对建设现代中央银行制度重点工作的初步思考

潘拥军 王刚

建设现代中央银行制度，是我国当前和今后一个时期金融改革的重点任务和重要内容。中央银行在宏观调控、金融改革、金融稳定、金融基础服务等关键领域都居于突出地位。为建设好现代中央银行制度，我国中央银行可从如下几个方面形成重点工作抓手：在党的领导下强化健全货币政策体系，在重点领域积极稳妥推进金融改革进程，切实做好金融稳定各项机制建设，提升必要性、关键性金融基础设施功能和提高服务质效等工作。

当前我国建设现代中央银行制度的现实背景

现代中央银行制度是现代国家金融治理的核心内容，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。党的十九届四中、五中全会和党的二十大报告等重大会议或重要文件多次提出“建设现代中央银行制度”，并将其纳入深化金融体制改革的顶层重大部署之中。这一改革对金融业的可持续发展具有重大现实意义。

中国人民银行是我国的中央银行，具备几乎所有中央银行的固有属性和职能，也是国务院重要组成部分兼宏观调控部门。自成立以来，中国人民银行的组织管理体制历经多次发展革新，性质与职能不断增强和完善，历经风雨与繁华的75年，人民银行从最初的大一统体制已逐步迈向现代中央银行体系。人民银行的前身可追溯至中央苏区时期的中华苏维埃共和国国家银行，于1948年12月1日在石家庄由原華北银行、北海银行、西北农民银行合并成立。人民银行成立之初隶属于国家财政部，承担货币发行、商业银行储蓄和放贷职能，实行信贷和财政为一体的“统收统贷”模式。1977年，人民银行正式作为国务院部委一级单位与国家财政部分设，不久剥离了商业银行功能，并于1983年根据国务院授权正式行使中央银行职能，履行货币发行、信贷、利率、汇率和结算等十项职责。1995年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》正式确立了人民银行在制定与执行货币政策、防范与化解金融风险、维护金融稳定方面的职责，从立法层面最终确立人民银行作为我国中央银行的地位。

建设现代中央银行制度的重点方向

迈向新征程，党的二十大报告相关论述引领和擎画了未来我国金融改革和发展的新局面。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》部署新一轮机构改革，决定撤并人民银行大区行和县级支行机构，剥离人民银行承担的金融控股公司日常监管和金融消费者保护职责，进一步强化人民银行制定执行货币政策、开展宏观审慎管理活动、维护国家金融稳定的职责。目前，国际政治经济形势严峻，全球经济面临通胀高企、地缘冲突、债务问题加剧、粮食危机、能源危机等问题，全球金融体系脆弱性凸显，逆全球化思潮、单边主义、保护主义抬头。国内发展上，面临我国碳达峰、碳中和进程不断深化，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正在逐步形成完善中，中国共产党团结带领全国各族人民向第二个百年奋斗目标迈进并攻克脱贫攻坚、新型城镇化等难题。在此形势下现代中央银行制度的建设具有重大现实意义。

“建设现代中央银行制度”为下阶段做好我国中央银行工作指明了方向，特别是在宏观金融调控、金融改革、金融稳定、金融基础服务等重点工作领域。

第一，中央银行是国家宏观政策实施的重要推动者。各国专家感慨央行政策堪比艺术作品，精妙而影响久远。大国央行预调和微调的政策动向，都会造成国际国内两维度的全面、系统性影响，导致国内外施政者、市场主体改变决策以及影响居民经济生活。央行政策侧重综合动态均衡，注重货币政策与其他宏观政策、金融稳定政策、审慎监管政策之间协同。人民银行货币政策调控工具箱中除了有利率与汇率政策、存款准备金率、公开市场、再贷款与再贴现等常规货币工具外，近年来还创设了常备借贷便利、中期借贷便利、抵押补充贷款和短期流动性调节等新型工具作为重要补充。各国实践中利率工具市场敏感性强，通过调整利率水平或期限结构，会引致企业融资成本与资金需求变化。回顾历史，我国利率市场化改革稳中求进，接连放开银行间同业拆借和回购利率、外币存贷款利率、金融机构贷款利率浮动区间等限制，并形成贷款市场报价利率（Loan Prime Rate，简称LPR）。此外，人民银行不断强化宏观审慎监管体系，把信贷投放与资本充足水平要求相关联，在宏观审慎评估体系把资本和杠杆率、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等相关指标纳入其中。长期以来，人民银行坚持稳健中性政策，采用区间调控，用改革熨平市场和周期性波动，提高政策统筹能力。

第二，中央银行是金融改革的重要组织者和推动者。从全球历史视野看，中央银行制度发展本身即是一部金融改革史。20世纪30年代的大萧条推动了中央银行制度完善，形成各国央行货币政策和金融监管两大职能。历经20世纪80年代至2008年金融危机前的经济一体化、金融自由化和通胀等因素影响，各国中央银行货币政策和金融监管职能逐步分离。2008年金融危机后，各国开始反思将宏观审慎监管和基础设施监管纳入中央银行重要职责体系。从我国实践看，改革开放以来人民银行在完善现代中央银行制度过程中不断强化相应职能。一是推动金融市场和金融机构改革、推动利率汇率形成机制改革、建立现代金融服务体系和金融市场体系等；二是持续推动金融对外开放，积极参与国际金融治理，不断发挥国际影响力；三是推进金融基础设施建设，促进社会经济金融维持高效、安全、秩序运转；四是积极适应新技术、新发展、新理念等国内外形势发展变化，加强金融业结构性调整，在普惠金融、科技金融、绿色金融、数字金融、转型金融等领域形成突破口。

第三，中央银行是夯实一国乃至全球金融稳定的重要基石。各国中央银行普遍承担金融稳定职责。近年来，各国更加重视提高央行金融稳定能力，以及应对全球经济高通胀、高债务、高风险，中央银行金融稳定职能靶向更为明确。系统重要性金融机构和金融基础设施运营失败，会对市场造成更大风险，危及更广泛市场主体以及普通群众利益。中央银行在单体金融机构风险处置等特定情形会承担最后贷款人职责、秉承审慎的救助政策，在调动“自救”机制措施无效的前提下构建完善的“他救”机制和金融稳定保障体系。因此，央行要加强道德风险防范，避免“他救”造成公众承担风险救助成本。美国、欧盟、英国等均已形成基本法律，为央行实施事前救助方案和事中救助机制等提供法律依据。金融机构恢复与处置计划得到广泛应用。经过不断探索和实践，人民银行通过构建主动的银行资本管理、审慎的风险管理以及普及的“生前遗嘱”等举措，在系统重要性金融机构监管中不断取得积极成效。

第四，中央银行是必要性、关键性金融基础设施功能和服务的重要提供者。从国际上看，各国必要性、关键性的金融基础服务主要由央行提供，例如账户管理、支付、清算以及征信等内容。金融基础设施是金融市场运行枢纽，是金融市场稳健、高效运行的基础性保障，也是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。在我国，人民银行统筹主要金融基础设施功能和服务监管。近年来，人民银行与其他部门联合印发《统筹监管金融基础设施工作方案》，持续推动金融基础设施体系建设，并于2022年12月发布《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》。

下阶段建设我国现代中央银行制度的重点工作抓手

为进一步完善我国现代中央银行制度，围绕前述重点工作方向应聚焦如下工作抓手：

第一，在党中央集中统一领导下进一步健全央行货币政策体系。我国现代中央银行建设必须坚持党中央对金融工作的集中統一领导，最新发布的党和国家机构改革方案明确提出组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，这是加强党中央对金融工作统一领导的机制安排与具体体现，有助于确保相关主体不折不扣地执行党中央的路线、方针、政策，高效落实党中央决策部署，进一步增强金融工作的政治性和人民性。在此初衷下，中央银行货币政策目标与其他政策目标是一致的。一是进一步疏通货币政策传导机制。疏通渠道、丰富方式、提升货币政策传导的效果，避免货币政策工具在中间或最终目标过程环节堵塞不畅，难以精准服务实体经济需求。严防资金在金融体系内部“空转”、形成虚假金融创新泡沫、金融脱离实体经济等乱象。二是完善人民币币值稳定机制。要坚持管好货币总闸门，优化利率与汇率形成机制，健全货币政策投放与调控机制。在百年疫情大流行情势下全球主要经济体央行实施零利率或负利率等非正常货币政策措施，我国始终坚持正常化的货币政策，通过调整利率有效调节货币政策。三是加强货币政策与其他政策的相互协同机制。提升货币政策与财政、区域、产业、开放以及监管等政策的协同度。

第二，在重点领域稳步推进金融改革进程。改革是发展的动力，推进现代中央银行建设要继续稳步推进各项重点改革。一是持续深化金融供给侧结构性改革。丰富优质金融产品和服务有效供给，积极应对人口老龄化压力与新市民金融需求。二是完善我国普惠金融体系。健全各类融资配套机制，推动普惠小微贷款稳步增长，精准服务各类普惠金融受众。三是助力发展科技金融和数字金融。当前数字技术快速发展所造成的数据合规、算法监管、金融安全等问题仍亟待解决。四是推动“双碳”目标下绿色金融与转型金融发展。形成符合本国实际并与国际接轨的标准体系，持续完善相关法律和政策体系，建立健全市场信息披露机制，强化相应产品与服务创新，进一步提升我国在该领域国际合作影响力。

第三，切实加强金融稳定各项机制建设。现代中央银行普遍将维护本国金融稳定、有效防控系统性金融风险工作置于突出位置。一是进一步充实宏观审慎政策工具箱。纳入逆周期资本缓冲、动态拨备、核心融资比率、重点行业资本要求、风险敞口上限、系统重要性金融机构的损失吸收能力等监管工具，尤其注重逆周期应对。二是进一步强化对系统重要性金融机构的监管。加强恢复与处置计划机制有效应用，研究全球系统重要性银行跨境运营时的应对策略以及域外政策影响。三是加强宏观审慎政策和微观审慎、行为监管政策之间的协调。夯实各类金融稳定机制，稳妥应对不同情形下风险问题。

第四，提升必要性、关键性金融基础设施重要功能和服务的有效供给。为更好地实现金融基础设施的功能，丰富和完善服务供给，进一步夯实基础工作势在必行。一是建立健全规则体系。统筹金融基础设施法律法规体系建设，夯实本国法律基础。构建支付、清算、结算行业专门术语体系，形成国情与国际标准统一的关键术语规范。二是完善统筹监管体系。增强对系统重要性金融基础设施的监管职能，发挥其他部委、第三方机构等单位在具体领域的积极作用。三是积极应对金融科技领域重点问题。提早谋划布局法定数字货币跨境使用机制，建立宏观风险监测与应对机制、推动加强反洗钱反恐怖主义融资等合规机制提质增效。四是建立健全国际国内评估机制。结合《金融市场基础设施原则》等国际标准经验，形成符合本国实际的评估机制，对金融基础设施开展定期评估，实现重点问题及时解决，最终形成具有国际影响力的中国标准。

（潘拥军为中国社科院金融所博士后，王刚为国务院发展研究中心金融所研究员。本文仅代表作者本人观点，不代表所在单位意见。本文编辑/秦婷）