国家级开发区土地利用现状、成因及优化对策

陈伟伟

开发区的土地资源是开发区产业发展的承载载体。当前，我国国家级开发区的土地集约利用情况总体较好但存在结构性差异。究其原因，开发区的土地利用规划有待完善、开发区发展过度追求速度、开发区之间同质化竞争、开发区土地盘活利用机制缺失等因素是其堵点。为促进开发区土地集约利用，研究认为应该加快完善开发区土地利用规划、完善对开发区土地利用的管理、完善开发区土地利用评价制度、完善开发区低效利用土地的回收盘活利用机制。

一、开发区土地集约利用程度总体良好但存在结构性差异

根据自然资源部对2020年度国家级开发区土地利用监测统计分析，当前我国开发区的土地集约利用情况总体较好但土地收益略有下降，不同区域间的开发区、不同类型的开发区之间均存在较大差异，土地管理绩效有待进一步提升。

（一）开发区土地利用程度总体良好，但用地效益下降

国家级开发区土地开发利用程度总体良好，土地利用强度和用地结构稳步提升，但用地效益略有下降。一是国家级开发区土地总体看开发有序、供应及时、建设充分。参评国家级开发区共有可开发建设土地48.38万公顷，土地开发率89.46%，土地供应率92.68%，土地建成率92.77%。二是国家级开发区已建成城镇建设用地利用强度进一步提升，建设用地利用方式更趋集约。参评国家级开发区综合容积率0.98，工业用地综合容积率0.93，比2019年均有提升。三是开发区用地效益呈现下降趋势。受宏观经济形势等多方面因素影响，国家级开发区经济总体较上一年度明显下滑，全国层面的开发区综合地均税收与2019年度相比下降了3.87%，其中东部地区略增长0.95%，中部地区下降23.78%，西部地区下降12.07%，东北地区增长5.95%；经济类开发区下降6.29%，高新类开发区下降3.1%，海关特殊监管区域增长5.61%。

（二）开发区土地集约利用存在较大的区域差异，呈东部继续领跑、东北地区用地效益反超中西部的态势

一是东部地区开发区土地集约利用水平最高，用地效益相对较好。东部地区开发区工业用地固定资产投入强度达到10385.93万元/公顷，分别是中部、西部和东北地区的1.42倍、1.31倍、1.96倍；综合地均税收达到734.3万元/公顷，分别是中部、西部和东北地区的2.25倍、2.47倍和2.10倍。二是中部地区开发区的土地利用强度仅次于东部地区，但工业用地地均税收、综合地均税收分别为408.83万元/公顷和327.03万元/公顷，与东部地区相比差距较大。三是西部地区开发区工业用地率38.1%，处于全国最低水平，工业用地固定资产投入强度仅低于东部地区，但工业用地地均税收仅为387.99万元/公顷，明显低于其它区域。四是东北地区开发区土地利用强度最低，工业用地投入明显低于其它区域，但土地产出效益明显增长，综合地均税收在2019年基础上反超中部和西部。

（三）不同类型开发区土地集约利用存在较大差异，高新类开发区整体水平最高，特殊监管区特征明显

总体来看，高新类开发区土地集约利用整体水平最高，海关特殊监管区域的土地利用状况均较好，经济类开发区土地产出效益明显低于全国平均水平。一是高新类开发区土地建成率、综合容积率、工业用地综合容积率、工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收均为全国最高。二是经济类开发区建筑密度全国最高，土地建成率92.89%，略低于高新类开发区（94.54%），明显高于海关特殊监管区域（82.71%）。但工业用地地均税收、综合地均税收均最低，仅达到全国平均水平的84.92%和87.41%。三是海关特殊监管区域产业用地特征明显。工业用地率、工业用地建筑系数全国最高，但土地建成率、综合容积率、建筑密度均为全国最低，其工业用地地均税收略低于高新类开发区，但其综合地均税收达到722.51万元/公顷，明显高于高新区（605.33万元/公顷）和经开区（471.97万元/公顷）。

二、四大原因导致开发区土地资源利用的分化和收益下降

当前我国国家级开发区土地资源利用存在区域分化和类型差异，以及土地效益下降等问题，究其原因，开发区的土地利用规划有待完善、开发区发展过度追求速度、开发区之间同质化竞争、开发区土地盘活利用机制缺失等因素是其堵点。

（一）开发区土地规划有待完善

开发区的土地资源得不到有效利用，其根源在于开发区的布局规划不科学。只有对开发区的土地进行科学规划，才能保障土地资源的配置与产业发展需求相匹配。但是现实操作中，部分开发区编制的土地利用规划，以刚性目标为主，整体弹性不足，无法适应土地利用变化，造成规划修改频繁出现，进而导致规划的总体控制作用无法充分发挥出来。

（二）部分开发区过度追求速度

部分开发区在发展过程中过度追求速度，尤其是在开发区早期，由于过于看重项目的投资、税收等能体现政绩的指标，在招商引资过程中对外来项目和企业“饥不择食”，引进时“随意”降低用地门槛，在土地供给上未严格审核用地目的，直接根据项目申请提供土地，导致很多缺乏实力和效益的项目占用了大量宝贵的土地资源，不仅造成开发区土地资源浪费，而且影响开发区的集约发展。

（三）开发区之间同质化竞争

当前，大部分开发区的企业集聚是通过政府的优惠政策招商引资而形成的，而此前很多政府在招商引资过程中没有依据自身的优势进行发力，不注重落地企业之间的产业互补性和协同性，没有考虑所在区域的产业联动发展。这就导致很多开发区在招商引资过程中就開始进行恶性竞争，最终造成区域内开发区之间的重复建设和产业结构同质化，进而加剧开发区之间的产业竞争，收益率下降。

（四）开发区土地盘活利用机制缺失

开发区的土地资源是产业发展的载体，但是当前我国开发区还没有形成一套行之有效的对土地资源集约利用、低效利用的考核认定标准，也缺乏低效和闲置用地的回收、转让、再开发等常态化机制。由此导致开发区为了吸引和加快项目落地，在土地出让年限、土地出让价格等方面均给予优惠政策，但是一旦项目落地之后，如果出现项目缺乏市场导致土地的投入产出效益不高，落地项目也无法在短时间内退出。更严重的是，由于缺乏行之有效的低效用地盘活利用机制，很多僵尸企业仍然长期圈占着大量土地资源。

三、以问题为导向多措并举促进开发区土地集约利用

要促进开发区土地集约利用，需要加快完善开发区土地利用规划、完善对开发区土地利用的管理、完善开发区土地利用评价制度、完善开发区低效利用土地的回收盘活利用机制。

（一）完善开发区土地利用规划

开发区土地利用规划要与开发区产业发展目标匹配。以有利于开发区产业聚集和产业链强链补链延链为目标编制土地利用总体规划。开发区产业要与母城产业和周边区域的开发区形成互补和协调联动。提升开发区土地利用规划编制的弹性，为产业转型升级在土地利用空间上进行留白。根据开发区产城融合发展的趋势，在开发区产业发展空间之外适当预留生活、生态等空间。

（二）完善对开发区土地利用的管理

在開发区用地管理过程中，严格按照相关土地利用规划开展工作。对用地指标进行合理分配，从而实现土地合理配置，产业结构优化调整。减小批而未供、供而未用的土地。将用地指标与产出效益关联起来，实现集中集约用地。对重点项目、民生项目及基础建设项目等应该给予适当土地指标倾斜。加强土地利用动态监管，对于非法占用土地、违背土地利用规划的情况，土地管理等相关部门要及时责令其按期限要求拆除违法占地建筑。

（三）完善开发区土地利用评价制度

制定开发区工业用地低效利用认定标准。结合各类工业企业投资、建设、产出、纳税等因素制定低效利用工业用地认定的具体标准规范。通过开发区土地集约利用评价，对参评开发区开展深层次比较分析。结合开发区发展建设实际，查找影响开发区土地集约利用的关键因素，以问题为导向提出改进措施，提高评价成果的针对性和应用性，切实服务开发区土地利用管理决策。

（四）完善开发区低效利用和闲置土地的盘活利用机制

建立有效的土地闲置处理体系。针对不同的闲置土地，通过改变土地利用方式，及时回收无能力继续开发的闲置土地。对于部分无法开发的闲置土地，可将其改为临时绿地。大力推进标准化厂房建设。鼓励企业通过收购、合并、转让、出租等方式提高厂房利用效率。对投资规模不大的一些中小企业，不实行单独供地，由政府加大投资，兴建多层标准化厂房租给其使用，真正将土地集约利用落到实处。

（本文系2022年度国家发展改革委宏观经济研究院重点课题“关于深化开发区管理制度改革、促进开发区创新发展若干重大问题研究”成果）

（作者为国家发展改革委体管所区域城乡室副研究员）