坚持立破并举 深化司法体制综合配套改革

高景峰

党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，提出“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，为新时代新征程上检察改革工作指明了发展方向。党的十八大以来，伴随党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，检察机关、检察工作深层次变革，检察生产力持续释放，司法公信力持续提升，但也存在一些问题。改革中发现的问题必须通过深化司法体制综合配套改革、全面准确落实司法责任制进一步破解。要全面深化检察机关司法体制综合配套改革，全面加强检察机关法律监督工作，努力实现法律监督理念、体系、机制、能力现代化，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义检察制度，更好服务保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

一、把完善坚持党的绝对领导的制度体系融入检察工作全过程

习近平总书记强调，全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党，强调要坚持和加强党的全面领导。检察机关首先是政治机关，旗帜鲜明讲政治是第一位的要求。既要自觉坚持党对检察工作的绝对领导，又要积极履行检察职能、充分运用法治力量，坚持和捍卫党的全面领导。

把习近平法治思想作为深化司法体制综合配套改革的根本遵循。习近平法治思想是新时代司法改革、检察改革必须深刻领悟、切实遵循的指导思想。要加强对习近平法治思想的原创性概念、判断、范畴、理论的研究，加强对习近平法治思想重大意义、核心要义、丰富内涵和实践要求的研究。创新发展检察基础理论研究体系，完善检学研共建机制，深刻把握新时代法学理论研究的政治性、规律性和专业性，自觉围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家、全面推进国家各方面工作法治化等重大理论和实践问题开展研究。把习近平法治思想中蕴含的世界观和方法论融会贯通到检察改革谋划、实施、优化、督察全过程，不断汲取精髓、守正创新；不断破解难题、巩固深化；不断系统集成、提质增效。

把健全和完善坚持党对检察工作绝对领导的制度体系作为深化司法体制综合配套改革的关键举措。健全完善党对检察工作的政治领导、思想领导、组织领导、业务领导机制，更好地坚持和捍卫“两个确立”、做到“两个维护”。要把政治建设更紧密融入司法办案，细化司法办案中政治合格与否的判断标准，把政治要求更加有机融入各项检察工作、各条线检察业绩考核，让政治建设真正统领业务建设、职业道德建设，持续贯彻落实好《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），把党中央部署的各项改革任务不折不扣贯彻好、落实好、推动好，确保每一个改革举措落地见效。

把完善中国特色社会主义司法制度、检察制度作为深化司法体制综合配套改革的重要目标。习近平总书记强调，深化司法体制改革，是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。要在深化改革中强化政治机关建设，坚定不移走中国特色社会主义法治道路、完善中国特色社会主义司法制度、检察制度。正确处理好从我国国情出发与借鉴国外法治有益成果的辩证关系，从我国检察权不同于其他国家权力的特点和实际出发，积极探索实践，推动检察制度不断发展完善，确保司法体制改革和检察改革的正确政治方向，决不能把改革变成“对标”西方法治体系、“追捧”西方法治实践。

二、健全检察机关服务大局制度体系，运用法治力量服务中国式现代化

党的二十大明确，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。服务保障中国式现代化是检察机关的政治责任，要通过高质量的检察工作助推中国式现代化进程有力有序、蹄疾步稳。

完善服务经济社会高质量发展工作机制。检察改革要主动对接金融监管体制改革，完善金融证券领域执法司法协作机制和服务防范化解金融风险制度，优化涉金融信贷领域犯罪、非法集资犯罪、洗钱犯罪案件办理工作，携手维护经济金融安全。持续推动知识产权综合司法保护，健全知识产权刑事、民事、行政和公益诉讼检察一体履职机制，加强知识产权检察办案机构或团队建设，提升专业化水平，更好服务创新驱动发展战略。落实习近平总书记“两个毫不动摇”“三个没有变”要求，全面、稳实推进涉案企业合规改革，坚持依法“能用尽用”，助力各类企业纾困发展。联合全国工商联及涉案企业合规改革第三方监督评估机制管委会其他各成员单位，更好促进营造法治化营商环境。

深入贯彻落实宽严相济刑事政策。全面准确把握宽与严的辩证关系，充分考虑具体个案的特殊情况和社会公众的心理感受，依法当宽则宽、该严则严，促进社会内生稳定，巩固党的执政之基。在做到严惩严重犯罪不动摇同时，细化不批捕、不起诉具体标准，推进社会危险性量化评估，健全羁押必要性审查和强制措施变更机制。巩固和深化认罪认罚从宽制度适用，健全认罪认罚自愿性保障机制，提升认罪认罚从宽制度对息诉服判、化解矛盾、教育改造的效果。

着力丰富司法为民的制度机制。司法为民是检察工作的根本宗旨，讓人民群众在每一个案件中感受到公平正义是司法体制改革和检察改革的内在追求和价值目标。通过改革不断推出司法便民、利民、护民的好举措好政策好制度，依法公正对待当事人诉求，解决好损害群众权益的突出问题，深层次推动减少社会矛盾。积极推动完善行政争议实质性化解机制，促进切实解决当事人合理诉求。做实做细群众信访件件有回复制度，狠抓领导干部带头办理疑难复杂信访案件。进一步践行新时代“枫桥经验”，推动检察听证工作法制化、体系化建设，创新做好矛盾化解、释法说理和普法宣传等工作。系统完善12309检察服务热线系统，为人民群众提供全方位查询、咨询、联系检察官等服务，实现群众涉检诉求统一受理、分流和监督办理。

深化诉源治理体系建设。既做实后端治理、治已病，又推动前端治理、治未病，健全诉源治理制度体系，更深融入国家治理。坚持由个案治理、类案治理、行业治理、区域治理到社会治理的工作思路，积极、规范制发社会治理类检察建议，提升检察建议质量效果。持续跟踪落实最高检发出的检察建议，推动将检察建议落实情况纳入平安建设、法治建设考核，有效助推国家治理体系和治理能力现代化。

三、全面构建现代化检察监督制度体系，强化对执法司法活动的制约监督

习近平总书记强调，造成冤案的原因很多，“更深层次的则是司法职权配置和权力运行机制不科学，侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制没有真正形成”。新征程上，党中央高度重视检察机关法律监督工作，首次将“加强检察机关法律监督工作”写入党的全国代表大会报告，首次以中共中央专门意见的形式部署加强检察机关法律监督工作。各级检察机关要以此为契机，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义检察制度，全面推动检察机关法律监督工作现代化。

坚持和完善“四大检察”法律监督工作格局。党的十九大以来，检察机关以转隶为转机，开创“四大检察”检察工作新局面，为新时代检察工作发展奠定了基础。全国人民代表大会连续五次把“四大检察”写入对最高检工作报告的决议中，从最高权力机关法律决议的角度对检察改革予以肯定。这是新时代检察机关法律监督的主体框架，要坚持深化、巩固完善，依法能动、全面充分履职，努力实现更加协调、更高质效的法律监督工作格局。深化“四大检察”工作机制建设，协同构建以证据为核心的刑事指控体系，坚持“在办案中监督、在监督中办案”，落实“精准监督”，巩固民事、行政、公益诉讼检察实践经验。与时俱进深化落实检察机关与其他执法司法机关制约监督和相互配合机制，推动侦查监督与协作配合机制规范化、常态化，健全行政执法与刑事司法“两法衔接”、监检衔接、案卷调阅、巡回检察等机制，更加及时发现和纠正立案、侦查、审判、执行等活动中的违法问题。

创新性提升法律监督质效。《意见》明确指出，进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。当前法律监督中存在的问题，一方面，是由于作为监督者的检察机关监督质效还需要进一步提高；另一方面，被监督者仍存在排斥监督、遮羞护短的观念，造成有的法律监督工作难以打开局面。对此，要通过深化司法體制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，多管齐下破解发展改革难题。坚持检察工作全面、协调、充分发展的方向，补齐检察机关在经济金融、知识产权、科技等领域的工作机制短板，增强检察“供给侧”产品输出。要完善民事检察工作机制，规范再审检察建议与提请抗诉程序的衔接适用，加大抗诉、提出再审检察建议等工作力度。积极探索推进检察机关对履职中发现行政机关违法行使职权、不行使职权监督的有效实现方式，助推法治政府建设。同时依法规范检察机关调查核实权适用，用法律监督的“刚性”增强服务大局的实效。统筹加强查办司法工作人员相关职务犯罪工作机制、机构和专门队伍建设，加大司法腐败惩治力度，促进司法公正。

积极推动检察公益诉讼专门立法。党的二十大报告明确提出，要完善公益诉讼制度。检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，在公益诉讼中承担重要角色。自2017年7月修改后民事诉讼法、行政诉讼法正式确立公益诉讼检察制度以来，全国检察机关全面狠抓贯彻落实，共办理各类公益诉讼案件近80万件，取得了非常好的政治效果、法律效果和社会效果。检察机关要在拓展公益诉讼新领域的探索中不断总结、积累实践中的司法经验，完善检察公益诉讼制度，明确公益诉讼案件范围，完善检察机关办案程序，厘清多元公益诉讼关系，推动公益诉讼规范化、法治化、体系化建设。

加快数字检察系统建设。数字检察是数字中国建设的重要组成部分，是检察机关提高法律监督能力的重要依托。新一轮检察改革要把数字检察作为前瞻性、基础性工作，围绕经济社会高质量发展、法律监督的深层次需求，把各类数据按内在规律联动起来，以数字革命赋能法律监督，推进法律监督全面深化变革。积极构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”数字检察工作模式，以“智慧监督”促进惩治犯罪、诉源治理。充分运用大数据、区块链等技术推进公安、检察、审判、司法行政机关等跨部门大数据互联互通，推进线上线下融合，实现案件数据和办案信息网上流转，提升办案整体质效。

四、完善检察机关司法体制综合配套改革制度体系，全面准确落实司法责任制

司法体制综合配套改革是司法体制改革的进一步深化，其核心仍是落实司法责任制。要按照党的二十大要求，锚定改革目标，坚定不移向前推进，既要全面落实司法责任制，更要在“准确”上下功夫。

精准优化改革政策。从当前存在的问题来看，有的属于对改革政策理解不准确，怠于落实，需要我们加强解读，及时宣传改革成效，用实践效果凝聚共识，增强合力；有的属于配套制度不健全，需要我们加强调查研究，听取基层意见，找准问题，找准检察实践亟需什么样的配套制度，对症下药；有的属于具体规定操作性不够，需要我们从改革初衷上重新审视、客观评估、精准施策，不断调适和改进。认真总结评估检察官逐级遴选和初任检察官基层任职等制度，充分考虑国情实际和各地差异，通过优化相关政策，增强针对性和可操作性。在总结各地实践经验的基础上，进一步完善检察机关工作人员职业保障规定，抓好抓实各项制度和改革举措的落实工作。

加强内部制约监督。党的二十大报告明确提出“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。管人与管案并行。进一步理顺检察委员会、检察长、检察官之间的权责关系，真正建立起“谁办案谁负责、谁决定谁负责”“有权必有责”“终身负责”等改革原则和举措的落实机制。同时，强化案件管理制度建设、平台建设，加强对不捕、不诉、撤案等重点部位重点环节的监督，切实保障检察权规范运行。放权与监督并重。尊重司法规律，尊重检察官主体地位，根据法律规定和检察权运行规律，依法放权给检察官，同时强化对检察官的监督，进一步严格落实“三个规定”，切实做到逢问必录，防止有问不报、选择性填报。全面禁止检察官与律师不正当接触交往，斩断检察官、律师之间的利益输送、利益勾连。惩戒与保障统一。科学把握司法责任的内涵和范围，把握好违法办案和办案质量瑕疵的界限，严格区分故意和重大过失，明确责任划分标准。健全检察官依法履职保障制度、职业保障制度，建立与落实司法责任制要求相匹配的检察官及辅助人员养成体系和职业保障体系。

增强规范性科学性。在改革探索过程中要因地制宜、结合实际，兼顾灵活性和适用性。对于推动进程缓慢、难度较大的要加大力度研究破题。要在中央统筹下有序推进省以下法院检察院人财物统一管理改革，以完善经费保障机制为着力点，持续推动改革朝着规范化科学化方向发展，彻底破除司法地方化倾向，努力提升司法现代化水平。深化检察人员分类管理改革，既要关注检察官的职业发展，也要关注检察辅助人员、司法行政人员职业发展，形成三类人员安心履职、有序成长、充分发展的管理格局。

注重系统性协调性。习近平总书记强调，改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。要增强大局观和全局观，把检察改革放在党和国家工作大局中来谋划和推进，把检察改革与全面深化改革、全面依法治国的目标任务结合起来，同政法领域改革以及其他部门改革结合起来，从谋划改革开始就做到同向发力，推动改革有效衔接。增强检察改革的系统性、整体性，使各项改革举措有机联系、相互衔接，做到一体设计、一体部署、一体推进，避免改革“碎片化”。同时增强协同性，加大与其他各政法单位沟通协调力度，加大检察系统内部各层级、各部门协调配合。

五、构建现代化检察管理制度体系，推动检察权规范、高效、廉洁运行

党的十九大以来，检察机关创造性地提出“案—件比”评价指标，并且围绕这一核心指标构建案件质效评价体系，开展检察人员考核工作，建立业务数据分析研判会商制度等，取得了显著成效。检察机关将继续坚持以管人和管案为重点，通过优化检察机关内部管理方式方法，推动检察履职质效提升。

完善案件质量指标评价体系。以“高质效办好每一个案件”为导向，完善检察机关案件质效评价标准，推动办案质量、效率与公平正义的有机统一。紧密结合各地实际，增强可操作性，探索分层分地域的考核评价方式，坚决防止严重偏离实际、反管理等问题。在案件质效评价指标的引导下，推动完善以质量、效率、效果为核心的检察人员业绩评价指标体系，持续推进“全员、全面、全时”考核，督促检察人员自觉、能动、创新履职。

健全检察人员素能提升体系。探索一体提升检察人员政治素质、业务素质和职业道德素质的务实措施，持续加强与法律职业共同体同堂培训、领导干部带头办案和业务竞赛岗位练兵等工作，更加注重“练好内功”。要着力培养、提高检察人员正确运用法律政策的能力，善于从法律条文中深刻领悟法治精神，善于从纷繁复杂的监督案件中准确把握实质法律关系，善于统筹法理情的有机统一，切实防止就案办案、机械司法。健全检察人员职业培训制度，推进精准培训模式，健全案例教学、实战化、研讨式培训机制。建立健全“智慧借助”机制，常态化邀请专家咨询论证有关专业问题，为案件处理提供重要参考。推进与行政机关互派干部挂职交流机制，互相借力借智，共同提升執法司法专业化水平。

新时代新征程上，检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，守正创新，锐意进取，以检察工作现代化更好服务保障实现第二个百年奋斗目标。

（作者：最高人民检察院法律政策研究室主任）

责任编辑：王寅