土地储备成本控制问题及对策

2023-05-17 14:19辛宇张开亮刘媛
时代金融 2023年5期
关键词:土地储备土地机构

辛宇 张开亮 刘媛

土地储备制度是指将未开发利用的土地纳入统一管理,依法有偿使用。目前,我国土地储备取得显著成效,促进了城乡社会及经济发展。但由于起步晚和市场化水平不高,土地储备存在管理和经营水平低、成本高、计划编制不健全等问题,影响了效率和质量,阻碍了城市建设。因此,需要采取有效策略,强化成本控制和管理,提高资金利用率,促进土地储备健康良性发展。

一、土地储备成本的构成与特点

(一)土地储备成本的构成

土地储备成本是指政府为开发和建设未来项目而进行的土地储备行为所需支付的相关成本。土地储备成本的构成如下:土地收购成本。土地收购成本是指政府在购买土地时需要支付的一系列费用,不仅包括直接费用,如土地购买款、土地过户费等,还包括间接费用,如土地勘测、评估等各种费用。这些费用的多少和支付方式都会影响土地收购成本。因此,土地收购成本需要在土地收购前进行全面的考虑和规划,以保证土地收购的经济效益和可持续发展能力;土地开发成本。土地开发成本是土地开发过程中需要投入的各项费用的总和,包括直接费用和间接费用。在进行土地开发项目投资决策时,需要全面考虑土地开发成本,并对其进行细致的分析和计算,以保证项目的经济效益和可持续发展能力;土地使用成本。土地使用成本是指在土地储备期间需要支付的费用。如果土地使用权是通过出让的方式获得的,需要支付土地使用权出让金。此外,还需要支付土地增值税等相关税费;土地维护成本。土地维护成本是指在土地使用过程中,为了保持土地使用价值和正常经营活动而进行的各种维修和修缮所需费用的总和。具体来说,土地维护成本包括土地保洁费用、绿化维护费用、道路与设施维修费用、安保费用、管理费用;其他成本。土地储备成本还包括其他一些费用,例如土地评估费、征地补偿费等。

(二)土地储备成本的特点

土地储备成本受土地收储过程中不同环节的影响,并呈现差异化特点。土地储备制度是指各级人民政府将闲置或未完全开发利用的国有土地纳入统一管理,依法有偿使用。根据土地存储的不同阶段特点可归纳为以下几个方面:第一,密集性。随着城市建设和发展过程中对土地需求量的不断增加,土地储备需要占用大量资金来保障储备项目实施。土地储备成本需要大量运行资金,各开发阶段均投入了一定成本,因此,土地储备资金呈现出一定的密集性;从整体上来看,我国各省之间的城市面积与人口规模存在差异,导致各地区土地储备成本呈现差异性特点;第二,不确定性。考虑到以土地为对象的一级开发,有必要根据土地的性质进行使用计划,实施差异化开发,从而使土地储备的费用存在着强烈的不确定性;第三,多义性。受到土地开发模式的影响,土地储备呈现出某种多义性;第四,成本的可控性。土地在发展过程中,由于人们对于土地资源的要求各不相同,各项建设资金将向社会开放,对土地开发成本,可根据开发项目计算费用,所以土地储备成本是可控的;第五,区位性强。我国幅员辽阔,不同省份进行土地资源管理,受地方经济发展状况和气候的影响,由此而形成的土地储备成本还存在着地域性问题。

二、土地储备成本控制的重要性

(一)有利于土地使用权出让效益最大化

国有土地使用权出让制度是我国政府调节土地市场和房地产市场供求关系,增加地方政府财政收入的一项有效手段。在这一制度中,依法科學地确定出让起始价是一个重要的环节,能够合理地反映国有土地使用权的资产价值,有效地防止国有土地使用权资产的流失。土地储备成本对出让起始价的确定有直接的影响,因此加强对土地储备成本的控制对于实现土地使用权出让的最大化效益至关重要。在确定出让起始价时,必须遵守出让起始价不得低于出让地块成本,不得低于地块基准地价的原则。因此,加强土地储备成本的控制有助于确保出让起始价的合理制定,最大限度地实现土地使用权出让的效益。

(二)有利于土地储备项目的投融资决策

土地储备项目的成本是土地储备投资和融资决策必不可少的先决条件。只有当土地储备项目的预期收益能够覆盖储备成本时,才能证明土地储备投资具有经济价值。土地储备成本控制是政府土地储备投资决策的重要保障机制。由于土地储备项目需要大量资金,目前,财政资金是解决资金来源的重要途径。在确定资金规模时,必须以土地储备项目预算成本高低为基准,并采用土地储备成本控制来确保合理资金需求。加强土地储备成本控制显得尤为重要,因为过度的资金需求会导致资金闲置浪费,增加经营风险;而不足的资金则会影响项目的正常开展。因此,通过加强土地储备成本控制,才能够合理确定土地储备项目的资金需求规模,避免资金浪费和经营风险,最大限度地实现土地储备的经济效益。

三、土地储备成本控制存在的问题

(一)缺乏有效的内部成本控制机制

在土地储备工作开始之前,土地储备中心会对有关的工作内容和工作流程展开研究,但是这些研究的内容基本都是围绕收益来展开的,却忽略了相关实施方案,这就造成了在项目被批准之后,有关的实施方案不清晰,也就没有办法做到对实施过程进行动态的监控,使得土地储备的管理工作很难真正发挥实际作用。从实质上来说,土地储备机构是国家事业单位,它在对土地储备考核方面和对其人员的职务待遇实行分离管理的方式。它将政务目标的实施成果作为行政管理绩效考核的主要指标,导致绩效考评指标与土地成本管理的目标不够一致。特别是缺乏有效的土地储备基金预算管理机制,致使无法有效利用财政拨付的资金。综上,目前我国的土地储备机构在成本控制上还存在着诸多缺陷,加之缺乏相应的评估体系,使得其在对土地储备资金的管理上还不够完善。

(二)成本责任主体不明确

在土地储备成本控制体系中存在土地储备机构、政府部门、土地储备项目三级成本控制体系。地方政府有关部门在成本管理中,主要发挥着监管的作用,在成本控制的前期,他们会对成本计划进行审批,而在成本控制的后期,对土地储备成本决算进行审计,但是,他们对成本的形成过程所承担的责任并不明确;在土地储备业务的执行阶段,土地储备部门将土地储备项目分成多个单独核算的储备项目小组,并对每个储备项目小组进行责任目标成本的设定。各个项目以责任目标成本为准,执行对直接成本控制。然而,在现实中,直接成本会受到各种因素的影响,导致成本的波动比较大,因此,每个项目都无法承担起成本责任。此外,土地储备机构的各级部门对成本控制都负有责任,所以这也导致了成本责任的不明确性。

(三)成本信息不对称

土地储备机构与政府部门之间的成本信息搜集传递机制不当,导致信息不对称。由于土地储备周期较长,成本影响要素众多,储备周期中产生的成本信息多且复杂,成本信息能否及时、完整地传递给有关政府管理部门,对于成本的有效控制至关重要。然而,目前成本信息传递渠道只有土地储备机构向政府提交的报告,而成本信息的搜集只能依靠土地储备机构,这加剧了土地储备机构与政府之间信息不对称的局面,不能满足成本控制监管的需要。土地储备成本信息的不对称,使得政府部门对土地储备机构的成本约束力降低, 此外,信息不对称也会导致监督成本增加和监督失效概率增加。在信息经济学中,帕累托最优配置发生在完全信息条件下。因此,应该加强土地储备机构与政府监管部门之间的沟通与协调,建立健全的成本信息传递机制,及时准确地传递成本信息,增强政府部门对土地储备机构的成本约束力,确保成本的有效控制。

(四)成本控制缺乏积极性

土地储备机构属于事业单位,其主要经费来源于政府的财政拨款。在现有的资金管理办法中,土地储备机构的办公经费和土地储备项目成本是分账核算的。然而,成本控制投入的效益与土地储备机构无关,导致成本控制的投入被归结为日常开支,进而导致土地储备机构在努力控制成本的过程中,面临经费紧张和无经济流入的问题,严重影响了土地储备机构的成本控制积极性。目前,土地储备机构的成本管理体制只建立了简单的目标成本管理体系,缺乏动态成本控制体系和多主体协同成本控制机制,并且目标成本法的实施也存在不彻底的问题。因此,需要建立更加完善的成本控制体系,包括建立动态成本控制机制、优化多主体协同成本控制机制,进一步完善目标成本法的实施细则,以提高土地储备机构的成本控制能力,确保其经费的稳定和可持续发展,同时也有助于提高土地储备机构的综合竞争力和服务水平。

四、加强土地储备成本控制的对策

(一)建立完善的全过程成本控制制度

为了有效控制土地储备项目的成本,应建立完善的事前预算、事中控制和事后决算的全过程成本控制制度,并在机构设置中增设独立的成本控制部门负责对土地储备项目的成本进行预算和管理。为确保土地储备机构对土地储备成本的有效监督和管理,应根据土地储备的预算标准构建项目的资金管理计划,并结合相关情况构建预算调整机制。这样不仅可促进土地储备成本的风险管理,还可有效缩短项目整理時间、加强土地拆迁补偿经费的监管和防止补偿款项滞留,避免各种征地纠纷问题的发生。在土地回收阶段,应科学制定土地的储备时间,尽量将成本控制在最低水平,使土地的需求成本达到合理范围。在土地开发阶段,应实行公开招标的形式来优化土地施工单位的选择,并通过对相关成本的预前计算,部署好成本的使用流程,减少工程的变量因素。在土地储备后的成本控制方面,应做好土地出让预算工作,制定相关预算方案,制定成本支出的管控制度和流程。财务部门应加大土地的审核力度,并分析出让之前与出让之后的差距,以分析各项成本的超标因素,为后期工作提供参考依据。总之,建立全过程的成本控制制度对土地储备成本的风险管理具有积极的促进作用,有利于土地的有效管理和使用。

(二)明确成本责任主体

土地储备机构属于政府的职能部门,其主要职责是保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现。作为一个非营利性公益事业机构,土地储备机构不仅需要保证适当赢利,减少成本,还需要明确自身职责,承担起成本控制的责任。 首先,土地储备机构需要会同政府相关部门编制开发实施方案,确保项目的可行性和可持续性。其次,针对土地储备的每个阶段,土地储备机构需要进行成本费用测算,编制成本费用计划,并落实降低成本的技术措施。此外,土地储备机构还需要组织储备项目成本费用核算,坚持成本报告制度,及时反映储备项目成本、费用情况,保证成本信息交流及时、有效。 为了更好地控制成本,土地储备机构需要熟悉、掌握国家和当地有关法规政策、市场需求、预算定额水平等成本控制因素,并用足用活各种政策、资源,提高成本控制的预见性。同时,土地储备机构需要熟悉土地储备的各个阶段和要求,努力提高办事效率,尽量缩短储备周期。定期或不定期分析成本结构、差异及其原因、监控措施及其效果、经验教训等,深度改进成本控制工作,确保土地储备机构正常运转。

(三)解决信息不对称问题

要解决土地储备成本控制中的信息不对称问题需要政府相关部门和机构共同努力,通过建立信息公开制度、引入第三方评估机构、加强内部管理和监督、推广信息化手段、加强行业自律等措施,提高成本控制的透明度和准确性,推动土地资源的高效利用和经济的健康发展。

建立信息公开制度。政府机构可以建立土地储备成本信息公开制度,向社会公开土地储备成本的有关信息,包括成本构成、成本核算方法、成本控制指标等,增强公众对土地储备成本的了解和监督力度。引入第三方评估机构。政府机构可以引入第三方评估机构,对土地储备成本进行独立评估,减少信息不对称的情况发生,提高成本核算的准确性和可信度。加强内部管理和监督。建立严格的成本核算和控制制度,加强成本控制的流程管理和责任落实,防止信息不对称的情况发生。推广信息化手段。政府和机构可以推广信息化手段,建立成本核算和控制的信息化平台,实现成本控制的数字化、自动化管理,减少人为因素的影响,提高成本核算的准确性和透明度。

(四)优化激励约束机制

在进行土地储备工作时,制定科学合理、公平透明的三全成本激励制度,即对土地储备工作所产生的全部成本进行管控,全员参与形成积极的成本控制理念,对涉及成本的各个方面都进行成本管控。这种激励制度能够极大提高各级部门和人员的办事动力,促进成本控制的落实。同时,各级政府部门在与合作单位签署合同时,可以设置激励条款,以最大程度对相关单位进行约束激励。这种激励条款对于相关单位来说,既是机会也是一种风险,因为成本控制的好坏直接关系到项目收益情况。 目前,激励条款通常包括两种方式:一种是对成本进行预估,设定成本目标,并根据完成情况实行激励,以此提高合同主体的积极性;另一种是固定成本,即在签署合同前确定好项目的成本,如成本超出或盈余均由合同主体负责。通过这些激励条款的设置,可以对相关单位进行有效的约束和激励,从而提高土地储备项目的成本控制水平。 总之,制定科学合理、公平透明的成本激励制度,是土地储备工作中至关重要的一个环节。通过这种制度的落实,可以提高各级部门和人员的成本控制意识和动力,从而有效控制项目成本,确保项目达到预期收益。

五、结束语

土地储备成本控制是土地储备工作中至关重要的一个环节,直接关系到项目能否达到预期收益。在土地储备项目实施过程中,必须认真做好成本控制工作,以确保项目成本得到有效控制和管理。此外,土地储备项目成本控制的方法是多种多样的,需要我们在实际工作中不断探究和总结,找到更加科学有效的控制措施并加以运用。

参考文献:

[1]田利娟.土地储备成本控制研究[J].中国市场,2017(21):252-254.

[2]孙峻,张楠,彭婷等.土地定向储备及其成本控制机制研究[J].管理评论,2021,33(10):48-54.

[3]王潼飞.土地储备成本控制方法研究与基于实践的思考[J].中国房地产业,2021(30):242-243.

作者单位:辛宇, 张开亮, 六盘水市自然资源储备交易中心;刘媛 ,六盘水市不动产登记中心。

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