专访CF40学术委员会主席蔡昉:老龄化可通过政策调整赢得改革红利

2023-05-23 02:37谢玮
中国经济周刊 2023年9期
关键词:老龄化养老保险劳动力

谢玮

人口状况是一个国家最基本、最重要的国情。2023年1月,国家统计局公布人口数据显示,2022年末我国人口141175万人,相较上年末减少85万人。

在中国经济转型升级的关键期,人口趋势变化也深刻地影响着中国经济的走势。中国经济面临哪些增长的挑战与机遇?

直面焦点问题,CF40学术委员会主席、中国社科院国家高端智库首席专家蔡昉接受《中国经济周刊》记者专访表示,人口老龄化对经济社会的影响既有挑战和冲击,也有赢得改革红利的机遇。

他建议从大幅提升人力资本、加快户籍制度改革、基本公共服务均等化等方面推进改革,赢得改革红利。

伴随着人口趋势变化,中国预计将于2035年前后从当下中度老龄化社会步入重度老龄化社会。双重趋势的叠加之下,社会有必要对这些风险加以识别,以形成清晰的认知和前瞻性的应对准备。

“新生儿太少了,从统计上看,很显然高龄老年人占人口的比重高。”蔡昉向《中国经济周刊》记者表示。

他直言,中国经历了两个重要的人口转折点。一是2011年,中国15~59岁的劳动人口达到峰值,并从此开始下降;二是2021年,我国65岁及以上人口占总人口比重首次超过14%,正式跨入“深度老龄化”社会,2022年末这一比重达到14.9%。这两个转折的直接结果都是加快了老龄化。

不过,中国更深老龄化存在两个特殊性:

第一个特殊性是“未富先老”。这可能比“人口多、底子薄”更加准确刻画反映出中国人口现状。随着国家变得越来越富裕,人口要经历“增长—停滞—负增长”的过程,老龄化程度不断提高是经济社会发展的一般规律。

与世界其他国家相比,中国人口年龄结构更像橄榄形,而世界其他地区大体更像金字塔形。中国人均GDP在2021年、2022年均超过了12000美元,位于中等收入国家和高收入国家的临界点。目前,世界人均GDP水平也大体为12000美元,我国与其他地区富裕程度相同,但老龄化程度高得多,呈现“未富先老”的特征。因此进行政策讨论时要牢记这个特殊性。

第二个特殊性是“不期而至”。蔡昉介绍,根据联合国此前预测,中国人口将在2030年到达峰值,然后转入负增长。2020年我国发布的人口普查数据显示,我国生育率只有1.3,从1992年开始我国生育率降到2.1的更替水平之下。在中国公布数据以后,联合国根据新数据更新了预测。与最新预测相比,中国统计数据显示的实际人口峰值和负增长均提前到来。不期而至减少了我国未雨绸缪的政策准备时间。

“这无涉‘好’‘坏’判断。没必要选边站队,悲观派、乐观派都不重要。既然老龄化是必然过程,总体上也属水到渠成,因此既不需要悲观,也不能忽视它的含义。”蔡昉直言。

蔡昉分析指出,人口老龄化将从供给侧和需求侧影响经济增长。具体而言,在供给侧体现为劳动力短缺、人力资本改善放缓、投资回报率和生产率增长速度下降,最终降低经济潜在增速;在需求侧体现为长期对消费产生常态性制约。在社会领域,会提高老年人口抚养比,或将导致现收现付制的养老和医疗保险难以为继,同时也会增加高龄老年人的数量。

对于人口老龄化带来的种种问题,蔡昉认为,可以通过政策调整、制度建设来应对,从而赢得改革红利。

直面人口老龄化带来的机遇和挑战,解决我国应对人口老龄化中存在的问题短板,从顶层设计和工作部署上来看,关键着力点在哪些方面?

在蔡昉看来,改革和政策调整着力点可以放在三个方面:一是通过延长义务教育年限来提高人力资本;二是通过户籍制度改革,把滞留在农业中的劳动力顺畅转移出来;三是通过政府基本公共服务均等化,改善收入分配尤其是再分配。

其一,人口数量不足可以用质量来补充,人力资本永远是最重要的,任何经济学家在做经济增长核算的时候,都不会得出人力资本对经济增长贡献为负或者不显著的结果。因此,必须提高人力资本。经济学家通常用受教育年限来衡量人力资本。

由于中国面临“未富先老”这一独特挑战,人力资本不足也表现出一定的特殊性,目前在中国劳动年龄人口中,年龄越大受教育水平越低。在美国和日本,20多岁人口的受教育年限与60多岁人口的受教育年限基本没有什么差异,因为这些国家教育水平的提高有足够长的历史,以至于每一个人口队列和每一代人之间,都有大体相同的受教育程度。而中国从最高点开始,年龄每提高一岁,人口的受教育程度都会相应降低,到60多岁的时候,人力资本禀赋就非常低了。

“这也成为渐进式延迟退休的实施难点所在,缺乏人力资本的支撑。并不是说临近退休年龄的劳动者,不愿意面对新的就业挑战,而是他们的受教育年限、对于劳动力市场的适应能力、职业再培训接受能力相对较弱,因此容易处于劳动力市场比较脆弱的位置。”蔡昉直言,也因此,实施渐进式延迟退休,需要直面这些问题,而不是硬性地调整法定退休年龄。

在他看来,下一步提高人力资本,应该着眼于挖掘高龄劳动者的潜力,同时着眼于创造一个更好的外部环境,以提高老年人口的劳动参与率,发挥它的人力资源优势。

其二,中国还有大量劳动力滞留在农业中,通过户籍制度改革等措施,能将这部分劳动力更顺畅地转移出来,大幅度增加非农产业的劳动力供给。

“未富先老”也意味着潜在的机遇,蔡昉直言,“先老”趋势可能难以改变,但重新配置资源的潜力还没有用尽,通过深化改革还可以挖掘人口红利。

蔡昉表示,当我们谈论人口劣势的时候,是从劳动年龄人口看,我国劳动力供给是负增长,也无法像某些國家一样通过移民解决问题。但从结构上来看,我们还有很大潜力。举例而言,美国是富裕国家,各方面技术水平、经济结构符合发达国家的特征。其劳动力结构的一个典型特征是,农业中的劳动力占所有就业比重为1%,而我国这一数据为23%。如果从现在开始转移剩余劳动力,这意味着我国的最大潜力可以转移20个百分点的劳动力。对人口庞大的中国来说,1个百分点就是800多万,10个百分点的劳动力数量甚至超过部分国家的全部劳动力存量。

因此,蔡昉认为,通过结构调整,可以稳定地提供非农产业的劳动力,刺激劳动力继续流动带来资源重新配置,提高资源配置效率,这是供给侧能增加的潜在经济增长。

其三,通过政府基本公共服务均等化,改善收入分配尤其是再分配也是应对挑战的关键之举。

“当老龄化程度提高之后,财政的负担会重一些,主要表现为支出的增加,这是发展阶段的应有之义。”蔡昉认为,因此财政应当更多支持公共支出,特别从“七个有所”(幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶)入手,通过政府基本公共服务保障来实现再分配。

“这实际上是一个分好蛋糕的重要组成部分。分好蛋糕是继续做大蛋糕的条件,如果不去分好蛋糕,做蛋糕的能力水平會下降。”蔡昉表示,要保持合理的增长速度,保持财政的正常运行。收入方面也可以进行改革,税制更多地用于直接税。在支出方面,政府刺激投资效率并不高,还会产生挤出效应。应当把支出重点更多用于民生,随着收入分配的调整,保障居民的消费意愿和能力,以实现潜在增长率。

在深度老龄化大趋势下,当下具有现收现付性质的养老保险、医疗保险体系又将面临怎样的挑战?个人又当如何应对?

“看上去‘未富先老’,横向比较起来有时间差。‘先老’趋势可能难改,但‘未富’可以变成‘已富’。”蔡昉说道,关键是在世界水平中仍保持较快的增长速度,以4%~5%的增长速度先富起来,“我们也具备这个条件”。

他亦表示,当然,在深度老龄化大趋势下,比较直接的冲击是会带来如何养老的问题,财务上养老由谁支付的问题,老年人在生活中由谁照料、精神上如何慰藉等问题。“比如,目前老年人口的抚养比在不断提高,预计2022年到2035年是快速提高期,人口抚养比的变化会使得现收现付制的养老保险、医疗保险都难以为继。”

蔡昉向记者分析指出,针对养老保障体系建设,我国很早就确立了“三支柱”的原则。第一支柱是现收现付性质的基本养老保险。过去基本养老保险局限于行政事业单位和企业职工,后来纳入了城乡居民,虽然给付水平有差距,但解决了“有没有”这一关键问题。第二支柱是企业年金,但从经济学角度看,企业年金具有累退性。这意味着,越是具有稳定工资、高工资,正规就业甚至是具有垄断性质的企业,越可能享受这一福利。当然应当鼓励民众多渠道获取养老金,但这并非公共政策的关键。第三支柱的个人养老金,从去年开始实现了实质性的推进,但是具有一定的累退性。

目前,发展养老保险第二、三支柱的逻辑是随着人口抚养比提高,现收现付性质的基本养老保险收支缺口增大,因此需要另外两支柱的支撑。不过,蔡昉表示:“从兜底、保障的意义上看,第一支柱基本养老保险具有定海神针的作用,优先发展的重点还是基本养老保险,解决其可持续问题。最好是能够实现低水平、全覆盖,具有普惠性质的社会保障。”

他直言,具体而言,企业职工基本养老保险过去十几年都在增长,年年都在提高。相比而言,城乡居民养老保险平均水平较低,平均水平约为每月100多元,年额度约为2000多元,领这部分养老保险金的是所谓的“大多数”,占比超过50%。他建议,可以将这两部分考虑合并,建立形成类似“国民年金”,提高基本保险的普惠性和全覆盖水平,保证人的基本需求,实现社会政策托底。

责编:郭霁瑶  guojiyao@ceweekly.cn

美编:孙珍兰

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