日本央行的前世今生

2023-05-17 18:28丁安平
清华金融评论 2023年5期
关键词:日本央行日本政府政策

日本央行从诞生之日起,由于所处历史环境的各种原因,一直受到大藏省的控制,一路走来颇为坎坷,经历了风雨之后,终于在某种程度上实现了独立。“央行独立”备受世人瞩目的金融监管体制改革,可以称作是日本金融业和日本央行发展史上的里程碑事件。不过,这次改革并未真正形成日本央行和大藏省之间相互监督、相互制衡的有效金融监管机制和透明的金融監管法制监督体系。

日本央行的诞生

在日本明治维新之前的德川幕府时代,日本尚未成立中央银行,当时有一种类似中国钱庄的组织,由富豪商人经营,从事金、银、铜等不同金属铸币的兑换,以及金银的买卖和存款、贷款业务。这个组织被叫作“汇兑组”。该组织与德川幕府的官僚有紧密联系,在德川幕府政权的倒台后也随之相继衰败。明治维新之后,日本政府为实现经济现代化,积极推行移植西方先进科学技术的“殖产兴业”政策,但是由于日本当时国家财政基础极为薄弱,工农业发展水平也非常落后,资金严重匮乏导致无法顺利推行此项政策。

1872年,日本政府下决心改革混乱且脆弱的金融体系,创造良好的资本市场融资的环境,日本政府借鉴模仿美国1864年发布的《国民银行条例》,制定了日本的《国立银行条例》,旨在把银行券的发行统一于国立银行。但是当时日本国内众多的国立银行并非由国家控制,也没有政府投资,导致货币发行权没有控制在国家手里。针对此问题,日本政府试图将银行的经营模式和资本主义的基础组织——股份有限责任的公司制度移植过来。

1877年日本西南战争爆发后,明治政府为了筹集军费而滥发纸币,但是因为无法兑现,导致了严重的通货膨胀、物价飞涨。日本政府为了拯救日益衰败的经济态势,大久保利通的继承人、时任大藏卿的松方正义(1835—1924,后担任日本第四任、第六任首相)基于“制定货币运用之基轴”的思考,在1882年6月推出了《日本银行条例》,同年10月10日日本央行即日本银行在日本东京日本桥成立,日本银行是政府授权成立的法人。日本央行从一开始成立的时候,即参照了英格兰银行制度。资本额设定为1亿日元,是以政府和私人合股的股份制公司形式。值得注意的是,与我国央行不同,日本央行是一家股份制法人机构。在日本央行股权架构中,日本政府持有55%的股份,私人持有45%的股份。私人股份每年享有5%的红利,但是无权参与银行的经营。日本央行的利润除了分配红利和公积金以外,都要上交国库。私人股东中包括三井、安田等大财阀。大藏卿松方正义主导了以“纸币整理”为核心的“松方财政”。与此同时,松方正义继承大隈重信的方针,将经营不善的官营企业转为民营,促进民族工业振兴,加速日本融入世界金融市场,这些措施带来的影响都极为深远。

根据《日本银行条例》,对日本央行的主要业务内容有了明确规范,这里需要注意的是,日本央行在成立之初是具有商业银行职能的。日本央行的业务内容包括以公债为担保的贷款、贵金属买卖和存款业务以及票据贴现业务等,但是禁止持有股票和以不动产股票为担保的贷款业务。除此之外,还有代理国库和发行可兑换银行券的业务。与此同时,根据当时的社会经济发展需要,还先后成立了商业银行和储蓄银行,以及专门经营长期金融业务及外汇业务的特殊金融机构,积极为民间各类新型企业提供资金,促进国家工业发展和产业振兴。日本央行的成立是日本经济金融发展史上里程碑式的标志性事件,意味着日本中央银行制度和货币统一体系的建成。自此,日本现代金融制度在法律上日益趋于完善,世界三大金融中心之一的东京金融市场的根基初步形成。

日本央行设总裁一名、副总裁一名,总裁由天皇任命,副总裁奏请天皇任命,设理事四名。日本央行的首任总裁和副总裁均为大藏省官员。理事成员中有来自大财阀三井和安田的成员。由此可见,日本央行从诞生之日起即与日本政府关系紧密,与大藏省(相当于财政部)的关系更是非同一般。

大藏省与日本央行的恩怨

大藏省是日本在明治维新后成立的中央政府财政机构,不仅主管日本财政、税收和金融,而且在制定国家的财政、金融、税收政策上具有重要地位。大藏省从诞生之日起就拥有高度集中权力来管理国家金融事务,日本央行在行政上受大藏省的领导、管理和监督。表面上看,日本央行具有政策的独立性,大藏省和日本央行共同负责对日本银行业实施监督管理。但是实际上日本央行的独立性比较小。大藏省对日本央行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权罢免权和具体业务监督权,关于再贴现率和货币发行量等重要业务均需要大藏省决定。日本央行只负责一些不重要的边缘工作。

因此,从实质上来看,日本央行已经成为大藏省垄断和操纵日本经济与政策的工具。集金融立法立案和监督检查职能于一身的大藏省,与日本世袭财阀之间关系密切,这种在特殊历史时期形成的畸形权力架构在一定程度上保证了当时社会经济的稳定运行,但是也带来了无法避免的弊端,导致官僚腐败、官商勾结,金融机构不良贷款高企。由于大藏省拥有相机行事之权,致使日本的金融监管模式缺乏统一的规范,存在拉帮结派、决策不透明及混乱无规则性等致命缺陷。同时,大藏省过大的权力集中也造成了日本央行无法发挥正常作用,对国际、国内金融市场反应迟缓、决策僵化,缺乏敏锐、灵活的应变机制,无法把握经济发展的潮流和机会。

1942年,日本政府颁布了《日本银行法》以取代《日本银行条例》,同时还实施了大范围的制度改革。1942年公布的《日本银行法》是为了适应当时战争的需要,参照了德国的《路易斯银行条例》。规定日本央行没有独立的政策目标,日本央行的政策目标必须与国家目标保持完全一致。日本银行的职责是协助日本政府来实现目标。该法强化了日本政府对日本央行的领导地位,明确了大藏省对日本央行拥有广泛的监督权,日本央行的预决算必须得到大藏大臣的同意,大藏大臣有权向日本央行派官员进行检查等。研究日本央行不能离开日本国家发展的历史,这里值得引起注意的是,《日本银行法》诞生之时正值太平洋战争爆发后不久,因此该法案带有明显国家机器的军事统治气息。二战后,麦克阿瑟在日本推行了一系列改革,但是遗憾的是,未对《日本银行法》进行修订。

从20世纪50年代中期到70年代初期,日本经济高速增长,实际增长率达到10%左右。二战后在日本企业资金严重匮乏的情况下,经济却能够得到高速增长,除了美国的支援等因素以外,日本金融监管体制的高度集中、统一领导在资金迅速归集方面功不可没。

20世纪80年代,日本经济经历了从高涨到泡沫破裂的惨痛过程,至今仍是世界各国政治家和学者们关注的课题,历史总是惊人的相似,如何避免在自己国家重蹈日本的覆辙?1986年的日本大藏省正处于极度焦虑之中,为了抑制国内过热的土地交易风潮紧急出台了土地交易管制政策,以期应对房价过度上涨带来的风险。但是由于各地房地产商与政府官员勾结起来钻政策的空子,该项土地交易管制政策并未达到预期效果。大藏省又计划提高土地交易税,但是购房者普遍预期日本的房价未来仍会大幅上涨,纷纷抓住房产投机的空子,征收土地交易税的政策依然无法抑制房价高企的趋势。1987年2月,日本央行把利率降至战后最低水平,但是卢浮宫协议的签订却使得日本丧失了及时调整货币政策的契机。1990年4月,日本大藏省开始推行“总量控制”的政策,即全国金融机构必须把每季度向房地产相关行业的融资余额增速控制在全部贷款余额增速之下。此项政策可谓是釜底抽薪,银行一直以来依靠的房地融资作为资金来源急转直下。

面对经济金融严峻、复杂局面,日本舆论的焦点纷纷指向日本大藏省对日本央行过度干预的历史遗留问题,该问题造成了日本银行无法高效地履行中央银行的职能,无法根据经济和金融形势的变化及时、合理制定调整相应的货币政策、提前有效规避信用风险和操作风险。日本资产泡沫的主要原因在于当时日本大藏省拥有至高无上的权力带来的错误财政政策和货币政策。

“金融大爆炸”后日本央行的华丽转身

时穷杰乃现。20世纪90年代中期,桥本龙太郎首相就任后审时度势,果断推出全方位金融体制改革(日本版big bang, “金融大爆炸”),《日本银行法》修订版就是在这个背景下出台的。1997年6月,桥本内阁以法律形式明确树立了日本中央银行的独立性地位。根据此项新法案,日本央行的主要工作内容在以下几个方面有重大修改:

明确规定了日本央行的职能是发行货币、调节货币及金融。在新《日本银行法》中特别强调了日本央行通过保持物价稳定,促进国民经济健康发展的理念和使命。

强化了日本央行的独立性。新法案明确规定日本央行的业务、人事组织等方面的重要决议事项必须经日本央行金融政策委员会讨论通过,该政策委员会由9名成员组成,日本央行由政策委员会、总部、32个支行、14个当地办事处和7个海外代表办事处等构成。政策委员会是日本央行的最高决策机构,由央行行长、2位副行长和6位其他政策委员会委员构成,核心职责是制定货币政策。政策委员会成员都是在金融经济领域的资深人士,不再限定职业,并要求其中两位是大学教授。并明确规定,政府不能因为上述委员会成员的意见与政府的意见不一致而解除其委员职务。同时规定,该政策委员会有权监督日本央行领导的履职情况。分支机构主要负责具体执行各项业务操作,例如,保持钞票发行平稳,为国库基金及日本政府债券提供柜台交易服务等。

改变了日本央行与日本政府的关系。新《日本银行法》明确规定,大藏大臣及经济企划厅长官可以亲自或指派代表参加日本央行金融政策委员会召开的会议并发表意见,但是无权参与表决。日本央行的总裁、副总裁、审议委员会的成员必须由国会两院讨论通过,内阁府任命。

建立宏观审慎监管机制。根据新《日本银行法》,日本央行与金融厅、存款保险机构、财务厅联合形成监管机制,及时互通信息,敏锐把握世界金融形势,协同开展对金融机构的现场检查,及时发现并堵住金融风险的苗头。此项机制在2007年次贷危机来临之时发挥了重要作用,日本央行在千钧一发之际,迅速应对,灵活调整金融工具,减轻了日本在金融海啸的肆虐中承受的损失。

新法提高了日本央行的独立性,对大藏省长期霸气干预央行金融决策和人事安排的权力圈做出了严肃清理,大藏省长达55年独霸金融监管权的状态终于得以改善,一个相对独立、相对高效的日本中央银行系统得以建立。

小结

日本央行从诞生之日起,由于所处历史环境的各种原因,一直受到大藏省的控制,一路走来坎坎坷坷,经历了风风雨雨,至此终于在某种程度上实现了独立。此次备受世人瞩目的金融监管体制改革可以称作是日本金融业和日本央行发展史上的里程碑事件。日本央行终于在一定程度上摆脱了大藏省的掌控,拥有了相对独立的决策权。大藏省的一部分监管职能被剥夺,官僚主义作风得到一定程度的治理和扭转。但是令人遗憾的是,此次改革并不彻底,事实上并未真正形成相互監督、相互制衡的有效金融监管机制和透明的金融监管法制监督体系,为之后日本经济的长期低迷不振、低效发展的势态和官民勾结的灰色阴暗地带的形成埋下了制度隐患。

金融机构如何才能不成为监管机构进行利益输送的渠道?监管权力如何真正做到客观公正?纵观日本近代发展历史,日本在政治和军事上严重依附于美国,二战以后一直坚守着“日美同盟”,在这样一个没有政治独立性的国家,其经济金融政策必然在某种程度上会受到政治的影响。从20世纪80年代开始日本政要孜孜以求的金融结构性改革,在美国主导的“新自由主义”的阴霾下步履维艰。如何才能让自己的经济金融政策做到真正的独立,从而提振本国经济,改变衰退局面?在频繁更迭的日本政坛的血雨腥风中,刚刚上任的日本央行新总裁,师从美国知名经济学家斯坦利·费希尔的东京大学教授植田和男,作为战后首位学者出身的行长,将为日本央行和日本金融业带来怎样的变革?让我们拭目以待。

(丁安平为日本早稻田大学特聘研究员。本文编辑/王茅)

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