数字普惠金融的冷思考

山成英 赵大伟

数字普惠金融已成为金融供给侧结构性改革的重要着力点，推动金融服务模式向更低成本、更快速度、更广覆盖转变。然而，数字普惠金融的发展中也出现了“普而不惠”“惠而不普”、数据泄露、过度借贷等问题。需要重视数字普惠金融发展暴露的问题，通过制度、技术、組织的共同推进，进一步巩固我国在数字普惠金融的发展优势。

金融领域的供需结构失衡和普惠金融的可持续性一直备受关注。当前，数字普惠金融成为金融供给侧结构性改革的重要着力点，推动金融服务模式向更低成本、更快速度、更广覆盖转变。然而，在数字普惠金融不断发展与创新的过程中，也出现了“普而不惠”“惠而不普”、数据泄露、过度借贷等问题。数字普惠金融的高质量发展既要正视存在的问题与挑战，也要重视发展潜能和前景，应以完善体系建设为核心，以拓展服务范围为目标，以提升金融素养为途径，以加强风险防控为底线，实现协调、有序、可持续发展。

我国数字普惠金融发展现状

数字普惠金融通过数字科技的创新应用，提高金融交易效率、降低服务边际成本、减少信息不对称，提高了金融服务的便捷性和精准性。我国数字普惠金融在政策体系和法律体系的保障下，通过移动支付、特色信贷、供应链金融等服务途径，在乡村振兴、小微融资、民生服务等领域发挥了重要作用。中国人民银行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2021年）》指出，数字科技运用促进金融服务范围持续下沉拓展，数字支付规模持续扩大，小微企业互联网流动资金贷款等快速增长，数字普惠金融生态不断丰富。

在政策引领和基础设置支撑下，我国数字普惠金融发展迅猛

一是数字普惠金融政策体系日益完善。顶层设计上，我国高度重视普惠金融发展，积极支持利用科技手段推动普惠金融可持续发展。《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》是首次从国家层面确立普惠金融的实施战略，为进一步丰富数字普惠金融业态奠定基础；“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，“构建金融有效支持实体经济的体制机制，提升金融科技水平，增强金融普惠性”。《“十四五”国家信息化规划》提出“数字普惠金融服务”优先行动，明确了重点发展方向。具体实践中，货币政策和财税政策先后出台激励措施，为数字普惠金融发展注入强大动力；产业政策强调信息技术发展，为数字普惠金融发展提供有力支撑；监管政策协调统一，为数字普惠金融健康发展营造稳定环境；普惠金融试验区建设不断深入，积极探索数字普惠金融方面可复制可推广的经验。

二是数字普惠金融基础设施不断夯实。人工智能、大数据、云计算、区块链、物联网等技术深入发展，推动金融机构利用先进的数字科技为普惠群体提供综合性金融服务；大数据征信发展和多层次信用体系建设缓解了信息不对称，金融机构利用非标准化多维数据也能准确评估风险、推出针对性和个性化的产品和服务，降低金融服务边际成本的同时提高了服务实体经济的效率；移动支付基础设施的迅速发展和通信网络的有效延伸，在一定程度上消除了物理障碍，助力普惠金融有效扩容和精准补位。

三是数字普惠金融生态系统发展成熟。依托日益完善的支付体系基础设施和数字信用体系建设，我国的数字普惠在稳定的监管环境中不断快速发展与创新。北京大学数字普惠金融指数显示，中国的数字普惠金融业务在2011—2020年间实现了跨越式发展，各省份数字普惠金融指数的中值数从33.6增长到334.8，平均每年增长29.1%。虽然近几年的增速有所放缓，但平均水平仍保持了稳步提升，2020年在新冠疫情影响下仍然实现了5.6%的增长率，凸显了数字科技的独特优势和生态体系的日益成熟。

数字普惠金融作用明显，业态呈多样化趋势

一是提升金融服务可得性。网络支付的蓬勃发展克服了地域的物理限制，使得偏远地区的人口能够享受到快捷的常规金融服务，解决了普惠金融“最后一公里”问题。二维码支付、面部识别支付等模式创新，在消费、小额转账等零售支付领域和农村地区、经济欠发达地区展现出明显优势，移动支付便民工程的不断下沉，也促进了数字普惠金融发展。2021年，银行业金融机构共处理农村地区移动支付业务173.7亿笔，同比增长22.2%；非银行支付机构共处理农村地区网络支付业务5765.6亿笔，同比增长23.45%，其中绝大部分业务是通过移动电话完成的。

二是优化小微企业融资环境。数字普惠金融机构借助数据技术可以对小微企业快速开展风险评估，实现对客户准入的有效把控，量身设计线上融资产品体系。即便在生产经营和财务信息不规范、合格抵押物不足的情况下，依旧能够实现快速精准投放。各地方通过打造“青信融”“信易贷”“中小融”等融资服务平台，促进政府系统互联互通和部门数据汇聚共享，为小微企业设计不同业务场景的授信方案。

三是助力乡村振兴。通过打造全流程线上贷款模式，创新小额特色信贷产品，数字普惠金融高效灵活满足了农户“小、频、快”的金融需求；通过综合运用农村信用体系评价结果和农业农村大数据，数字普惠金融强化了“诚信+信贷”的引导作用，优化地方金融生态环境；通过发展基于电商平台和农业龙头企业的产业链模式，数字普惠金融可以更好地满足处于产业链不同环节上企业的信贷需求，提升农业产业链的生产效率和稳定性。

四是生活场景化赋能民生。利用大数据分析能力，挖掘普惠客户的关联场景，打造镶嵌于政务办理、日常出行、生活缴费、社会交际等场景的综合化数字普惠金融服务，既能满足客户个性化金融需求，以数字科技和金融手段提高办事效率，也能让客户享受便捷的多元化民生服务，强化不同生态场景的相互赋能。

五是促进绿色低碳发展。数字化服务是典型的绿色低碳生产方式，实现了环境效应和经济效应的共赢。此外，服务小微企业、个体商户、新市民、“三农”客户等重点普惠客群时，数字化平台不仅可以成为普及环保行动的渠道，也能通过标签识别生态友好型项目进行合理的资源配置，还能通过数据抓取和运算以碳核算、风险控制等手段助力绿色生产和低碳转型。

当前我国数字普惠金融发展存在的问题

数字科技为传统金融体系覆盖不足的客群提供了有效全面的服务和产品，但是科技应用也为普惠金融带来了新的问题。算法歧视、数据垄断、信息泄露、虚假宣传等损害了金融服务的普惠性、公平性和安全性，需要进一步反思数字普惠金融高质量发展的制约因素，关注衍生问题的复杂性和潜在风险的损害性。

数字科技应用带来的“普而不惠”问题值得关注

一是大数据技术的应用违背了“科技向善”的初衷。数字化与金融业的深度融合让数字普惠金融服务机构更容易挖掘用户的私人信息，利用大数据开展精准画像的同时，也会用算法结果对不同消费者群体提供差别性报价。对于那些已经被大数据算法充分掌握信息的用户而言，数字普惠金融机构更容易精准掌握其最高支付意愿，利用“大数据杀熟”对用户的借贷限额及借贷利率等进行歧视性定价。

二是算法黑箱歧视仍然存在。算法的黑箱特性可以隐匿算法规则，普通金融消费者对算法产生决策的过程和原理毫不知情，部分机构以“精准画像 优化配置”的名义对群体分类进行差异化定价，算法公开和透明的难度较大，致使消费者难以通过分析证明算法“黑箱歧视”，损害了普惠金融的公平性。

三是算法自我学习容易导致歧视偏离度提升。普惠金融对象的精细化标签，使得大数据算法更容易对那些财力低、风险高的特殊群体做出歧视性判断，智能算法自我学习的回馈路径，可能导致歧视偏离度越来越大，贴上弱势群体标签的客群在获取金融服务的时候越发困难或者成本更高，嫌贫爱富的分化程度可能进一步加剧。

“惠而不普”现象的存在制约数字普惠金融高质量发展

一是锁定效应和垄断风险不容忽视。培养客户习惯、积累市场基础是发展数字普惠金融的要点。依靠使用习惯和路径依赖产生的锁定效应，虽然可以帮助数字普惠金融机构占领市场，但是容易形成对市场定价和服务标准的垄断话语权，出现滥用市场支配地位、限制市场竞争的情况，加大了金融风险。此外，平台锁定也提高了服务对象的转移成本，阻碍其获取更合适的普惠金融服务。

二是数字鸿沟和数字孤岛并存。数字普惠金融发展对服务对象的数字化认知水平、技术应用能力提出了更高要求，但是很多受教育水平较低、智能设备使用较少、对数字科技理解能力较低的老年人、偏远地区少数民族等群体，容易被排除在金融科技范围外，难以得到有效的金融服务。对中小型普惠金融从业机构而言，由于服务对象的数据集中在政府部门、科技公司和大型金融机构，信息孤岛化、数据碎片化的问题仍然存在，数据分析在风险防控、营销获客方面难以发挥决策支持作用，“吸虹效应”的固化会形成数字普惠金融发展的区域不平衡和机构差异。

如何保障金融消费者信息安全是亟待解决的难题

一是过度采集金融消费者信息数据的现象普遍存在。数据是数字普惠金融开展服务的基础要素，身份绑定、用户索权是数字普惠金融服务随处可见的操作，产品和服务的迭代对用户数据的采集范围更广泛，可能导致超范围过度采集金融消费者的个人身份、行为、偏好等数据，侵害消费者个人隐私。数字普惠金融所服务的对象本身就是金融体系的弱势群体，在获取和掌握金融知识、法律知识方面存在欠缺，缺乏数据安全和保护意识，因此其权益更容易受到侵犯。

二是技术风险无形之中被放大。金融行业一直是黑客攻击的重要目标，数字普惠金融发展让数据资源呈爆发式增长，网络攻击行为的增长造成更多信息安全事件，数字科技的不完善加大了隐私泄露或安全漏洞的风险。黑客通过倒卖从网络平台窃取的客户信息而获利，利益交换滋生非法业务链。通过信息筛选，一些黑客还会尝试单点突破进而入侵个体金融账户，盗取账户资金。

三是防范道德风险理应成为重点议题。在数字经济大发展的背景下，数据成为重要的生产要素，尤其金融系统的个人信息数据具有高完备性和高价值性。数字普惠金融涉及客户范围较广、数量较多，信息泄露潜在风险较大。个别数字普惠金融服务机构或数据管理人员在未经用户同意情况下，将金融数据或者未脱敏的个人信息随意共享或售卖，不仅侵犯金融消费者的权益，也严重扰乱了金融秩序，破壞了数字生态。

过度借贷和超前消费侵蚀社会信用体系

在推进数字普惠金融的背景下，过度提供信贷服务导致负债率超过个人及家庭的实际负担能力，容易引发风险。针对个人金融消费者，数字普惠金融为了开拓业务，存在以过度营销和消费场景营销来诱导超前消费的问题，或者以“数字普惠金融”之名推销与消费者风险水平不匹配的高利贷产品，偏离了数字普惠金融的实质，最终损害消费者权益。例如，一些机构在各种消费场景中过度宣扬借贷消费、超前享受观念，过度营销不符合消费者诉求的信贷产品，尤其对金融素养薄弱、收入来源不稳定的弱势群体更容易产生误导，这最终会对社会信用体系产生破坏性影响。

对普惠理念的理解存在局限性

虽然普惠金融取得了长足发展，但是数字普惠金融服务和产品更多局限于贷款，导致“普惠就是借贷”等片面理解。对于收入来源不稳定、家庭困难的人群而言，支付结算、银行账户、医疗保险等才是对普惠金融服务的关键需求，数字普惠金融过度营销贷款的做法，只会进一步增加这些人的生活负担。此外，数字普惠在保险、理财等领域仍有待突破，中低收入人群对于保险产品仍然有“不信任感”，普惠消费者对数字金融的接受度有待继续提升。一些县域农村地区还存在“普惠贷款无须还、普惠贷款是财政补助”等错误认知，增加了银行借贷风险，导致供给主体提供数字普惠金融的积极性不高。

数字科技应用带来的“不当竞争”风险不容忽视

一是恶性竞争导致虚假宣传。数字普惠金融扩大了客户覆盖面，当更多的长尾客户被纳入金融服务对象范畴，就会产生更激烈的市场竞争，可能因为恶性竞争进而产生不当经营。例如虚假宣传、片面信息披露、不当授信等问题，容易让人产生错误理解和认识，由于客户对产品、服务和提供商不熟悉，更容易发生侵害消费者权益事件。

二是数字算法导致趋同性诱导。一些数字普惠金融服务机构通过算法匹配消费者的消费倾向和偏好，通过产品与服务的趋同性的推荐，逐渐对金融消费者形成“隐性控制”，诱导式放贷还会进一步扩大信用风险。

推动我国数字普惠金融健康、有序、可持续发展的对策建议

制度体系不断完善、金融科技快速发展和金融机构加速转型为数字普惠金融的发展奠定了坚实基础，注入了强劲动力。在我国经济转向高质量发展的背景下，在数字经济成为国家重大战略的推动下，数字普惠金融拥有更广阔的发展空间，需要重视数字普惠金融发展暴露的问题，通过制度、技术、组织的共同推进，进一步巩固我国在数字普惠金融的发展优势。

构建全方位的数字普惠金融体系

制度体系方面，加大金融监管部门、产业主管部门的协调配合，以金融政策和激励措施引导资源流向普惠弱势群体，以产业政策和数字化经济加强信息共享和数据赋能，以政府部门的共同参与，激发数字普惠金融相关市场主体的积极性、主动性、创造性，建立健全数字普惠金融体系。

机构组织方面，发挥大型银行、股份制银行带头作用，坚定地方法人银行服务当地和城乡居民的定位，加快金融机构数字化转型步伐。加大金融机构与科技公司的通力合作，实现深度跨界融合，精准确认普惠金融服务对象的真实和有效需求，创新长尾客群需求真正契合的服务和产品，形成以银行、非银行金融机构、互联网巨头、金融科技企业等为服务主体的多层次数字普惠金融组织体系，构建竞争有序的供给格局。

产品研发方面，我国已经进入普惠金融发展的高质量阶段，数字普惠金融在新发展阶段不能只解决“融资难”的一些问题，更要充分发挥普惠保险的风险分担作用，扩大直接融资在普惠金融中的比重，构建保险、理财、融资等全覆盖的数字普惠金融生态，才能更好地服务实体经济，促进普惠群体的财富积累，改善财富分配差距。

完善基础设施拓展服务领域

基础设施是数字普惠金融发展的重要前提，是提升金融服务质量和效率的重要举措，需要在数字基础设施方面加大投入。一是优化网络通信、金融基础设施等布局，尤其要提高乡村地区的通信质量和金融服务覆盖面，进一步提升数字普惠金融的触达能力。二是健全社会信用信息体系，推动政务信息和金融信息的互通互联，持续探索市场化替代数据在征信评级中的应用，进一步提升数字普惠金融服务的可得性。三是加快支付清算体系的数字化改造升级，推动支付产业高质量发展，进一步提升数字普惠金融服务的效率。

做强数字普惠金融服务是助力实现共同富裕目标的时代要求，是解决普惠金融发展不平衡、不充分问题的重要手段，需要深耕领域形成多层面的金融服务。一是聚焦乡村振兴战略，拓展数字普惠金融在农村地区的应用范围，盘活农村生产要素，以数字化融资助力村集体经济和农民生产经营，以数字普惠综合平台便利农村生活、提升村务管理能力。二是下沉小微企业服务，规模小、期限短的线上快贷在真正支持实体经济上还有发展空间，要加快产业链、供应链金融发展步伐；小微企业信息平台的建立既能帮助小微企业增强线上管理，也能助力金融机构扩大服务、保障资产质量和实施风险管控。三是提高特定群体的金融服务适配性。精准分析高龄老人、残疾人、低收入创业人群、新市民等群体的金融需求以及需求的合理性与安全性，保障金融产品的多样性、产品选择的适当性、金融服务的便利性。

全面提升消费者数字金融素养

金融体系方面，监管部门要将数字金融素养作为发展普惠金融的重要组成部分，通过纳入金融科技发展规划、普惠金融发展规划等重点推进。从业机构要持续完善内部管理、加强制度执行、落实尽责告知，提高消费者信息透明度；深入开展宣传教育活动，培养数字金融的使用习惯，并加强对维权渠道的宣传力度。

教育体系方面，加强数字普惠金融理论和实践研究，做好政产学研联动，探索金融教育创新，将数字金融素养纳入学校的金融知识读本；通过教育与培训相结合，线上和线下相结合，提高从业人员的综合素质和消费者的数字金融知识水平；引导普惠金融群体注重自我提升数字金融素养，注重自我保护意识和权益意识，增强对于金融科技有关风险的敏感性。

持续加强风险防范和风险管理

监管层面，完善数字普惠金融相关法律法规，健全多部门联动协调的监管机制，统一监管标准，避免监管套利，有规矩、有标准地推动数字普惠金融发展。明确数字普惠金融服务主体的权力义务，保障消费者使用数字普惠金融服务和产品过程中的合法权益。以包容性监管思路平衡金融穩定与金融创新，加快创新监管工具，提升风险监测、分析和评估能力，加大对服务供给方的管理力度，防范金融系统性风险。

机构层面，加强技术应用管理，在数字普惠金融产品和服务创新中注意防控数字科技运用可能带来的算法歧视、信息滥用等行为，动态调整和评估智能模型和算法。加强内部管理，树立正确的经营观念，主动采取有效措施保障金融消费者知晓相关数据处理和数据保护策略。加强专业人才培养，采取激励措施吸引从事数字普惠金融的复合型专业人才，通过塑造专业团队为数字普惠金融发展提供智力支持。

（山成英为中国人民银行西宁中心支行经济师，赵大伟为中国人民银行金融研究所互联网金融研究中心副秘书长、副研究员。本文编辑/孙世选）