避责型块内分割:新型城镇化下小城市户籍改革困境分析

李 蹊

(1.北京工业大学 文法学部, 北京 100124; 2.北京工业大学 北京社会管理研究基地, 北京 100124)

一、问题提出

2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(1)https:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201810/t20181030_2273102.html。,我国城镇化的要素正式由土地和产业向人口转变[1]。在“以人为核心”的新型城镇化中,放开城市落户限制,推动流动人口市民化是题中之义。以2014年7月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(2)http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm。为界,其后的改革被界定为“新一轮户籍制度改革”[2]。中央政策要求全面开放落户的城市类型增多,政策目标清晰度较以往也有所增强(3)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出:到2020年,常住人口城镇化率提高3.9个百分点,达到60%;户籍人口城镇化率提高5.1个百分点,达到45%。《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》(国办发〔2016〕72号)提出:到2020年,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。。但户籍改革的推动仍然面临诸多现实困难,截至2020年,我国人户分离的人口比2010年增长了88.52%,达到49 276万人,其中市辖区内流动人口增长了69.73%,共计37 582万人(4)http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html。。地方政府对开放落户政策的执行力度地区差异较大,部分城市滞后于、甚至背离了中央自由落户的目标[3]。

关于户籍改革力度的分布规律,现有研究多认为大城市比小城市的改革力度更小、开放落户的难度更高[4],我国户籍改革的难点在于大型中心城市,中西部小城市则是受限于其制造业发展,即便彻底拆除户籍门槛也难以吸纳人口迁入[5],落户吸引力与户籍开放程度的错位致使政策整体失效[6]。然而本文发现,从地方落户门槛与中央要求的相对差距来看,东部地区一批经济发达的小城市,落户开放程度不仅滞后于中央规定,也滞后于一部分经济发展水平接近的大城市或特大城市。2020年3月,中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(5)http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm。;2022年3月,国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(6)http:∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/22/content_5680416.htm。,反复督促中小城市开放落户。

政策执行是政府行为研究中的经典命题,对于执行水平的影响因素,现有文献主要归为纵向激励与政策质量。非一票否决的弱考核压力[7]、央地间事权与财权的不匹配[8]、中央对地方的行政激励、财政激励与合法性激励设置的不合理[9]、目标责任机制缺失[10],以及政策目标模糊、可量化程度低、连贯性低等因素[11],均被认为是政策执行偏差的原因所在。但就同一项政策而言,中央施加的激励及政策本身的质量并无本质区别,为何仍然存在执行力度的地区差异?

本文采用理论建构式过程追踪(theory-building process-tracing)的方法,遵循异常案例选取策略(deviant case selection strategy),以经济发达小城市中的翘楚——江苏省A市,作为户籍改革滞后的最不可能案例(least-likely case)[12]。通过单案例过程追踪,探寻小城市户籍改革政策执行偏差背后,地方政府的行为动力与行为逻辑。从而在外部激励之外,揭示地方政府内部结构与运行过程,还原政策执行中组织行为的复杂性,在发展动机和服务动机二元划分的基础上补充避责动机。全文分析框架如图1所示。

图1 分析框架资料来源:作者自制。

本文的一手数据来源于2016年至2020年期间的两组参与式观察与29次深度访谈。两组参与式观察分别是:2016年8月国家新型城镇化综合试点江苏省试点的第三方评估考察,以及2017年6月至8月在A市人力资源和社会保障局的工作实践。访谈对象以省级及其以下的各级政府相关部门公职人员与退休人员为主,以社区居委会、企事业单位人员为辅。二手数据来源于地方志、政策文本与统计年鉴。

二、文献综述

(一)外部激励下的地方政府行为

现有政策执行研究将地方政府的行为动力归为行政激励与经济激励,分别侧重于权力结构和利益主体的分析视角。两类视角的共同点在于中央政府作为施加外部激励的主体,地方政府作为一个整体对外部激励进行响应,基于自身的政治或财政利益有选择性地做出统一行动。

在行政激励的解释路径中,我国中央政府之所以能够对地方政府施加有效激励是基于权力结构。中央通过党管干部的人事权,构建了强有力的纵向问责机制[13];1994年分税制改革后,中央通过转移支付来影响地方政府的能力得到增强[14],地方官员围绕中央设置的考核指标展开晋升竞争[15]。与此同时,在财政分权与信息不对称之下,碎片化威权主义[16]与M型的政治结构[17]又赋予了我国地方政府半自主的权力,由此为地方政府对中央政策的选择性执行,以及作为经济人谋求地方利益留下了解释口径。

权力结构的视角是对中国基层治理经验与西方差别的有力解释。但就我国内部政策执行的多样性而言,由于国内不同地区之间缺乏差异化的宏观权力结构可供比较,行政激励对中央政策在不同地区执行力度差异的解释力受限。因此,现有研究更多诉诸于利益主体的视角,分析地方政府在不同政策领域的利益与成本,进而解释为何公共服务、环境治理等非经济发展类的政策难以在基层落实。

实际上,利益主体的解释并未否定权力结构视角。已有研究指出,正是我国的权力结构与考核机制导致了谋利型地方政府[18]。政府组织作为理性行动者追求利益最大化,中央与地方政府层级间的利益分割会阻碍政策执行[19],不同部门也会由于追求自身绩效忽视公共价值,损害政策整体效果[20]。政府并非铁板一块的思想为本文奠定了理论基础,解释了我国地方政府在不同政策领域内的差异化表现,但仍然未能回答为何同一项政策的执行也存在地区差异。

此外,利益主体视角以理论分析为主的分析范式,受到尚且薄弱的经验呈现的掣肘[21]。户籍改革与公共服务紧密相关,牵涉各部门利益,无疑是一个揭开地方政府内部结构的理想案例。但户籍改革的实证研究多将地方政府作为单一行动主体,讨论政府、企业和非盈利组织之间的协同惰性[22]。在此基础上,本文将地方政府内部结构进行拆解,以解释各部门间的利益分配如何影响着中央政策在本地的执行。

(二)发展或服务逻辑下的户籍改革

对于户籍政策的执行差异,现有研究将地方政府的行为逻辑分为服务型[23]与发展型[24]两类。发展型政府的逻辑为消极对待户籍改革的案例提供了理论解释,服务型政府的论点为全面开放落户的地方政府行为提供了解释。发展逻辑与服务逻辑又分别可以纳入权力结构与利益主体的分析视角。

在发展型的政府行动逻辑下,财政成本与经济竞争被认为是地方政府积极推动土地城镇化、忽视人口城镇化的原因所在。由于我国公共品支出责任主要由省级以下政府承担,地方政府配置公共资源的原则是开源节流,一方面要压缩市民化成本,另一方面要通过户籍改革追求收益。因此,部分城市将户籍改革对象限定在本市农业户籍人口之内,以便借助“户口农转非”和“土地增减挂钩”获取建设用地。

地方政府土地出让的获益主要被投入基础设施和生产建设而非公共服务之中,城市道路等投资性公共品供给增加,教育、医疗等公共服务供给滞后[25]。研究表明,土地财政收入的增加速度,对全市范围内每万人普通中小学专任教师的数量增长产生了显著的负影响[26]。但乡村家庭对于优质义务教育资源的追逐,恰恰是我国人口向城市流动的主要原因之一[27]。2000年以后,随迁子女教育由借读政策转为“两为主”,即人口流入地政府和公办学校承担主要责任,流动家庭与本地家庭、中央政府与地方政府之间的利益不一致凸显[28]。根据户籍差别化地供给基础教育等非经济发展属性的公共品,是地方政府配置资源时符合经济效率的理性选择[29]。

但也有研究指出,21世纪以来,服务型政府的建设逐步由地方试验上升为国家战略[30],中央政府在财政上推行公共服务支出均等化,在考核上打破唯GDP的评价体系[31]。尤其是2014年我国新型城镇化战略开始施行之后,诸如公共品供给、公共服务体系、社会再分配等相关政绩也逐步被纳入考察,地方政府在追求经济发展的同时也会兼顾公共服务。这种兼顾效率与公平的努力表现在保留户籍工具性的同时,着力提升土地、劳动力等资源跨地区配置效率,兼顾经济增长与服务共享[32]。

综上,现有研究中服务型政府的逻辑难以解释户籍改革滞后地区的地方政府行为。发展型政府的逻辑虽然能够解释开放落户困难的原因,但是将地方政府的消极执行归因于为了降低市民化财政负担或以土地谋求经济利益[33],仍然难以解释为何存在一部分经济发展程度高、土地财政依赖程度低的小城市,也在中央三令五申的情况下消极执行户籍改革。本文试图通过江苏省A市的案例来回答这一问题。

三、案例描述:不孚众望的小城市

江苏省A市自改革开放初期便锐意进取,现如今制造业高度发达,地方经济发展并不依赖土地财政。在2014年最新调整的城市规模类型划分中(7)我国城市规模划分标准中测量范围经历了“市区和近郊—市辖区—城区”的转变,人口统计口径经历了“非农业户籍人口—总人口—常住人口”的转变。2014年10月29日,国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》,以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市,其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市,20万以下的城市为Ⅱ型小城市;50万以上100万以下的城市为中等城市;100万以上500万以下的城市为大城市,其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市,100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市;500万以上1000万以下的城市为特大城市;1000万以上的城市为超大城市。2014年新标准中,被归为特大城市和大城市的城市数量降低,中小城市的城市数量增多。参见http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2779012.htm。,A市属于I型小城市,按中央要求属于应全面放开落户限制的城市类型。本文将与A市行政面积差异较大,但户籍人口密度、经济发展程度、产业结构均较为接近的东莞市,以及A市所属的地级市B市进行城市规模对比(详见表1)。

表1 2015年A市、B市、东莞市的城市规模对比

表2～3与图2显示无论在政策文本还是执行结果层面,A市户籍改革均存在滞后。就政策文本而言,A市2017年底仍以投资、购房作为落户条件,对于纳税金额和购房面积的要求不仅严于其所属的地级市B市,也严于积极改革的特大城市东莞市。就政策实施结果而言,A市新增落户人口规模的变化,也印证了其户籍政策短暂放开后的迅速收紧,与东莞市的落户结果相比则更为明显:2014年后,两市落户人数均有显著增长,且增长速度接近;但从2016年开始,东莞市以更快的速度吸纳人口落户,A市新迁入户籍人口的增长却基本停滞。

表2 2014—2020年政策对不同规模城市的户籍改革要求

在经济发达的小城市中,A市户籍改革的滞后并非孤例。根据江苏省公安厅在省委改革办重点改革方案落实情况座谈会上的发言,截至2016年5月,江苏省内符合中等城市标准的6个县市中,只有1个城市的政策符合户籍改革规定。全省符合小城市标准的36个县市中,有5个县市的户籍政策在住房面积、参保年限、租赁认证等方面未能达标。反而是省内2个特大城市和11个大城市全部完成了开放落户的任务(8)此处对城市规模的划分直接引用了江苏省公安厅的表述,省级政府的表述比国家正式划分的城市等级普遍高一级。调研中发现,地方政府追求更高的城市规模等级是普遍现象。其原因在于更高的城市规模等级利于地方政府向上争取资源,也便于获得更为宽泛的开放落户标准。。

表3 2016年A市户籍改革的滞后程度

图2 1990—2018年A市与东莞市历年新增落户人口对比资料来源:A市市统计年鉴,东莞市统计年鉴。

四、小城市户籍改革困境的发生机制

(一)初始执行:上级政府推动的落户开放

本文以单案例过程追踪的方法探寻江苏省A市作为经济发达的小城市为何户籍改革滞后,发现其政策先后经历了开放落户与收紧落户两次转折。根据过程追踪方法要求,本文首先需要说明A市户籍改革的宏观制度背景。新一轮户籍改革是国家新型城镇化政策的一个子集。实际上,户籍政策自1958年以法律形式确立以来,中央从未停止过对其的改革与调试,2014年开启的新一轮户籍改革更加注重以人为核心的城镇化。2014年12月,江苏省新型城镇化综合试点方案获批(发改规划〔2014〕1229号),成为全国仅有的两个以省为单位的试点之一。

江苏省随后成立工作领导小组,在省发改委下设办公室,将中央制定的五项任务拆解为12项,分配给下属13个设区市、17个县(市)、33个镇(街道)以及南京江北新区共64个地区先行先试。各先行试点统一承担三项基本任务,自行选择九项特色任务。户籍改革作为三项基本任务之一,地方政府自由发挥的空间较小。根据省级方案,2017年常住人口、户籍人口城镇化率需分别提升至68%和62%左右,城镇落户农业转移人口新增400万人;到2020年,上述三个指标分别需要达到72%、67%以及800万人。

为了实现上述政策目标,2014年12月,江苏省政府下发改革意见(苏政发〔2014〕138号)。次年10月,省委改革办对政策落实情况进行专项督查。2016年1月,有八个省辖市尚未制定出台本地的深化户籍制度改革实施意见,省政府办公厅下发工作催办通知。2016年3月,江苏省政府办公厅再次发文(苏政传发〔2016〕54号)强调重点任务分工。A市本身并不在64个先行试点之列,但在上级政策压力下也一度启动了户籍改革,市公安局发布《关于简化户籍准入登记流程的通知》,户籍人口增长率随之由2015年的0.29%提高到2016年的0.41%。

(二)执行偏差:风险成本下的落户收紧

A市放宽落户政策之后,最为直接的困难是基础教育供不应求。县级市的行政级别本就限制了公立学校教师编制的供给,公办学校政府供给不足的同时,A市旧有的民办学校数量少、质量低,难以分流学位需求。同时,A市毗邻超大城市,社保空挂占用学位的现象屡禁不止,“(社保空挂)就是找一些中介代缴社保,既有之前城市的离职证明,社保停交三个月,也挂靠到A市一个公司,虽然(工作)一看就是假的,但是你能想到的证明都有。”(2017年8月28日市人社局访谈记录)

2016年A市出台积分入学新政,又引发了新一轮的恐慌性落户。部分本来可以进入公立学校就读的居民,临时得知积分无法达到次年9月入学的要求,随后进行抗议。直到2017年8月,教育局门前还围有一定数量的家长。面对教育资源短缺下的不稳定因素,A市只得暂时收紧落户,“中国不管哪个层次对教育都不会放弃的,但是恰恰教育出了问题。如果把口子放开会对A市公共资源造成冲击,现在最好的办法就是卡住。其实本来全国都在弱化户籍制度,A市反而在强化。经济比较发达的城市反而在走回头路。”(2017年8月28日市人社局访谈记录)

(三)影响机制:教育资源短缺

A市收紧落户的过程,证明了基础教育是限制开放落户的关键公共品,学位短缺是户籍改革滞后的直接原因。但基础教育只是市民化成本中的一项,其他公共品种类还包括基础设施建设、医疗卫生、社会保障、住房保障与就业保障等[34]。那么为何其他种类的公共品不构成对户籍改革的关键限制?本文将进一步判断所得结论是否具有可推广性。

本文认为,其他公共品不是户籍改革关键限制的原因在于,开放落户产生的新增成本有限。第一,社会福利、卫生医疗与户籍的绑定关系远弱于基础教育,“保障性住房,不仅给当地人,还给常住人口。‘不对砖头对人头’。病床本来就不跟户籍挂钩,(医院)床位本来就是按常住人口来设计的。”(2020年10月27日市人社局访谈记录)

第二,社会保障的城乡差距不如基础教育明显,以获取城市社保为目标的人口流动,远远低于以获取基础教育为目标的流动数量,“江苏省城乡低保标准分别达606元/月和549元/月。农村低保户感觉比城里还好过一点。”(2016年8月29日省民政厅座谈记录)

第三,基础设施作为开放性资源,日常使用并不排斥流动人口;就业保障和社保则已经在一定程度上纳入了人口流入地政府的承担范围,并不与户籍挂钩,“只要是符合条件的农民工,各种创业和就业培训的补贴、税费的减免、担保贷款等优惠都可以拿到。”(2016年8月29日省人社厅座谈记录)

因此,其他类型的公共品供给部门对于户籍改革的反对并不强烈,教育部门作为直面开放落户之后公办学位需求激增的部门,承担着更多的压力和风险成本,“每次一说开放落户,只有教育叫得最响。”(2020年9月16日市发改委访谈记录)

至此,本文可以初步判断,各类公共品对户籍改革的影响并不均等,基础教育的短缺是开放落户的关键限制。但是,这一发现依然无法解释,为何2016年的A市政府没有选择扩大基础教育供给,而是从需求端入手收紧落户?

(四)调节作用:土地资源约束

A市选择收紧落户是考虑到基础教育供给的特殊性,如果要扩大学位供给,后续会面临一系列困难。首先,学校建设的周期长、见效慢,难以满足开放落户带来的即时增长的学位需求。其次,基础教育的供给质量和数量会反过来影响需求,难以寻找供需平衡,“教育一直建,就会一直来人。”(2020年9月16日市发改委访谈记录)

最为关键的是,扩大基础教育供给不仅需要建设和运行学校的财政资金,还需要建设用地。学校的建筑规制与层高、土地质量有严格规定,如果将位置优良、形状齐整的地块用于学校建设,所需成本并非仅是拆迁和建设费用,还有土地使用的机会成本,即该地块如果用于工业或住宅用途地方政府可能获得的收益。对于经济发达、土地紧缺的小城市而言,土地使用的机会成本比直接开支的财政成本更为难以负担,“教育最缺的不是钱,是地。整块的地都舍不得用作学校,给的都是很难拆迁的地方。”(2020年9月15日市教育局访谈记录)

A市目前土地资源高度紧张,在20世纪80年代,该市已经通过招商引资、三来一补等形式开始了制造业经济的腾飞,土地的使用经历了高速开发(详见表4),“现在A市新土地已经几乎没有了。”(2016年6月17日市经信委访谈记录)A市度过了建设用地指标紧缺的时期,进入到土地储备高度紧张的阶段,“现在向上争取政策的重点不放在土地资源上,因为已经过了有地缺指标的阶段。”(2017年8月29日市发改委访谈记录)A市政府所述的建设用地紧缺现状,也通过了该市土地收入变迁的三角验证(详见图3)。

2000—2019年,A市基础教育用地面积的增长十分有限。根据历年教育用地的使用数据,排除了职业教育分流挤压了普通中学教育需求的可能性,反而是学前教育用地增长速度更快(详见图4)。在土地资源如此紧张的情况下,基础教育阶段学校的建筑规范又受到一系列的严格限制。例如,对土地有污染的工厂旧址往往无法用于建造学校,校内的建筑高度与密度、标准操场的设立等,也决定了教育用地难以通过提高容积率来扩大学位供给。

然而,建设用地紧缺导致的机会成本高昂,依然不是户籍改革困境最为根本的原因,资源约束发挥的是调节作用。换言之,高强度的土地资源约束加大了经济发达小城市开放落户的难度,但并非阻断了其可能。改革滞后更为深层的原因在于地方政府并非铁板一块,非主管部门缺乏动力承担新增成本破解资源约束,本文以“避责型块内分割”的理论建构对此进行解释与归纳。

表4 1990—2000年A市土地收入的历史变化 万元

图3 2000—2018年A市土地出让收入与公共预算收入对比资料来源:A市市统计年鉴,B市统计年鉴。

图4 2000—2019年A市基础教育用地增长情况资料来源:A市统计年鉴。

五、“避责型块内分割”的理论建构

(一)“块内分割”的概念界定

已有研究指出,政策执行中,在衡量地方政府整体的收益和成本之外,更为关键的是政策成本收益分布结构的问题,即成本与利益分离的情况下,谁得到收益、谁付出成本[35]。纵向政府层级间的利益分布是否均衡,表现为委托代理关系中的激励相容问题[36]。那么,地方政府内部横向部门间的成本利益分布,在户籍改革中有何表现,在理论上又该如何归纳呢?

在户籍改革中,虽然表面上公安部门可以独立完成出台落户细则、登记和颁发户口本的流程,但户籍政策与多类公共服务相粘连,开放落户的政策执行会产生外部性,需要各职能部门基于“会签”等协商制度进行配合。这种情况下,非主管部门却因不对称的成本收益结构缺乏动力,付出成本最高的部门会强烈反对,“当时说要放开落户的时候,市教育局是第一个反对的,因为他们学位压力是最大的。他们说啊现在我们都吃不消,你再放宽。”(2020年9月15日市发改委访谈记录)

本文将“买单不吃饭”的政策执行困境定义为“块内分割”:指当政策执行给平级部门带来外部性时,需要多部门在各自专业领域内提供配套服务;非主管部门由于为新政策的执行额外付出成本却无法获得收益而缺乏动力,最终在地方政府层面整体表现为政策执行偏差。为了更为清晰地界定“块内分割”,本文将其与相近的“条块分割”概念进行辨析(详见表5)。

表5 “块内分割”与“条块分割”的概念辨析

“条块分割”产生的原因在于专业分工之下政府部门间职能交叉或脱节,各层级政府间权责不匹配;解决途径包括以大部制改革等方式追求整体性政府[37],通过一站式服务、吹哨报到等方式促进科层组织的扁平化[38]。“块内分割”产生的原因则是政策执行中付出成本的部门不是获得收益的部门,资源约束程度不同的地区感受到的成本压力不同。东莞市的户籍改革案例表明,通过地方政府内部的利益统筹与成本分摊能够解决“块内分割”,中央政府的介入并非必须。本文发现,“块内分割”在A市户籍改革案例中有典型表现。

(二)户籍改革中的“块内分割”

1.公安部门改革任务达标的收益

在户籍改革中,从目标达成的角度看,户籍改革最大的受益者是公安部门。本文对户籍改革收益的衡量不拘泥于财政收益,而是将政策目标的达成也纳入其中。虽然新型城镇化是发改部门在负责推进,但是具体到户籍改革领域,则是市公安部门从省公安厅接受任务与考核,改革的顺利推行可以为本部门赢得政绩。

2.人社部门人才引进与用工招聘的收益

除公安部门之外,同样可以在户籍改革中获益的是人力资源与社会保障部门。由于人社部门需要与企业共同面对人才的短缺与用工短缺的压力。高技能人才引进往往搭配落户与相关福利政策,低技能人口落户也可以提高劳动力供给的稳定程度。无论是站在人才引进还是用工招聘的立场,人社部门对于户籍改革都无异议,但其推动户籍改革的动力弱于公安,且主要集中于人才落户的规则制定。

3.教育部门的供给压力与风险成本

教育部门难以直接从户籍改革中获得收益,却是面临扩大公共品供给压力最大的职能部门。开放落户后随着户籍人口激增,公办学位的刚性需求出现即时上涨,供给却无法在短期内大量增加,学位紧缺往往容易引发社会不稳定因素,教育部门首当其冲,不仅没有动力支持户籍改革,而且有理由进行反对。

4.发改部门经济发展的机会成本

关于土地使用的机会成本,本文已经在前文进行了论证,此处需要说明的是,机会成本背后是地方政府将有限的资源投入到经济建设还是公共服务中的抉择。发改部门作为这一两难问题的重要承担方,虽不至强烈反对户籍改革,但也缺乏动力推动落户开放。

5.住建和自然资源部门的管理成本

尽管教育用地可以向省级政府单独获取用地指标,但仍然会增加住建和自然资源部门的工作量,“光有指标不够,还得有地。储备用地都要重新规划、重新考虑。”(2020年10月28日市资源局访谈记录)其中的主要困难是,“所有的统计数据都是滞后的,学校是按照统计口径配建,每1万人增加1所学校,那增加到7 000人的时候怎么办。”(2020年9月15日市教育局访谈记录)如果为了满足开放落户后激增的学位需求而超前规划学校建设,则意味着更高的风险成本。

6.财政、卫健、民政部门的财政成本与管理成本

财政部门作为人口市民化财政支出压力的承担者,开放落户无疑会增加其管理成本。所幸对于经济发达地区而言,依托于其自身强大的财政能力与人口流入结构的年轻化,公共品的财政支出尚在可承受的范围内。医疗卫生、社会福利与救济等相关职能部门虽然也要付出成本,但与教育不同,上述公共品并不随着户籍改革而出现大幅度的需求波动,因此财政成本可承担,管理成本新增有限。

7.工信、商务部门的产业转型与人口结构调整压力

产业转型升级需要高技能的人力资源,但本文发现,工信和商务部门并不会因此要求设立选择性落户门槛,而是对企业施行市场和行政手段,“腾笼换鸟是用电价、环保、安全等手段逼着他退出。”(2017年8月29日市发改委访谈记录)人口结构的变动被视为产业转型的结果而非原因,“人才政策是被(转型升级)推动的,是滞后于转型升级的。”(2017年8月28日市人社局访谈记录)

综上,户籍改革的政策执行,需要各职能部门在本专业领域内付出相应的成本。但通过本文对各部门的逐一分析,可以发现,地方政府内部付出成本的部门难以从户籍改革中获得收益,“块内分割”由此形成(详见图5)。

图5 户籍改革中“块内分割”的表现资料来源:作者自制。

(三)“块内分割”中的避责逻辑

现有户籍研究多对地方政府行为动机进行发展-服务的二元划分,本文之所以将户籍改革中的“块内分割”归为“避责型”,是因为开放落户的政策执行会给其他部门带来外部性。尽管公安部门有动力去完成户籍改革任务,但作为平级部门,没有权力促使职能部门扩大公共品供给,配合开放落户,故而寄希望于发改部门,“户籍改革这个事情,说也是公安牵头,但是涉及的部门比较多,还是需要发改来牵头的。非户籍人口落户只是户籍改革的一部分,涉及配套的改革,权益怎么去保障,还是要各个部门去做。”(2020年10月30日市公安局访谈记录)

城镇化工作领导小组办公室设立在发改委之下,该部门同样不具备公共服务职能,“新型城镇化还是要由发改委主要来做。但是发改委不长腿,不落地。”(2016年8月30日市规划院座谈记录)即便付出高昂的协调成本推动职能部门扩大公共服务供给,也难以从开放落户中直接获得对本部门有所裨益的收获,故而缺乏动力。

一旦开放落户,以教育部门为代表的职能部门,面对公共服务短缺造成的供给压力和风险成本,遵循的不再是发展逻辑或者服务逻辑,而是避责逻辑,“现在说的最多的是‘犯不着’。政府不造(学校)的话,民间资本早就看到这个市场,也不给批。不想批学校,是怕万一出点事,引出来其他事情。”(2017年8月28日市人社局访谈记录)

由此,本文将户籍改革困境归纳为“避责型块内分割”。对避责逻辑的讨论,补充了现有的户籍改革研究对地方政府发展与服务逻辑的划分。官员行为动机包括追求功绩(credit-claiming)、实施善政(good policy)以及规避过错(blame-avoiding)三种类型[39]。户籍研究领域之外的众多研究关注到,我国地方官员行为逻辑正在从“邀功”向“避责”转变[40],而且在风险发生之前就会采取防御性的规避措施[41]。趋利型的政府间合作尚可以通过协商交换等拟市场化的方式达成,避害型的政府间合作则需要中央政府的介入[42]。

本文发现,户籍改革中的政府部门行为同样遵循了避责逻辑,即便在部门权责范围之内,行动主体也没有动力为其他部门的绩效而增加自身风险。但由于“避责型块内分割”的困境并不涉及权责结构顶层设计的交叉与模糊,部门避责逻辑的扭转并非必须由中央推动,地方政府内部便具备弥合部门成本收益裂痕的能力。

六、结语

2022年,党的二十大报告再次强调,“推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化”是构建新发展格局、推动高质量发展的要求[43]。户籍改革作为新型城镇化的重要组成部分,对于实现中国式现代化至关重要。本文借助江苏省A市的案例研究,指出了经济发达的小城市户籍改革滞后的现象,随后通过对A市户籍改革政策转变的过程追踪进行了原因与机制分析。研究发现,在发展型政府与服务型政府的二元划分之外,政策执行的非主管部门还存在避责逻辑。避责逻辑产生于地方政府内部成本收益结构的不对等。

本文不再将地方政府视为“铁板一块”的行为主体,揭示了政策执行过程中各部门的利益成本分配与互动关系。在户籍改革中,教育、国土等公共服务和资源供给部门直面风险成本与机会成本,作为“买单不吃饭”的平级部门遵循避责逻辑,最终地方政府整体行为表现为政策执行偏差,形成“避责型块内分割”。由此,在外部激励的基础之上,地方政府内部结构对组织行为的影响得以展现。

如果基于现有研究的外部归因,户籍改革困境的解决方式往往指向了中央政府,以财政转移支付对地方政府进行补偿,以及出台更为明确的政策目标和考核标准强化行政激励。本文增加了内部结构的视角,提出推动户籍改革既需要中央施加激励和下放资源来平衡地方整体收支,也需要地方政府在本层级内发挥能动性,给非主管部门施加选择性激励,通过调节部门间的改革成本与收益来弥合块内分割,通过市级层面共同承担风险成本来扭转避责逻辑。

此外,资源约束对户籍改革发挥着调节作用。在A市案例中,地方政府收紧落户的直接原因是基础教育短缺引发社会风险,经济发达小城市的土地资源紧缺,教育用地使用的机会成本高昂,使得扩大基础教育供给的难度加剧。该案例对于户籍改革政策的启示在于,各类公共品的投入不是均匀作用于政策执行,基础教育短缺是开放落户的关键限制,增加基础教育供给对推进户籍改革的效果将最为显著。不同经济发展程度的地区,制约教育供给的瓶颈各不相同,对于经济发达的小城市来说,扩大基础教育供给最难承受的成本不是财政支出,而是建设用地的机会成本,精细化和针对性的资源投放和整合才能真正放松约束,降低地方户籍改革的难度。也正是由于土地资源约束发挥的是调节作用,仅放松资源约束不足以使得地方政府的政策执行达到合意的水平,还需要关注地方政府内部的成本收益分配结构,从根本上弥合“避责型块内分割”。

最后,在研究方法的运用上,本文侧重于户籍政策执行偏差产生的原因和机制分析,所采用的过程追踪方法有助于将宏观制度背景和微观社会情景同时纳入考量,加深了对地方政府部门作为理性行动者在特定情景下行为意义的理解[44]。但受到单案例的局限,对不同地区以及不同政策领域内“避责型块内分割”的探讨仍然有赖于后续研究的接力。