新形势下科学事业单位科研经费管理问题研究

李伟 何少平 杨宏庆

摘   要：以科学事业单位科研经费管理为分析对象，阐述了科学事业单位科研经费的特点，分析了科研经费管理过程中存在的问题，并本着坚持需求导向、遵循行业规律、抓好规范管理、做好公开透明的原则，从加强科研经费预算管理、严格科研经费核算管理、实施科研项目经费全成本核算、完善科研经费绩效评价制度、健全科研经费监督机制五个方面，提出加强科学事业单位科研经费管理的对策措施，以期能够把科研经费真正用到实处，促进科学事业单位科研工作良性有序发展。

关键词：科学事业单位；科研经费；科研管理

中图分类号：C939      文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）08-0077-03

科学事业单位是我国科研体系的重要组成部分，是使用管理科研经费的主体。近年来，国家相继出台了一系列优化科研经费管理的改革措施和政策文件，如2021年8月颁布的《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》、2021年9月颁布的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》等，都对科研经费管理给予了更大的自主权，激发了科研人员的创新活力，促进了科技事业发展。如何抓好新形势下的科研经费管理，发挥资金的最大经济效益，并合理控制、规范支出中可能存在的问题，是目前科学事业单位财务管理面临的新难题。

一、科学事业单位科研经费的特点

（一）经费来源渠道多元

目前科研项目经费主要包括纵向经费和横向经费两种。纵向经费是指由上级财政部门下达，并严格按照项目主管部门批复的预算金额和开支范围使用的经费，包括国家自然基金委员会、发改委、科技部等批准立项的各类科研项目经费，各省、市地方政府立项的科研项目经费等。横向经费是指项目单位（科研人员）自主申请，或者接受其他组织（个人）委托的科研项目经费，包括以单位名义与自然人、法人、其他组织签订的技术开发、科研服务合同所涉及的经费。

（二）经费支出时效性强

纵向经费大多是年度预算项目，要严格执行国家相关的经费管理办法，实行预算管理，逐月进行预算执行情况考核。横向经费实行合同制管理，不在部门预算申报范围之内，但也需要按照项目任务书中的规定，对经费开支计划进行考评。目前很多地方财政部门已将支出进度由年度考核细化为季度、月份考核，对经费支出的时效性要求越来越高。

（三）经费管理难度增大

当前科研项目的范围更加宽泛，科研人员的工作领域也再不局限于操作台、实验室，而是逐步向市场与社会方面转变，使得科研经费管理需要面对的工作内容与工作环境更加复杂，在使用中常会出现预算不足或项目调整的问题，从而增加了经费管理的难度和会计核算、审计监督的工作量。

（四）经费使用不确定性因素多

科研项目更加注重创新，正因如此，导致不可控因素增多，很多项目支出内容和范围在实施前难以固化，预算编报人员也无法对科研项目的实施过程进行充分、合理的预测，导致在实际过程中可能会出现超预算开支或是无预算项目可支出的情况。

二、科学事业单位科研经费管理存在的问题

（一）科研项目预算编制不合理

一是科研项目预算编制主要由项目团队（课题组）成员完成，这些科研人员对项目本身和科研管理工作比较熟悉，但是由于没有相应的财务预算核算方面知识，加之缺乏系统化和规范化的财务知识培训，导致在编制科研经费预算时会比较“随意”，编制的预算与实际的支出会有所出入。二是在预算的编制过程中，科研人员更多考虑的是资金的“量”，而忽视项目的实际需求，以及项目执行过程中的科学性、合理性，更多是把预算的规模做得尽可能“大”，想争取更多的资金支持。

（二）科研项目业务管理与财务管理相互脱节

在事业单位，科研项目的管理通常是由科研部门负责，而项目经费的管理则是财务部门负责，经常会出现沟通不力、相互脱节的问题。一方面，科研人员认为财务管理应该更多地履行“服务”职能，而不应该过多干涉科研业务，经费具体怎么花要由自己说了算。另一方面，财务部门负责科研经费的转账汇款、报销审核工作，但由于财务人员不直接参与课题项目，又缺少监控资金使用的技术手段，导致财务部门只能进行简单的账务合规性检查，难以对资金支出的真实性、合理性进行判断和把控。

（三）科研项目缺少全成本核算管理

所谓成本核算，是指对科研项目进行过程中的投入和支出进行核算和反映。根据项目来源性质的不同，科研项目成本通常包括直接成本、间接成本和期间费用三个方面的内容。目前，我们还没有建立一套严格、标准的科研项目成本核算体系，大多数科学事业单位对科研项目的成本核算仍然相对滞后，再加上科研项目的开展并不是一项独立工作，也增加了科研项目全成本核算的难度。例如，在科研项目实施过程中发生的水电费用、取暖物业等间接成本，以及固定资产折旧费用，很难按照实际情况进行分摊，所以大多被记为公共维持性费用，而没有具体分摊到科研项目中去。

（四）科研经费使用缺乏有效的监督管理措施

一是很多单位内部审计机制不健全，缺乏相应的内审监察制度，科研经费支出主要依靠科研人员的廉洁自律。财务部门的账务审核更多的是“事中监督”，而“事前监督”和“事后监管”问题却没有得到解决，致使科研经费使用风险难以有效控制。二是缺乏有效的科研诚信和追责问责机制，监管效力弱化。科学事业单位人事部门、科研管理部门还没有建立起科研诚信记录、信用评级机制，科研人员违规成本低，使得科研经费监管难以真正发挥作用，警示惩戒效果不明显。

（五）科研经费管理绩效评价机制不健全

目前，科研经费绩效评价实施效果并不理想。一是单位重视程度不够，绩效考核流于形式。普遍缺乏绩效管理理念，只重视科研经费投入，而较少关注经费使用结果以及项目的产出效益。科研经费绩效考核形式化、单一化，多以论文数量、专利数量作为评价标准，对专业性较强的績效评价指标设置内容不全、比例失当，存在绩效评价走过场的现象。二是绩效评价体系缺失。科研经费管理不仅包括预决算管理、项目验收管理，还包括经费使用考核以及项目产出管理等方面。现存的经费绩效评价方法比较简单，更多的是对科研活动取得的成果进行评价，往往忽视对经费使用效率、成果转化应用等指标的考核，缺乏对整个科研管理活动的全过程绩效评价。

三、科学事业单位科研经费管理的对策

科学事业单位的科研经费管理工作，应该坚持需求导向，遵循行业规律，抓好规范管理，做到公开透明，以激发调动科研人员积极性为出发点，建立既符合科研工作客观规律，又契合财政考核要求的制度体系。

（一）加强科研经费预算管理

结合新《政府会计制度》实施以及财务预算一体化改革情况，强化科研经费预算管理，做好科研经费的预算编制工作。一是加强预算管理队伍建设。推行首席科学家（项目负责人）负责制，赋予他们更大的预算管理权，让其能够充分发挥手中经费的作用，同时承担相应的经济管理责任。全面落实科研财务助理制度，为科研工作与财务工作搭建起沟通的桥梁，在预算编制、经费支出、项目验收等方面，提供专业化、精准化服务，让科研人员能够腾出更多时间和精力搞科研，激发创新创造活力。二是健全科研经费预算评审机制。优化和完善科研经费编制程序，聘请专业事务所对科研经费预算的经济合理性、目标相关性、政策相符性进行评价审核，为预算管理部门提供决策依据。三是提升科研经费预算编制质量。定期组织预算编制人员培训，使大家成为预算编制的“明白人”、“内行人”。在申报课题时，遵循科研经费特点进行综合分析和计算，合理编制经费需求，实现预算编制与项目支出最大程度相符。

（二）严格科研经费核算管理

按照新《政府会计制度》要求做好科研经费核算管理，完善经费管理制度，提高经费管理水平，确保资金使用效益。一是完善科研经费会计核算制度。结合科学事业单位特点和实际，从经费列支到经费核算都要建立一套具有可操作性的会计核算制度，让财务人员、科研人员能够有章可循。按照《事业单位成本核算基本指引》要求，对科研项目实施全成本核算，揭示科研项目的成本发生和形成过程，如实反映项目经费开支情况，从而有针对性地开展成本控制活动，减少科研经费损耗。二是规范科研经费的支出审核。加强财务一体化信息系统建设，自动控制预算支出额度，超预算支出时系统进行提示，并无法进行申请提交。统一经费支出审批流程，规范大宗原材料和仪器设备采购，严格按照标准支出会议、培训和劳务费用，严格执行公务卡统一结算目录，做好科研活动的合法性、合规性审核，防范重大财务风险。三是做好结题经费管理工作。强化项目负责人对结题结账的认识及重视程度，抓好结转经费的分级分类管理，将课题结题工作规范化、流程化。财务部门应协助课题组（项目负责人）完成结题审核，出具结题决算报告，督促项目负责人办理结题结账，逾期结题结账的预算项目，对项目负责人要采取惩罚措施。

（三）实施科研项目经费全成本核算

实施全成本核算，有助于揭示成本发生和形成过程，找到耗费资源的主要环节，便于有针对性地进行成本控制，减少公共资源的浪费。一是夯实成本核算基础。结合新《政府会计制度》开展与成本、预算等相关的专业化培训，进一步明确成本核算的目标、对象和范围，在此基础上增设成本核算辅助科目，有利于更好统计汇总间接成本和期间费用。二是探索全成本核算管理办法。立足于科学事业单位科研项目的实际情况，构建具有可操作性的成本核算流程。合理界定科研项目进行中所发生的直接成本、间接成本和期间费用，从成本核算范围的确定、成本数据的整理收集，到成本的归集分配、成本改进的意见反馈，建立起一套全流程管理体系，提高成本核算效率。三是做好科研系统与财务系统的数据整合。建立一体化信息服务平台，加强科研部门、财务部门的数据共享，破除“数据壁垒”。搭建本单位、本行业的全成本核算信息化系统，设置项目申报、设备共享、成本核算、会计核算、预算管理等功能模块，在每个环节设置控制条件，使之能够及时准确地反映项目实施状态、经费支出情况，通过数字信息反映科研项目进展情况，使会计信息能更好地为科研管理服务。

（四）完善科研经费绩效评价制度

结合工作实际制定科学规范又切实可行的绩效评价制度，合理配置经费资源，保证科研经费的使用公平合理。一是构建绩效评价协同机制。科研经费绩效管理需要科研部门、财务部门、审计部门多方参与、协调互动，从而将项目管理、预算管理、会计核算等信息进行融合，使项目实施负责人能够及时了解经费支出情况，财务人员能够清楚科研进展情况，单位领导可以实时掌握经费结余情況，审计人员可以定期抽查经费使用情况，形成部门之间协同联动的工作机制。二是合理设置绩效评价指标，增强绩效评价可操作性。按照基础研究、公益性研究、应用技术研发等不同类型，对科研项目进行区分，并建立各自的绩效评价指标体系。对于学术研究人员侧重发布论文的数量和SCI影响因子的考核，对于应用研究和开发性研究人员侧重科研成果的经济价值和社会效益考核，这样可以提高科研产出的评估准确性，改变评价过程重科研轻应用的局面。三是加强事前事后绩效评估。建立和推行科研项目库管理机制，对于经过研究论证纳入项目库的项目，其经费应给予优先支持，切实发挥绩效评价结果对经费分配的导向作用。对于事后绩效评价不达标的项目，认真查找原因，总结经验教训，及时进行调整。

（五）健全科研经费监督机制

加大经费监督管理力度，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。一是建立科研经费监督制度。建立覆盖资金使用管理全过程的监督机制。科研部门要加强本单位内控制度建设：财务部门要按照财经法规制度动态监管资金使用情况，并实时预警提醒；项目承担单位要加强对课题组的指导和监督，配合相关部门的监督检查。二是加大内部审计力度。逐步强化内部审计工作，主动将科研经费管理工作链条向“细枝末节”延伸，把内部审计工作的功能最大程度发挥出来。逐步建立风险预警、防控体系，形成覆盖执行审计、责任审计、专项审计以及绩效审计的内部审计系统。三是推行科研诚信管理，对专业机构、承担单位、项目（课题）负责人、会计师事务所、咨询评审专家等涉及资金管理使用的行为进行记录和信用评价，并加强对评价结果的运用，让守信者处处受益、失信者寸步难行。

综上所述，通过对科学事业单位科研项目经费管理问题的研究，围绕当前存在的主要问题，要采取有力措施做好科研经费预算、核算管理，加强全成本核算，完善绩效评价制度，健全经费监督机制，为科学事业单位发展提供有力支撑。

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[责任编辑   兴   华]