为“红头文件”立规矩

范富强

行政规范性文件关乎公民、法人和其他组织的权利义务，被老百姓俗称为“红头文件”。习近平总书记多次强调指出，“要把权力关进制度的笼子”“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。江苏着力构建行政规范性文件制定管理的全链条制度體系，切实为“红头文件”立规矩、划红线、明“禁区”，有效提升了行政规范性文件法治化建设水平。

立酝酿起草之规

严控发文数量。江苏严格落实中央相关精神，对凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不允许重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。同时要求“发短文，发管用的文”。

实行计划管理。出台《江苏省行政规范性文件管理规定》，其中对行政规范性文件的制定，要求“根据实际需要进行立项审查或者编制年度计划”。江苏有的地区将行政规范性文件制定计划与年度立法计划同步征求意见、同时上会研究、统一公布执行，大大增强了行政规范性文件制定的严肃性。对于不在计划之内、临时增加的行政规范性文件，必须由文件制定机关的合法性审核机构严格把关并按规定程序调整计划。

加强事先评估。针对行政规范性文件“上下一般粗”、不接地气等问题，要求制定机关加强文件起草前的专题会商，充分研判文件制定的必要性、可行性、合法性、合理性、廉洁性，并对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响等进行全面评估，真正做到“不把问题想清楚不动笔”。评估情况和结论要求在文件起草说明中写明，作为附件一并向上级机关报送备案。

立制定出台之规

落实法定程序。对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，充分听取民意。其中与市场主体生产经营活动密切相关的文件，规定公开听取意见期限不少于30日。大力推进评估论证工作，根据文件内容组织开展社会稳定风险评估、性别平等评估、公平竞争审查以及专家论证等。严格落实集体研究决定制度，凡未经制定机关会议集体审议的文件，一律不得出台。

确保内容合法。江苏出台《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》《规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》等，省司法厅、省市场监管局在全国率先出台行政规范性文件合法性审核地方标准，进一步明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、标准和责任，推动全省合法性审核工作走深走实。2017年以来，省政府共完成重要文件合法性审核1166件，吸纳合法性审核意见4000余条。各地进一步壮大合法性审核专职力量，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核工作机制，有效实现“红头文件”合法性审核全覆盖。

依法公开发布。全面推行行政规范性文件统一登记、统一编号、统一印发、统一公布制度，对以省政府或省政府办公厅名义印发的行政规范性文件，专编“苏政规”和“苏政办规”字号，并借助政府公报、省政府门户网站、省政府行政规范性文件库等载体，按照规定及时向社会公布。同时明确规定，除了涉及国家安全等特殊情形以及公布后不立即施行将有碍该文件施行的，所有行政规范性文件都必须设置不少于30日的施行间隔期，确保社会公众充分知晓、增强预期。

立备案审查之规

依法应备尽备。按照“下备一级”的要求，在全省构建“四级政府、三级备案”的监督体制，确保将所有行政规范性文件纳入监督范围。各地切实增强备案审查工作的政治性、法律性和严肃性，严格执行“有件必备、有备必审、有错必纠”规定，主动公布备案主体、细化备案形式、明确审查要求、落实备案责任，大力推进备案审查工作规范化建设。“十三五”期间，设区市政府和省政府有关部门共向省政府报备行政规范性文件828件，全省行政规范性文件的报备率、及时率、规范率大幅度提升。

开展实质审查。积极承担国家备案审查层级监督试点工作，全面推行报备规范性文件实质性审查模式，提高对报备文件的直接纠错率和撤销率，切实让备案审查工作“长出牙齿”，并且增强“咬合力”。连续八年开展报备文件第三方评价和公开点评活动，邀请省政府法律顾问、高校专家学者、法律实务工作者以及公众代表等直接参与，从不同视角对报备文件进行综合“体检”，切实让“红头文件”不仅合法、而且合理。积极开发行政规范性文件信息管理平台，通过节点优化、流程控制以及大数据比对，实现对行政规范性文件的智慧化、精细化管理。

强化公众监督。制定并公布行政规范性文件库，主动接受社会公众查询、下载和评价。深入落实《江苏省行政程序条例》和《江苏省行政规范性文件管理规定》，支持并引导公民、法人或其他组织向行政规范性文件备案监督机关提出合法性审查建议，对其中的合法性问题以及损害群众利益方面的质疑认真核实处理，依法纠正违法违规文件，切实维护行政相对人合法权益。近五年，省司法厅共办理涉及户口安置、经营许可、劳动争议、社保待遇、工程建设、教育培训等方面的公民审查建议48件，其中一件一次性解决1100余名退休职工医保待遇难题，受到当事人的高度赞誉。

立后续管理之规

推行有效期制度。针对行政机关大量搁置的“僵尸文件”，推行有效期制度，规定自2022年8月1日以后施行的行政规范性文件有效期不能超过5年。为了实施法律、法规、规章或者上级文件而制定的行政规范性文件，有效期可以适当延长，但最长不能超过10年。名称中冠以“暂行”“试行”的，有效期不得超过2年。在文件有效期届满前三个月，制定机关必须组织评估，经评估需要继续实施的，由制定机关延续有效期后重新公布；经评估需要修改后继续实施的，由制定机关参照制定程序执行。有效期届满未明确延续的，行政规范性文件将自动失效。

坚持定期清理。落实文件清理制度，主动适应经济社会发展需要，按照上位法和上级行政规范性文件制定、修改、废止情况，省政府对自建国以来制发的690件行政规范性文件进行一揽子清理，共保留311件，废止245件，修改134件。同时要求市县政府和省级机关按照“谁制定谁清理、谁实施谁清理”的原则，同步开展行政规范性文件专项清理和定期清理工作，切实摸清行政机关文件“家底”，进一步强化集中统一管理，做到文件常清常新、与时俱进。

完善档案管理。贯彻《档案法》规定，不断完善管理制度，推动加强对行政规范性文件制定管理材料的立卷归档和数字存储，确保工作留痕、有据可查。省司法厅、省档案局、省档案馆联合印发《江苏省合法性审查档案管理办法》，进一步明确行政规范性文件档案管理的范围界定、基本原则、收集、整理、归档、利用、管理期限等各环节要求，并逐步对存量纸质档案进行数字化扫描和全文识别，建立起完整的档案文件级目录数据库和全文数据库，实现江苏行政规范性文件全生命周期管理的最后闭环。

（作者单位：江苏省司法厅备案审查处）

责任编辑：苏胜利