法证据，还是依据疑罪从无原则做出的无罪判决，都是符合法律规定的。④董玉庭、孙世萍：《对刑事错案责任主体的再认识》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期。假设一个案件按法律得到了合法正确处理，以这个合法正确的处理结果倒推认定办案人员办错案，显然过于严苛。随后为将检察官办案责任追究机制设计更加合理，检察机关将办案责任理解为一种“结果错误”“过程错误”和“过程错误+结果错误”。比如，将办案责任理解为检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。随后为进一步细化“过程错误”，2020 年颁布的《人民检察院司法责任追究条例》在此基础上对没有造成损害结果，但是严重违法程序的办案行为进行了列举，①《人民检察院司法责任追究条例》第七条规定：“检察人员在行使检察权过程中，故意实施下列行为之一的，应当承担司法责任：……（十）办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的；……（十五）泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息的。”明确检察人员应就此承担司法责任。在将检察官办案责任基本等同于司法责任后，从检察官承担司法责任后会受到警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分看，②参见2016年《检察人员纪律处分条例》第七十六至一百条。《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》第三条规定：“检察环节司法瑕疵的具体情形包括：（一）事实认定瑕疵：认定事实或者情节有瑕疵、表述不准确等情形，不影响定罪量刑或者全案处理的；（二）证据采信瑕疵：证据的收集、调取、保存、移送、使用等程序不符合法律和有关规定，但依法可以补正或者作出合理解释，并且不属于应当依法排除的非法证据的；（三）法律适用瑕疵：引用法律条文不准确、不完整、不规范，但不影响定罪量刑的；（四）法律程序瑕疵：受理、办理、告知、听取意见，送达等程序不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的；（五）法律文书瑕疵：法律文书的名称、类型、文号、格式、文字、数字、语法、符号等存在不规范，遗漏、错误等情形，或者存在未依照法律规定签名、盖章、捺手印、注明时间等情形，不影响案作结论的正确性和效力的；（六）司法作风瑕疵：人民检察院工作人员在司法过程中存在态度粗暴、作风拖沓、语言不当等不规范行为的。”若当年度检察官被追究司法责任，其绩效当然应直接被评定为不合格。在很多地方检察机关自行制定的绩效制度中，都将被追究司法责任作为取消评先选优资格、退出检察官员额的情形之一。虽然检察官是否被追究司法责任不能完全涵盖其办案质量，开展检察官办案绩效评价还有在合法办案基础上评价谁“做功”数值更高这一任务，但每年检察官是否被追究司法责任仍可作为评价其办案质量的底线，可与其他同样用于评价质量的要素搭配使用，共同发挥评价作用。

4.所在单位业务条线年度司法瑕疵数

在推进司法责任制改革过程中，为更好地落实检察官的司法责任，体现严肃追责与责任豁免相结合，根据办案实际，检察机关构建了司法瑕疵这一概念。根据《人民检察院司法责任追究条例》第十二条规定：“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任。”检察官办案过程中出现司法瑕疵虽然也是对案件实体质量、程序规范、效果良好的一种负面评价，但与司法责任配套纪律处分、法律制裁不同，司法瑕疵更多属于一种轻微违法和不影响案件公正性的失误。比如，事实认定瑕疵、证据采信瑕疵、法律适用瑕疵、法律程序瑕疵、法律文书瑕疵、司法作风瑕疵等。③配套的处理方式也较为柔和，一般不会产生对检察官办案绩效“一票否决”的效果。构建司法瑕疵这一概念在办案不合格（需要承担司法责任）与办案合格之间形成了一个评价的缓冲地带，既实现了司法责任豁免，也为评价办案质量是否优质提供了参考。需要说明的是，这里的司法瑕疵与瑕疵案件并不是同一个概念。2017 年12 月，最高人民检察院印发《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》，将评查结果划分为优质案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件四个档次来确定评查结果等次。这里的瑕疵案件一般指在实体、程序、文书或者办理效果等方面存在瑕疵，但处理结论正确的案件。检察官办理的案件存在瑕疵并不一定等于瑕疵案件。比如，法律文书中出现一次标点符号错误、一次文字错漏，一般不会将案件评定为瑕疵案件。反过来看，被评定为瑕疵的案件无论是司法瑕疵数量还是内容都已经明显有别于一般案件。相较于司法责任“100-1=0”的负面评价效果，引入“司法瑕疵数”可以更好实现在案件合格基准之上比较不同检察官办案绩效的评价目的。当然，将“司法瑕疵数”引入检察官个人办案绩效评价的时候，为提升检察官特别是担任部门负责人、主办检察官的团队责任心和业务条线协作配合能力，发挥好检察官联席会议在办案咨询、类案指导、业务交流、监督制约等方面的优势作用，①田向红、于泽：《检察官联席会议制度实践考察——以北京市检察机关为样本的分析》，《人民检察》2019 年第6 期。体现我国检察机关办案责任由个人负责与集体负责相结合的民主集中制特征，②《中华人民共和国宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”可以将“司法瑕疵数”细化为“所在单位业务条线年度司法瑕疵数”。

（二）将各要素组合成基本公式

结合以上四个要素，可以得出一个检察官办案绩效基本公式的预设。“检察官年度办案总数”表达出对检察官办案数量的要求，数量多说明检察官的付出多，工作强度也较大。“所在单位业务条线年度案-件比”表达出对检察官办案效率的要求，经历的程序环节总体少，说明检察官在主办案件、参与案件办理时已经尽量减少了案件经历的环节，相应降低了办案所用的时间。“检察官年度因违纪违法办案承担司法责任的次数”表达出检察官办案高度负责，以不发生冤假错案、不违纪违法办案为最低目标。“所在单位业务条线年度司法瑕疵数”表达出的是检察官精益求精的价值追求，对自己主办、参与办理的案件追求“完美无瑕”的理想状态，自然也是为了实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。简而言之，上述要素组合起来以后预设的检察官办案理想状态为：办案又多又快，遵守各种办案纪律和法律规定，案件没有一点司法瑕疵。这些办案要求与国际国内对于检察官理想形象的设想也大体相符。比如，国际检察官联合会在《检察官专业责任守则和主要职责及权利的声明》指出：“检察官执行职务时须公正不阿、行事迅速而一致。”③张志铭、于浩：《国际检察官职业伦理评析》，《国家检察官学院学报》2014年第1期。国内检察官认为，检察官毫无例外地应当成为遵守法律规范、捍卫法律尊严的典范，唯有如此，才能有效实施法律监督。④苗勇：《检察官法治理想漫谈》，《人民检察》2015年第21期。《检察官职业行为基本规范（试行）》第二十八条规定：“严守工作纪律，爱岗敬业，勤勉尽责，严谨细致，讲究工作质量和效率，不敷衍塞责。”

以数量、效率、责任、零差错为价值导向，可将4 个要素以相乘的方式计算出办案绩效分值。其中还需将“所在单位业务条线年度司法瑕疵数”设置为倒数，预估其数值不可能为零，表达该数值越小绩效分值越高。将“检察官年度被追究司法责任的次数”这一要素作为绩效评价的红线，设定只要出现1 次以上整个年度检察官的绩效评价分值将直接为零或负值。由此得出以下基本公式：“检察官年度办案绩效分值=检察官年度办案总数×所在单位业务条线年度案-件比×【（1-检察官年度被追究司法责任的次数）/所在单位业务条线年度司法瑕疵数】。”在这个公式里，平时案件办得多、所在业务条线集体的案-件比低、没有被追究司法责任、所在业务条线集体的司法瑕疵少，检察官年度办案绩效分值就会高，表明该检察官在办案上“做功”较多。

三、检察官办案绩效评价基本公式的拓展

构建基本公式得出的是检察官办案绩效分值，并不包括检察官开展法治宣传、理论研究、撰写综合性文稿、培育案例、政治建设等不属于办案活动的工作绩效分值。如何保证公正合理运用检察官办案绩效分值，如何设定办案绩效在工作绩效中的比重等仍具有较大的灵活性，属于各级检察机关操作应用层面的问题，不影响公式提取的要素、构建的原理是否合理，计算结果是否客观。既然得出了基本公式，可继续以该公式的逻辑结构、价值追求为基础，结合检察官办案管理工作需要，从基本公式中延伸变形出其他专门用于评价办案的子公式。

（一）拓展为用于评价检察官优异办案能力的子公式

基于检察机关受理案件带有一定的被动性，处于不同权力层级、不同检察业务条线的案件量差异客观存在，办案绩效分值高只能证明该检察官在这一年度办案责任心强、勤勉细致、承办案件量较大，难以直接表明其办案能力优于其他检察业务条线的检察官。比如，因基层检察院受理民事检察监督案件数量较少，与受理刑事案件的检察官相比，处于民事检察业务条线的检察官的年度办案绩效分值可能会低于刑事检察业务条线的检察官，但这并不意味着其办案能力低于刑事检察业务条线检察官。绩效分值只能表达不同检察官的付出与产生的效果之间的正相关关系，未必能全面表达每年检察官在办案中的个性化表现，而这里的个性化表现恰是凸显检察官卓越办案能力的关键。正如司法实践中对检察官提出的各种带有因人而异、因事制宜色彩的新办案要求，检察官早已不能成为一个简单的流水线作业者。比如，全国法院受理案件数于2016年、2019年突破2000万和3000万关口。①李占国：《诉源治理的理论、实践及发展方向》，《法律适用》2022年第10期。面对诉讼案件急剧上升，检察机关办案的理念发生了很大转变，办案过程中要求检察官针对个案、类案发生的原因，自觉、主动融入国家治理，通过制发检察建议等方式，防范相关案件反复发生，实现治罪与治理并重。②邵辉：《能动检察的证成与探索》，《国家检察官学院学报》2022年第6期。在办案的起始环节检察官就要有化解矛盾、促进案结事了的意识和措施，保证实现良好的办案效果。③陈鸷成：《适应检察职能新变化 提升社会矛盾化解能力》，《人民检察》2021年第20期。为适应这些新办案要求，检察业务管理者有必要采取合理方法将检察官在办案过程开展诉源治理、矛盾化解等方面的工作表现纳入优异办案能力的评价体系中，既体现办案的专业性，又体现办案的综合性。以此需求为导向，可从检察官办案绩效公式中变形出检察官优异办案能力评价公式，作为办案绩效体系的有益补充。

既然是为了评价检察官优异办案能力，其预设目的就在于客观评价某检察官有优于其他检察官的办案表现，有能力在重大、疑难、复杂案件中承担重任。相关指标的计入本身应带有一定准入门槛，并不是为了评价每名检察官的表现。这与评价检察官“做功”“产出”的办案绩效目的有本质不同。如前所述，不同业务条线中检察官受理案件数量的多少不完全以其意志为转移。比如受理审查逮捕、审查起诉案件，主要看公安机关立案侦查案件办理情况，检察机关可干预空间较小。将办案数量作为评价要素很可能会让其他业务条线中案件量较少，但是能办理重大、疑难、复杂案件的检察官无法脱颖而出。因此检察官办案绩效公式中“检察官年度办案总数”这一要素不宜用于评价检察官是否具有优异办案能力。至于其他要素反映出的办案效率、办案质量仍然与体现检察官优异办案能力息息相关，可继续纳入能力评价公式。综合以上，在该公式中将“检察官年度办案总数”这一要素替换后可以变形为评价检察官优异办案能力值的子公式。

理想状态下，重大、疑难、复杂案件办理数量可以直接体现检察官的优异办案能力。可是，目前理论与实践对于重大、疑难、复杂案件的判断标准并没有形成清晰的认识。因此，目前需要在各项指标要素中找到一个可以体现某类案件办理困难度高于一般案件的要素，同时能将诉源治理、矛盾化解等工作能力统筹兼顾。2011年，最高人民检察院印发《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，将执法办案风险定义为执法过程中引发的不稳定因素、社会矛盾。从实践情况看，各地对于办案风险的定义有了一定延伸，从重点评估“是否可能引发涉法涉诉信访”延伸至是否可能引发主流媒体、网站、论坛等出现负面评议报道，引发群体性事件、由于采取强制措施不当导致当事人、相关企业在生活、生产上发生困难，出现当事人自杀、自伤行为等。①天津市北辰区人民检察院课题组：《检察环节执法办案风险评估预警机制研究》，《法学杂志》2013年第2期。从这些定义看，能够被认定为具有风险的案件，对检察官的要求不仅是法律适用准确、事实证据认定无误，能否最大限度降低办案对企业正常生产经营的影响、能否说服当事人息诉罢访、能否推动促成矛盾化解、能否获得社会广泛支持肯定等都对检察官的办案能力提出了更高要求。检察官就案办案，仅仅满足于程序走完，法律上对案件作出结论，至于该结论与人民群众的公平正义观念是否相符，当事人及群众是否接受，案中矛盾有无真正解决，则不予关心，更不去举一反三，促进源头治理和国家治理等做法已经落后于时代，②朱孝清：《论执法办案的“三个效果”统一》，《中国刑事法杂志》2022年第3期。肯定不是一种办案能力强的表现。相比于没有风险的案件，能否办好具有风险等级的案件能较为全面地展现检察官的抗压素质、政治素养、专业能力、社会阅历、办案经验、道德品质。实践中委派办理高风险等级案件的检察官承担重大、疑难、复杂办案任务，该举措的认可度、合理性也较高。因此，在没有出现更符合常识、更容易量化、更能直接展现案件办理困难程度的指标要素之前，可将检察官办案绩效评价基本公式变形为：“检察官优异办案能力值=检察官年度办理具有风险等级的案件数×所在单位业务条线年度案-件比×【（1-检察官年度被追究司法责任的次数）/所在单位业务条线年度司法瑕疵数）】。”在该公式中，本年度没有办理过具有风险等级的案件的检察官自然不在该公式评价之列，以体现优中选优的绩效导向。

（二）拓展为用于评价检察长年度办案绩效的子公式

随着司法责任制的落地，检察长作为当然的检察官应履行办案职责已成为共识。从检察长在办案中的角色定位看，其既是办案活动的最终管理者，也是引领示范办理案件的行家里手。检察长在案件办理过程中的决策指挥、运筹帷幄往往对办案起着决定性作用，越是重大疑难复杂案件，这一作用体现越明显。③方建华：《司法改革背景下如何当好基层院检察长》，《中国检察官》2018年第5期。从最高人民检察院印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》的内容看，对于检察长的办案绩效目前并没有专门规定，评价只涉及考察检察长是否办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，办理案件是否达到一定数量等。涉及检察长办案效率、质量、责任、零差错等方面的评价，目前还无有别于检察官的专门绩效评价机制，没有在体现其所办案件特殊性的同时体现其管理全院业务的效果，也没有在防止检察长只做决定不办案、只办简单案、只挂名不开展任何实质办案工作等方面设定专门的负面绩效评价指标。为此，在充分考虑检察长工作特点的基础上，可以检察官办案绩效评价基本公式为基础，对相关要素进行变形替换，得出评价检察长办案绩效的子公式。

首先，与其他检察官不同，检察长的办案数量只要达到下限值即可。从检察长负责的工作内容看，办案数量多并不能体现其办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件的特点，反而有检察长办简单案、挂名案充数的可能。为尽可能客观量化表达检察长办案的难度系数，可以参考检察官优异办案能力子公式中对案件难度的设定，将检察长办理具有高风险等级的案件数量作为年度绩效评价要素之一。这里的高风险等级一般不包括最低风险等级。比如，有的检察院将案件风险设定为三级，那么由检察长办理的案件应当具有一级风险或二级风险。从实践中看，这类高风险等级案件不仅涵盖不同检察业务条线，而且在全院案件中的占比较低。在有的地方，这些案件大约占全院案件总数2%左右，①郑晶晶、严正祯：《执法办案风险评估预警工作的困境与对策研究》，《河南警察学院学报》2013年第6期。基本不会低于本院检察官平均办案量的5%。②参见《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》。其次，由于检察长作为单位主要管理者，需要对本院所有检察业务条线运行情况负责，不能再局限于某个业务条线。为检察长设计的案-件比评价指标必须超越所在业务条线、所在部门、所在办案组的日常办案工作范畴，达到调度本院所有业务条线取得最优效率的程度。管理追求的就是效率，③葛长勇、高琪：《检察业务绩效考核体系的构建与完善》，《西部法学评论》2011年第6期。检察长追求的业务管理效率就是全院业务运行的效率。实践中，检察长可以通过审批案件、听取案件汇报、主持召开检委会、列席审委会等方式将监督管理覆盖至本院所有类别案件办理过程，以此达到管理全院业务的目的。而且按照《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》对办案的界定，这些监督管理行为同时也可属于检察长的办案行为，计入其办案绩效有据可依。最后，为落实司法责任制对检察长应履行案件监督管理职责的要求，除个人被追究司法责任要作为负面评价指标要素外，也应将全院的司法瑕疵数计入检察长办案绩效，督促其发挥领导作用，以上率下，带动全院检察官在办案中追求精益求精。综上所述，可将基本公式变形为：“检察长年度办案绩效分值=检察长年度办理具有高风险等级的案件数×所在单位年度案-件比×【（1-检察长年度被追究司法责任的次数）/所在单位年度司法瑕疵数】。”

四、检察官办案绩效评价基本公式的配套机制

如同法律实施需要一套有效运转的国家机器来保障一样，基本公式及其子公式并非直接应用就能达到客观展示的目的，还需要相应配套机制能有效运转，能持续不断地供给真实、可量化的数据，为公式的计算结果客观合理提供基本保障。结合基本公式及其子公式指标要素的计算需求，目前还可重点建立健全以下配套机制。

（一）推动重大监督事项案件化归类和统计

为增强统计的针对性，检察官办案绩效基本公式及其子公式涉及案件量测算的，原则上不应包含非案件类工作，否则会造成实践中对办案活动理解发生偏差，影响不同业务条线办案量的正常评估计算，不利于办案绩效评价的统一化、标准化。实践中，监督事项主要是通过现场提醒和口头建议完成，程序较为简单，工作模式较为灵活，对证据要求不高，并没有全部像办案一样，完整具备“立案—调查—作出监督决定—产生监督效果”等基本流程要素。④夏阳：《监督事项案件化的合理性及建构模式探析》，《人民检察》2019年第5期。为区别一般监督事项和重大监督事项，最高人民检察院印发的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中曾指出要“探索实行重大监督事项案件化，加大监督力度，提升监督实效”。案件化办理能使重大监督事项形成相对独立的处理路径，不被原诉讼案件的办理程序所绑定，既可以针对本体案件的问题事项进行派生性监督，也可以另行收集线索进行原发性监督。①李小东、周硕鑫：《重大监督事项案件化办理的理论与实践》，《国家检察官学院学报》2020年第1期。与一般监督事项不同，对重大监督线索需要进行系统登记录入，生成监督案件，建立案号、案卡。②贺卫、张彩荣、秦凯丽：《检察监督事项案件化办理的程序设计》，《人民检察》2019年第17期。因此计算检察官办案数时，先需要针对监督事项进行分类和统计，不能一概而论。一般监督事项不宜再计入检察官办案数中，可作为其他工作绩效的评估要素。对重大监督事项已按照案件化方式办理的，可以计入检察官办案数，未按照案件化方式办理的，同样不宜计入检察官办案数。在运用检察官办案绩效基本公式及其子公式时，若没有准确把握监督事项计入案件数的范围，可能会直接影响评价结果的认可度。比如，在推进司法责任制改革的过程中，有的地方之所以对检察官办案绩效认识不统一，原因之一就是简单将受理案件、线索核实分流、巡视监所、日常安全隐患提醒、召开联席会议、信访现场答疑、回访走访、案件质量评查等监督事项全部按件计入办案数，造成不同业务条线之间案件量差距过大。若按这种工作思路统计使用数据，检察官办案绩效基本公式及其子公式同样会出现计算结果偏差大、认可度低、共识度不够等问题。因此，为保证公式得到有效应用，各地有必要继续统一规范重大监督事项案件化的立案范围、认定标准、统计口径，避免对各业务条线案件数量统计出现较大误差。从可行性上看，目前借助检察业务应用系统已经可以完成监督事项的统计，目前只需要将重大监督事项梳理出来计入检察官办理案件数即可。

（二）深化“案-件比”指标体系的应用

从目前“案-件比”覆盖的业务类别看，刑事执行检察、未成年人检察、相关司法工作人员渎职犯罪侦查等业务还未能覆盖到位。在“件”数设计上，除刑事检察业务达15 个以外，其他业务条线对“件”的设计还不够精细，在推动相关业务条线提升办案效率方面还有较大改进空间。除此之外，刑事检察业务针对不同犯罪类型以及开展企业合规改革、行政执法与刑事司法衔接、监察工作与检察工作衔接等特殊工作时还需要提炼更有针对性的“件”。比如，同一线索反复移送、同一事项介入次数、企业合规监督程序倒流等，都可以通过设计新的“件”引导检察官自觉主动提高办案效率。“案-件比”指标若没有进一步深化，也会对检察官办案绩效基本公式及其子公式应用效果的客观性产生消极影响。比如，按照现在“案-件比”的指标内容，民事检察业务、行政检察业务因为其“件”数少，相较于刑事检察业务，其“案-件比”能够保持在较低水平，在纳入办案绩效公式及其子公式计算时，得出分值可能会不合理地偏高。可上述两类业务的办案环节并不比刑事检察业务少。根据《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》相关规定，权利告知、听取意见、提交材料、调阅卷宗、引导和解、组织听证、委托鉴定、评估、审计等环节工作都包含着兼顾公平与效率的要求，只是没有被作为“件”。同样的问题在刑事检察业务条线中也存在。比如，职务犯罪检察业务可能涉及的管辖协商、提前介入、没收违法所得等特殊环节工作也没有被纳入“件”，对于引导该业务条线检察官提高办案效率而言覆盖还不够全面。因此为发挥“案-件比”指标体系在基本公式及其子公式中的客观评价作用，有必要根据不同业务条线的工作特点，继续细化各自办案程序中的“件”，让指标的计算结果更具有全面性、合理性、可比性。从可行性上看，目前可先拓展民事检察业务、行政检察业务中的“件”数，将要求当事人提交材料次数、委托鉴定次数等项目先纳入“件”，同时根据刑事案件类别，有针对性地将职务犯罪案件办理流程中的提前介入次数、强制措施变更等纳入“件”。

（三）加强对司法瑕疵的评查

尽管案件没有瑕疵在通常意义上会带来优异的政治效果、社会效果、法律效果，但检察官想要做到“零瑕疵”并非易事，更何况是某个检察院及其业务条线，一年内没有一个司法瑕疵几乎不可能。从检察官办案绩效基本公式及其子公式的设定看，也是假设所在院、所在院业务条线肯定有司法瑕疵。要符合这一预设，首先，现行检察机关案件质量评查工作机制、必须保障流程监控机制能够正常运转，不能将查找司法瑕疵视为一项可有可无，可以敷衍了事的工作，要将查找司法瑕疵作为推动检察绩效评价现代化的基础性工作，确保专人专职。其次，在突出工作重点层面，当前以查找程序性瑕疵为主的案件质量评查工作机制、流程监控机制还有调整重心的必要。简而言之，对所有业务条线的案件都应参照《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》，继续加强实体问题的评查，对事实、证据、法律适用、释法说理、司法作风等方面的司法瑕疵进行全面查找，同时继续细化列举不同业务条线在办案程序、证据标准、审查判断等方面可能存在的司法瑕疵，促进各业务条线自觉形成办案“求极致”的工作态度。否则基本公式及其子公式中需要统计的司法瑕疵就会有所缺漏，最终分值的绩效价值会打折扣。最后，在以ChatGPT 为代表的人工智能发展浪潮中，未来对司法瑕疵的查找不一定像现在完全依靠人力，也可以引入人工智能作为辅助，对诸如捕后不诉、诉后撤回、诉判不一、涉案金额认定发生巨大变化等质量问题线索进行智能筛查、自动识别、主动提醒和信息推送，①王体功：《检察机关案件质量评查机制的完善与发展》，《人民检察》2019年第12期。取得质量与效率的飞跃。例如，江苏省苏州市研发“案管机器人”，该系统通过自动比对，适时对办案检察官发出风险预警，并对办案活动出错进行提醒。②卢志坚、蔡玉婷：《江苏：“案管机器人”即将上岗》，《检察日报》2016年11月26日，第02版。只要继续借鉴已投入市场应用的成熟技术，统一司法瑕疵的查找技术规则，建立相应数据模型投入实践应用并非难事。

（四）落实办案风险预警评估机制

办案风险预警评估作为一项已经发展十余年的工作，对于各级检察机关识别重大、疑难、复杂案件，提前做好准备，已经表现出明显的程序价值。检察官办案绩效考核子公式只是对其在评价检察官优异办案能力、检察长办案绩效上的价值进行了初步的挖掘和应用。现阶段子公式能否正常应用还有赖于办案风险预警评估机制能正常运转，能提供相应的数据作为支撑。乐观预计，当办案风险预警评估机制与子公式结合后，只要继续完善工作机制、不断在实践中凝聚共识，其一方面能有效解决困扰检察机关多年的案件难度评估实质性条件把握不够、考虑不足的难题，推动形成共识。比如对于案件难度的认识局限于一些涉案人数、卷宗册数、案件事实数量、可能量刑的轻重等外在形式，对一些能够引发舆情关注、处理结果有背离常情常理可能的“小案”认识捕捉不够到位，对一些事实清楚，证据确实充分但对定纷止争要求较高的案件缺乏合理绩效评价。另一方面还能加强检察长对检察官办案过程的事中监督管理。比如检察长对于具有高风险等级的案件，可以按照子公式设定的绩效，主动行使办案职权的收取与案件提办，实现自由裁量与规范履职的有机统一。从内部流程上看，表面上要求每个检察官对自己所办案件进行风险评估似乎增加了工作量，实际上能够帮助检察官减少被追究司法责任的风险。实践中，有的检察官办理的案件被评为不合格案件、瑕疵案件，深究其中原因之一就是过于依赖个人办案经验，对案件缺乏一个全方面的事前、事中风险评估，导致在后续办案进程中出现意外状况，失去对办案流程的控制。从可行性上看，目前对于已经引起社会舆论高度关注的案件、已经引起群体信访的案件、当事人及其近亲属精神状态处于极大不稳定的案件应当优先纳入风险评估，通过召开检察官联席会议、检察长办公会、检察委员会等方式群策群力，经讨论研究认为不适宜由普通检察官办理的，检察长可以决定提办案件。

结语

在总结提炼检察官办案绩效评价的实践经验和理论共识基础上，可以数量、效率、责任、零差错为价值导向，提取办案数量、案-件比、司法责任追究情况、司法瑕疵等指标构建一个客观、合理、直观的基本公式用于测算表达检察官办案绩效。即“检察官年度办案绩效分值=检察官年度办案总数×所在单位业务条线年度案-件比×【（1-检察官年度被追究司法责任的次数）/所在单位业务条线年度司法瑕疵数】”。同时以该公式为基础，还可以形成两个用于评价检察官办案能力、检察长办案绩效的子公式。其一为：“检察官优异办案能力值=检察官年度办理具有风险等级的案件数×所在单位业务条线年度案-件比×【（1-检察官年度被追究司法责任的次数）/所在单位业务条线年度司法瑕疵数）】。”其二为：“检察长年度办案绩效分值=检察长年度办理具有高风险等级的案件数×所在单位年度案-件比×【（1-检察长年度被追究司法责任的次数）/所在单位年度司法瑕疵数】。”以公式的方式观测检察官办案绩效，一方面可以帮助上级更好地观察检察官的办案情况，将检察官的考核方法与检察机关、检察机关内设机构的考核方法区分开来，另一方面由于上述公式需要的数据均可以从检察业务应用系统中自动抓取计算，可以有效减轻检察官的考核负担，让其集中精力办案。以公式为基础，还可以为检察机关完善相关工作机制找准发力点，推动各项工作机制之间形成一套相互衔接、相互促进的工作体系。