完善现代中央银行制度 积极应对气候变化

党的二十大报告提出，“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度”，同时强调“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，这为我们完善现代中央银行制度，积极应对气候变化，助力绿色低碳发展提供了根本性指导。作为最重要的现代经济制度之一，中央银行制度在国家金融制度中处于基础地位。气候变化是当今世界面临的最大挑战之一。完善现代中央银行制度必须充分考虑应对气候变化这一全球性挑战的需要。

应对气候变化对完善现代中央银行制度提出了新要求

应对气候变化对货币政策提出了新要求。物价稳定、经济增长、充分就业以及国际收支平衡是货币政策的四大目标。近年来，全球气候变化加剧、极端气候事件频发，全球范围内的生态环境恶化迫切需要各国积极推进经济社会绿色低碳转型。在这一过程中，各类新业态、新技术层出不穷，机遇与挑战并存。从机遇来看，新产业的发展与技术革新会带来新的发展动力，不断催生新的经济增长点，从而有助于带动经济增长、拉动社会就业、促进国际贸易，这就要求货币政策工具和目标更加具有针对性，更加适应经济社会发展的需要。就挑戰而言，一方面，为应对气候变化可能实施的碳配额和交易、碳关税的调整会导致成本上升，成本上升会推动物价上涨，进而引发通货膨胀，这要求中央银行提升货币政策的容忍度，科学设定通胀目标、积极应对成本推进的通货膨胀带来的挑战；另一方面，低碳转型过程中会引发转型风险，即在低碳转型中，碳排放相关政策的改变、新技术的出现、市场偏好的调整，可能会造成高碳资产重新定价，带来资产搁浅风险，从而对货币政策导向提出新的要求。从货币政策传导机制来看，经济转型可能会影响投资者偏好、消费者偏好，进而影响金融机构投融资行为，从而影响货币政策的传导效率。从货币政策独立性来看，转型风险可能会影响就业、产出以及消费等经济指标，从而提升了中央银行预测经济的难度，增加了货币政策立场的复杂性。综合而言，转型风险需要货币政策更加具有弹性，能够适应经济社会绿色低碳转型的需要。

应对气候变化对维护金融稳定提出了新要求。气候相关风险可以分为物理风险和转型风险两类。从物理风险来看，台风、干旱、暴雨等极端气候事件，可能导致银行机构抵质押品价值受损，贷款违约上升，资产质量下降，从而影响单体金融机构乃至金融体系稳定性。从转型风险来看，低碳转型或能源技术的革新会导致高碳资产重新定价，使高碳资产违约风险上升进而影响整个金融体系的稳定。这些风险可能跨领域、跨市场、跨地区传导，从而引发系统性金融危机。具体来讲，气候变化可能给金融体系带来信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、声誉风险、经营风险等各种风险。比如，碳排放以及环保标准的提高，会影响客户的现金流，导致客户偿付能力下降，增加违约概率，从而影响金融机构的信用风险。碳交易价格上升会导致高碳行业股票价格下降，可能引发高碳行业资产大量抛售，从而增加金融机构的市场风险。气候变化可能导致金融市场对绿色低碳产品的市场偏好增强，金融机构通过发债等方式进行融资时，客户会更加关注金融机构的ESG（环境、社会和公司治理）表现，从而增加了金融机构的流动性风险。气候变化会增加保险机构准确预测灾害的难度，从而给保险机构带来经营风险。这就要求我们在完善现代中央银行制度的过程中，加强和完善现代金融监管，统筹好宏观审慎监管与微观审慎监管，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

应对气候变化对深化金融供给侧结构性改革提出了新要求。深化金融供给侧结构性改革的目的是更好服务实体经济，助力高质量发展。应对气候变化要求在深化金融供给侧结构性改革中，不断优化金融市场体系，提高金融机构服务实体经济质效，完善金融基础设施建设。一是应对气候变化对资本市场提出了新要求。当前应对气候变化，助力绿色低碳发展需要债权、股权的大力支持。然而，很多绿色低碳技术或项目在债券市场融资不易，股票市场在支持绿色低碳发展中，能较好地匹配风险与收益，这就要求在应对气候变化中，要更加充分发挥资本市场作用，优化直接融资环境，提升直接融资占比。二是应对气候变化对银行保险机构提出了新要求。就银行保险机构而言，应对气候变化可能造成银行保险机构的资产搁浅，这就要求银行保险机构不断深化内部体制机制改革，优化资产负债结构，积极主动将碳定价、碳账户的建立融入银行保险机构风险控制流程与管理体系，不断提升气候相关金融风险管理能力。三是应对气候变化对金融基础设施提出了新要求。在气候变化的冲击下，金融体系中资金融通、支付结算、征信体系等正常的金融活动可能会受到影响，这就要求深化金融体制改革，不断完善金融基础设施，提升金融基础设施的韧性。

国内外中央银行在应对气候变化中采取的措施

美联储在应对气候变化中采取的措施。美联储主席鲍威尔认为，美联储在监管气候相关金融风险方面作用有限，但很重要，并明确提出“如果没有明确的国会立法，我们动用货币政策或监管工具来促进绿色经济或实现其他基于气候的目标是不合适的”，同时强调“我们不是，也不会成为‘气候政策制定者”。在具体的行动中，美联储主要采取了以下措施：一是设立专门机构。2021年，美联储成立了金融稳定气候委员会和监管气候委员会，从宏观审慎和微观审慎的角度来评估气候变化对金融机构的影响；二是推进气候风险压力测试。美联储正在推进气候风险压力测试试点，并将物理风险与转型风险纳入考量因素，同时强制要求美国六大银行参与情景分析，以测试金融机构应对气候风险事件的稳定性。三是加强与其他中央银行合作。美联储于2020年12月正式加入央行与监管机构绿色金融网络（NGFS），积极推进气候变化领域国际合作。

欧盟范围内中央银行在应对气候变化中采取的措施。目前，国际社会对中央银行在应对气候变化中发挥的作用，主要聚焦于货币政策和金融稳定两个方面。对于后者目前国际社会已形成共识，但前者却存在较大分歧。其中，德国中央银行行长魏德曼认为中央银行不应该使用货币政策来应对气候变化问题。相反，法国中央银行行长维勒鲁瓦则认为需要尽快将应对气候变化纳入货币政策考虑。在具体的应对举措上，欧盟范围内中央银行主要集中在以下几个方面：一是完善体制机制。2020年，欧洲中央银行发布《气候环境风险指南》，为欧洲银行体系管理气候环境风险提出了新要求。二是在宏观审慎管理中考虑气候变化因素。荷兰中央银行于2018年针对银行、保险以及养老金开展了压力测试，是全球首个开展气候压力测试的中央银行。欧洲中央银行采用自上而下和自下而上相结合的方式，积极推进气候压力测试。三是在资产管理和储备投资中考虑可持续发展因素。荷兰中央银行在储备投资中考虑环保因素，积极将ESG标准纳入投资决策。法国中央银行通过制定投资章程约束自有资金和养老基金的投资行为，促进可持续发展。四是加强中央银行间国际合作。欧盟成员国中央银行在二十国集团（G20）、金融稳定委员会（FSB）以及央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）等框架下，积极开展绿色金融国际合作，大力推动绿色金融领域的政策共识。

日本中央银行在应对气候变化中采取的措施。为积极应对气候变化带来的影响，日本政府于2020年10月宣布2050年实现“碳中和”目标。一直以来，日本中央银行积极参与绿色金融实践，助力“碳中和”目标实现。一是优化顶层设计。2021年7月，日本中央银行发布了《应对气候变化战略》，为应对气候变化提供了战略支撑。二是充分发挥货币政策工具的作用。2021年7月，日本中央银行宣布推出应对气候变化再贷款工具，这也是发达国家中央银行中第一个正式落地的绿色再贷款工具。三是积极支持金融机构防范气候风险。日本中央银行鼓励金融机构识别和管理气候变化带来的风险、加强信息披露，以促进金融体系平稳健康运行。四是加大绿色投资国际合作。日本中央银行加大对绿色债券等气候相关金融产品的投资力度，积极投资亚洲债券基金，支持日元占主导的亚洲债券市场不断壮大。

中国人民银行在应对气候变化中采取的措施。近年来，中国人民银行不断完善政策体系、充分发挥结构性货币政策工具效能、开展气候风险压力测试以及加强与其他中央银行合作，大力发展绿色金融，提升应对气候变化能力。一是完善政策体系。2016年以来，中国人民银行不断完善绿色金融政策体系，牵头制定《关于构建绿色金融体系的指导意见》等一系列绿色金融政策，助力绿色低碳发展。二是充分发挥结构性货币政策的精准滴灌作用。中国人民银行实施碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，积极推动经济社会绿色低碳转型。截至2022年末，国内绿色贷款余额约22万亿元，其中投向具有减排效益的项目贷款占比66.7%。三是开展气候风险压力测试。2021年，中国人民银行对23家主要银行的火电、钢铁和水泥三个高碳行业进行了第一次气候风险压力测试，以评估碳排放成本上升对企业还款能力、参试银行相关信贷资产质量以及资本充足水平的影响。四是加强与其他中央银行国际合作。2016年，中国发起成立G20绿色金融研究小组，由中国人民银行和英格兰银行共同主持。2017年，中国人民银行参与发起央行与监管机构绿色金融网络（NGFS），推进央行与监管机构间绿色金融国际合作。2021年，中国人民银行与欧委会发布绿色金融共同分类目录，并于次年更新。

完善现代中央银行制度的政策建议

积极应对气候变化、实现绿色低碳转型是全球发展的大趋势。在完善现代中央银行制度的过程中，要及时总结我国已取得的成功经验，积极借鉴其他国家中央银行良好的做法。

完善货币政策体系。一方面，健全货币政策调控机制。在货币政策目标上，针对成本推进的通货膨胀等问题，要科学设定货币政策最终目标，适当提升政策容忍度。针对碳价的改变，在货币政策的中间目标和操作目标上，不仅要注重总量的调控，更要通过利率的调控，促进市场价格的变化。在货币政策工具上，当前的货币政策工具主要聚焦于碳减排，建议拓宽货币政策支持领域，将甲烷、硫化物等温室气体减排纳入政策支持范围，更好助力温室气体减排。在货币政策传导机制上，进一步疏通货币政策传导机制，改善信贷传导机制效率。比如可以根据地区差异，对于高碳资产密集区域，适当将货币政策工具的运用向这些地区倾斜，提高货币政策传导效率。另一方面，加强货币政策与产业政策、财政政策以及监管政策的协调配合。在产业政策方面，我国已形成支持碳达峰碳中和“1+N”政策体系，并明确提出减排时间表、路线图与施工图，中央银行要加强窗口指导，确保产业政策的各项措施都能落到实处。在财政政策方面，可以考虑在货币政策碳减排再贷款1.75%优惠利率基础上，给予部分财政贴息，加大对碳减排的支持力度。同时，要充分发挥政府性融资担保作用，鼓励“政银保”“银行贷款+风险补偿基金”等合作模式，为应对气候变化建立损失分担、风险补偿、担保增信等机制。在监管政策上，要协调好微观审慎监管与宏观审慎监管，比如，对于在现场检查中发现的气候相关金融风险问题，监管部门要及时同中央银行进行信息沟通，将風险化解在萌芽之中。

强化金融稳定保障体系。一是逐步将气候相关金融风险纳入宏观审慎监管框架。积极开展气候相关金融风险评估，探索气候变化对金融稳定的传导机制，重点探究哪些机制可能引发系统性金融风险。针对物理风险与转型风险不同的影响程度，分别探究其影响机制与渠道。根据经济社会发展的现实需要，优化监管规则，逐步将气候相关金融风险纳入宏观审慎管理框架。二是推进气候风险压力测试。强化跨周期调控和逆周期调节，加强气候风险压力测试，采用“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，推进测试常规化、制度化、系统化，提前建立环境与气候风险预警机制，提升环境与气候风险管理能力。不断改进压力测试模型、参数，积极建立适合中国转型路径的测试模式，提升压力测试模型的本土化、科学化、自动化水平。三是强化对系统重要性金融机构的监管。加强对系统重要性银行机构的风险监测，持续推动其满足附加资本和杠杆率要求。不断完善监管制度框架，进一步推动建立系统重要性保险机构、系统重要性证券机构的监管规则，切实防范系统性金融风险。

深入推进金融供给侧结构性改革。一是深化资本市场改革。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对于新上市企业，要求其明确碳减排路线图，并强制其开展碳减排信息披露。同时，对于低碳技术成熟或者碳减排效益显著的企业，优化上市融资流程，支持其优先上市融资。二是持续推进银行保险机构改革。银行保险机构要建立健全应对气候变化相关的具体政策、管理制度以及流程，提高银行机构拨备覆盖率、保险机构偿付能力，加强气候相关金融风险的识别、监测、管理与控制，强化信息披露，完善公司治理体系，增强抵御气候相关金融风险能力。三是完善金融基础设施。金融基础设施是金融市场稳健运行的重要保障，要提升基础设施的物理技术等级，增强抵御灾害能力。合理布局金融基础设施，提升备份等级。充分发挥区块链等分布式技术优势，研究探索去中心化金融基础服务生态，确保灾害中金融体系依旧能有效运转。四是加强绿色金融国际合作。要大力推进NGFS、FSB以及巴塞尔委员会框架下的绿色金融合作与交流，提升绿色金融对外开放水平。积极参与国际规制制定，讲好中国绿色发展故事。继续加强与“一带一路”沿线国家、地区的绿色金融合作，推动实现环境效益、经济效益、社会效益多赢。

（赵琴琴为中国银保监会博士后。本文仅为作者个人观点，不代表所在单位意见。本文编辑/秦婷）