金融科技发展变局与现代中央银行制度建设

金融科技既可能促进金融创新，又同时可能诱发金融风险与金融监管套利。从金融科技发展及其监管政策演进视角看，有必要加强金融科技监管，加快现代中央银行制度的建设。本文结合本土化金融科技发展与中央银行的客观实践，提出建设我国现代中央银行制度的具体路径。

问题的提出：从金融科技发展变局到建设现代中央银行制度

金融科技模式起源于英美国家，但在中国获得了快速发展。目前，相比其他金融领域，中国金融科技的市场规模、行业影响、关注程度等方面都与发达国家不相上下。不过，国外学者对金融科技的研究时间较早。格雷纳（Martina E. Greiner）早在2009年便运用社会资本理论，指出金融科技交易并未有效剔除信息不对称，交易中仍然极易出现借款者和投资者的信息欺骗问题，需要对此进行风险提示与预警。尽管研究时间较早，但是全球缺乏对金融科技概念的界定，金融稳定理事会（Financial Stability Board，简称FSB）于2016年将金融科技定义为技术驱动金融形成新的业务模式、技术应用以及流程和产品。金融科技既可能促进金融创新，又同时可能诱发金融风险与金融监管套利，亟须金融监管予以回应〔布查克（Greg Buchak），2018〕。面对现代化科技驱动金融行业的监管挑战，中央银行作为核心的金融监管机构，需要向现代化金融监管迈进，积极应对金融科技所引发的金融风险及其监管套利风险。

党的二十大报告提出“建设现代中央银行制度”，因为它是中央银行为实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡等目标而实施的金融制度。现有可借鉴的文献资料有限，而且大多数文献主要探讨传统中央银行制度构建，而较少地从金融科技发展变局视角探讨构建现代中央银行制度的理论逻辑、国际经验以及中国因应。金融科技具有科技表现形式，却从事着实质的金融服务。随着金融科技的不断深入发展，我国金融科技监管政策也随之演进：第一，包容监管阶段（2007—2013年），主要体现为宽松的市场准入政策，在传统金融抑制监管框架下罕见地为金融科技营造相对宽松的发展环境，促使我国金融科技快速发展。第二，原则监管阶段（2013—2017年），确立了金融科技业态的边界与监管分工，明确依法、适度、分类、协同与创新监管原则。第三，现代監管阶段（2017年至今）。随着金融科技行业发展与平台“爆雷”“跑路”等事件频发，金融科技风险事件成为社会关注焦点。从2017年起，金融监管层加快了对金融科技行业的清理整顿步伐，全国金融科技“整治风暴”拉开序幕，金融科技领域的现代性监管由此开启。作为创新型技术，金融科技既给金融发展带来新机遇，但也面临着算法、技术、金融、法律、业务、监管问题与系统性风险，迫使监管者做出有力回应。我国于2023年将“一行两会”调整为“一行一局一会”，被视为“双峰监管”之三元模式的实践应用，突出了现代中央银行的重要性，充分彰显了现代性监管要求。因此，结合本土化金融科技发展与中央银行的客观实践，本文提出构建我国现代中央银行制度的具体举措建议。

金融科技发展变局下建设现代中央银行制度的意义

从农业时代向工业时代迈进，人类社会出现了首个真正意义的中央银行—英格兰银行。此后，从工业时代到智能时代，不同经济体形成差异化的中央银行制度。随着金融科技驱动下的新时代到来，我国同样需要加强现代中央银行制度建设。

构建现代金融治理功能体系的重要任务

金融科技发展变局下建设现代中央银行制度，首要意义在于它有利于建设现代金融治理功能体系。其一，推进现代国家宏观经济治理的必然选择。从金本位制向信用本位制转变，现代中央银行构建的信用货币体系发挥着核心的作用。现代信用货币体系在某个国家的宏观经济治理中具有中枢地位，倘若现代中央银行对本国货币管理得当，那么该货币将会在资源配置尤其是金融资源配置上充分发挥积极作用，促进宏观经济的稳健发展；倘若现代中央银行对本国货币管理失灵，那么该货币将会在资源配置中充分发挥消极作用，可能带来严重的通货膨胀和资产泡沫，衍生信用收缩甚至经济危机。其二，应对国际金融体系变化的重要选择。在当前的金融科技发展变局下，中央银行及时调整金融治理内容，从政府融资、管理货币等向维护币值稳定、充分就业等转变。另外，金融科技促进了各种数字货币的出现，加剧了货币国家化与非国家化的竞争，货币数字化与非数字化竞争，超越了传统国界的非数字化竞争趋势，给国际金融体系带来了较大的挑战，因此这倒逼经济体加快本土现代中央银行制度的建设，积极应对国际中央银行制度演变与金融形势变化。

实现现代金融服务功能体系的客观要求

建设现代中央银行制度，有利于助力现代金融服务功能体系的实现。首先，健全现代货币政策框架。币值稳定可以说是现代中央银行的核心目标。在金融科技发展变局下，币值不稳定、就业不充分、金融不稳定、国际收支失衡情况普遍，倒逼中央银行健全现代货币政策框架，改善币值稳定，充分重视充分就业，促进中央银行通过市场化方式对银行体系货币创造行为开展宏观调控，保持资产负债表的健康可持续。其次，建设金融基础设施服务体系。完备的金融基础设施能够有效实现金融资源配置的效益优化以及经济增长。中央银行通过统筹金融业综合统计、反洗钱体系、金融市场登记体系、托管体系、清算结算体系、支付体系、征信体系等，从而全面推进金融基础设施服务体系建设。最后，构建系统性金融风险防控体系，促进现代金融在平稳的市场秩序中稳健发展。中央银行作为现代金融监管框架中的核心机构，也是“一行一局一会”体制下的宏观审慎监管机构，承担着防范化解系统性金融风险的职责，这要求中央银行加强宏观审慎监管，严肃追究与惩戒重大金融风险责任。

服务现代金融发展功能体系的内在要求

自从金融科技发展变局之后，我国宏观经济更强调高质量发展。不过，实体经济在高质量发展道路上面临各种挑战：在短期层面，实体经济承受需求收缩、供给冲击等压力；在中长期层面，实体经济面临人口老龄化、区域经济分化、经济发展动能不足等压力。因此，为服务现代金融发展功能体系，助力实体经济高质量发展，现代中央银行需要通过完善制度，支持实体经济发展方式转变及其经济结构优化升级，稳妥面对实体经济发展过程中的挑战。

金融科技发展变局下的中国现代中央银行制度建设路径

金融科技背景下的域外现代中央银行制度经验

由于金融科技对传统金融监管带来较大冲击，美国、英国等发达国家积极调整其金融监管制度策略，推进现代中央银行制度建设。第一，美国对金融科技秉承功能性监管理念，实施“伞形+双峰”监管。美国金融监管体系历史悠久，具有较为成熟的金融监管经验。对于以技术创新为驱动的金融科技业态秉承功能性监管理念，及时、适当地调整立法，将金融科技涉及的业务按照功能纳入现有监管体系。在次贷危机后，美国构筑“伞形+双峰”监管：美联储因其中央银行地位而发挥着“超级监管者”的重要作用，充当金融监管框架的“伞顶”；金融稳定监督委员会与消费者金融保护局分别承担审慎监管与行为监管，构成金融监管框架的“伞骨”。第二，英国对金融科技坚持主动型监管理念，采用准“双峰监管”。面对金融科技的发展变局，金融行为监管局（Financial Conduct Authority，简称FCA）通过“监管沙盒”实施主动监管，允许金融创新机构在符合FCA要求后进入沙盒内测试，FCA对测试评估并判定是否给予正式授权与市场推广。而且，英国采用准“双峰监管”，作为宏观审慎监管机构，英格兰银行全面负责宏观审慎监管，防范系统性金融风险；作为微观审慎监管机构，FCA加强微观审慎与行为监管。

建设中国式现代中央银行制度的具体发展路径

建立现代金融治理功能体系，助力金融行业稳健发展

在金融科技发展变局下，我国有必要建立现代金融治理功能体系，助力金融行业稳健发展。第一，按照市场化原则，健全高质量普惠性的现代金融机构体系。现代中央银行制度是构建现代金融治理体系的重要任务，在中国式现代化进程中，我国形成了以中央银行（中国人民银行）为领导、商业银行尤其是国有商业银行为主体、各类银行与非银行金融机构并存的现代金融机构体系。为有效应对金融科技发展变局，首要举措是健全高质量的现代金融机构体系：现代中央银行应当提升高质量发展的效能，按照2023年《党和国家机构改革方案》的要求，精简冗余部门与人员，提升总行、省分行、地级市支行的建制关系与协调水平；改革优化政策性银行机构，支持政策性扶持下的企业单位持续健康发展；深化商业银行改革并提升银行治理，更好地服务中小微企业，促进各类商业银行的公平竞争与稳健发展；充分调动非银行金融机构的展业积极性，在合法合规的基础上，向市场经济活动中的企业与家庭提供高质量普惠性的产品与服务。第二，坚持包容性原则，促进金融行业的稳健发展。金融科技发展瞬息万变，从大数据金融应用到元宇宙金融应用，并进一步发展至如今的大数据模型金融应用，都对金融行业的稳健发展带来冲击。我国对现代金融科技应当秉承谦抑性，坚持包容性原则构建中国式现代化“双峰监管”。当前我国逐步形成了“双峰监管”之三元模式，即：一方面由中央银行（中国人民银行）负责宏观审慎监管，主要承担防范系统性金融风险以及促进货币金融行业的职责；另一方面由中国证监会以及新设的国家金融监管总局共同负责微观审慎监管，主要承担防范微观金融風险以及消费者保护的职责。通过结合党的十九大、党的二十大以来金融监管改革趋势，借鉴英美发达国家“双峰监管”模式，我国此后可以继续深化金融监管，将中国证监会与国家金融监管总局合并为综合化的国家金融监管总局，与中央银行（中国人民银行）共同构筑“双峰监管”的标准模式，从而有效平衡金融科技背景下的金融创新发展与风险防范。

完善现代金融服务功能体系，防范化解系统性金融风险

在现代中央银行制度下，中央银行的核心功能是提供高质量金融服务功能。首先，坚持数字化原则，通过数字货币完善货币政策体系。金融科技促进了“无现金社会”与数字货币的到来，引起了数字货币与非数字货币的国家竞争，对传统的货币政策体系带来了较大的发展挑战，致使中央银行的货币政策常常面临“失灵”的困境。因此，我国应完善中央银行的长效调控机制，促进银行货币创造的流动性和利率约束，增强货币政策操作的规则性和透明度，有效引导与管理货币预期。其次，恪守法治化原则，对金融科技实施依法监管。金融科技对我国传统金融分业监管体制提出了挑战。金融科技的可持续发展既需要技术进步与行业自律，也需要法律监管的规范引导。因此，现代中央银行制度应在法治化原则下体现开放性与包容性，在依法监管的基础上兼顾金融效率与公平，促进现代金融体系的稳健运行。最后，秉承现代化原则，防范金融风险与保护消费者权益。我国金融监管机构的金融风险防范与消费者权益保护意识仍有待提高，这要求我国借鉴英美成熟经验，有序推进“监管沙盒”机制，并通过遴选合格消费者，建立严格持续的信息披露制度，提前制定损害赔偿制度等重点突破；我国应充分完善现代金融监管体系，推动当前金融监管框架（“一行一局一会”）的高质量发展，即中国人民银行作为宏观审慎监管机构，须加强与微观审慎监管机构（国家金融监管总局、中国证监会）的协同监管，在防范金融风险的前提下推动金融科技的稳健发展。

构建现代金融发展动能体系，促进实体经济高质量发展

在金融科技发展变局下，为服务现代金融发展功能体系，助力实体经济高质量发展，现代中央银行需要从宏观与微观层面完善制度：一方面，在宏观制度完善层面，现代中央银行需要做好跨周期政策设计，因势利导地制定更加精准的货币政策，从而提升中国式现代化的货币管理功能；另一方面，在微观制度完善层面，现代中央银行需要引入激励相容机制，通过创新货币政策工具（如：降准降息、逆回购、常设借贷便利、中期借贷便利等）引导金融机构优化信贷结构，直接向实体经济中的中小微企业提供相应的信贷支持，促进金融产业的“脱虚向实”，从而支持实体经济发展方式转变以及经济结构优化。

（程雪军为同济大学法学院助理教授、经济法治研究中心研究员。本文编辑/孙世选）