引入社会资本破解土地综合整治资金短缺难题

◎文 王文

全域土地综合整治是包括土地开发、土地整理、土地复垦以及土地修复在内的各类土地实践活动的统称，是对未利用土地或利用程度较低的土地进行综合治理和生态修复的行为。全域土地综合整治工程范畴不仅包括对未利用土地、低效率土地、损毁或退化土地的整治和修复，根据相关政策和生产实际情况，城乡建设用地增减挂钩、高标准农田项目建设以及工矿废弃地复垦等也都纳入了全域土地综合整治范畴。为破解全域土地综合整治资金短缺难题，亟须改变当前政府投资的单一渠道，引入社会资本，完善多元化投融资机制，弥补政府直控式治理所带来的不足，推动全域土地综合整治工作进一步发展，促进乡村振兴。

全域土地综合整治存在的问题

缺乏统筹规划 土地资源利用率低当前，由于地理条件、人文观念等原因，我国农村暂时没有形成有效的集约化、一体化发展方式。首先，部分地区在农业生产用地上由于地理位置、环境等原因，很难做到集约化管理需求；其次，全域土地综合整治没有把生态环境与协调发展纳入到乡村建设中，造成了土地利用效率低下。

缺乏配套资金支持社会资本参与度不够在开展全域土地综合整治工作上存在资金不足、投资渠道窄等问题。由于整治项目的涉及范围广，类型复杂，前期所需资金投入较大，获得收益所需时间长、回报慢，因此，单纯依靠财政支持是不够的。此外，各企业都是将盈利作为投资的主要目的，投资全域综合整治时会担心项目收益，这导致企业的参与度不够。

社会资本在全域土地综合整治中的作用

在全域土地综合整治过程中，传统的整治模式存在一定弊端，无法满足新时期的需要。针对这一情况，分析社会资本参与全域土地综合整治的优势，把握其应用价值，有助于提升全域土地综合整治工作的开展效果及质量。

有助于突破农业农村发展的资金困境我国属于农业大国，国内诸多农村地区经济发展并不充分，集体经济水平低，在全域土地综合整治中依赖农村内部力量不能实现预期目的，从而导致全域土地综合整治实施时出现资金困境。因此，鼓励社会资本有效参与全域土地综合整治，有助于解决农业农村经济发展出现的资金困境、降低公共财政投资压力，使财政资金杠杆作用得到有效发挥。

有助于缩小城乡差距在城市化进程日益加快的背景下，在推进土地综合整治工作过程中，需要投入大量的资金，这给政府财政带来了较大压力，融入社会资本可减轻政府面临的财政压力。社会资本是全域土地综合整治资金的有益补充，是产业植入和可持续发展不可或缺的重要支撑。近年来，国内各省（区、市）农村发展速度明显比城市化速度慢，致使城乡差距拉大，更突出了城乡发展失衡、农业农村发展落后等问题。所以，促进社会资本有效参加全域土地综合整治，有助于深化结合农村三产，促进乡村产业振兴，健全全域土地综合整治设施，这对有效缩小城乡差距具有积极影响。

社会资本参与全域土地综合整治的常见模式

地方政府在推进全域土地综合整治项目的过程中，受限于自身专业能力和财力限制，积极引入社会专业投资人参与全域土地综合整治。常见的政企合作模式主要有：投资人模式、政府授权+投资人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特许经营模式等。

投资人模式地方政府方可通过公开采购的方式选择具备全域土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的全域土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。

此模式适用于地方政府在全域土地综合整治方面本身就具备较强的专业能力但资金实力较为薄弱的地区，引入财务投资人能够实现政府方管理优势、专业能力和投资人资金优势的有效整合。

政府授权+投资人+EPC模式地方政府授权下属国有企业全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时允许其通过选择具有全域土地综合整治能力的投资人或者由资金方与全域土地综合整治工程总承包方组建的联合体等进行合作的方式积极整合社会资源参与项目。

该模式适用于政府资金紧张，同时缺乏相关专业能力的地区，在引入资金方和工程总承包方时，通常能够引入大型工程建设单位及专业运营商，充分发挥社会投资人的优势。但此模式下项目能否实现自平衡是社会投资人需要重点关注的问题。

EPC+O模式项目实施主体为城投公司，城投公司自筹建设资金并对项目施工总承包进行公开招标，招标范围包括项目建设运营，如设计、施工、招商等与项目有关的所有建设和服务。项目土地开发收益、指标交易收益、产业税收等收入由财政拨款，一部分用于支付专业公司（即施工总承包方）的成本及收益，另一部分用于乡村人居环境的改善。

EPC+O模式下，一个总承包单位统筹原先分离运行的设计、采购、施工和运营等环节，并对投用后的工程进行常态化管护，确保工程正常运转，在大幅缩短工期的同时又利于提高工程整体品质。该模式适用于地方政府财力雄厚但缺乏相关专业能力的地区。

PPP模式政府通过公开引入社会资本方，可由城投公司作为政府出资方代表，与社会资本方成立项目公司，负责项目投融资、建设及运营管护，政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后，项目公司向政府方无偿移交项目资产。

该模式通过市场机制引入社会资本和专业运营管理公司，使政府和社会资本发挥各自优势，以较低的成本进行项目开发。PPP模式对地方财政承受能力也有一定要求，同时完成项目入库（PPP项目信息综合管理平台），虽然程序时间偏长，但合规性更强，也更容易获得金融机构的支持。

特许经营模式政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，城投公司可与投资人合资成立项目公司，负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

此模式与“政府授权+投资人+EPC 模式”较为相似，但此模式允许有财政资金进行补贴，后者需要项目内部自平衡。同时，城投公司的加入有利于统筹区域开发资金资源，降低融资成本。

社会资本参与全域土地综合整治的回报机制

社会资本参与全域土地综合整治项目的收益来源，取决于政府对全域土地综合整治后的增值收益进行合理分配。收益主要分为两大类：一是粮食增产收益，二是项目内新增的耕地指标交易收益。常见的回报机制有如下几类：

固定指标单价固定指标单价指在政府指导限价下经招标形成的指标单价乘以项目验收后产生的土地指标数额确定社会投资方收益。此种方式与项目投资成本无直接关系，不管投资成本高于或低于指标回购价格，政府均以固定价格回购社会资本实施土地整治项目补充的指标。指标收益一般与耕地质量、指标数量等有关。

固定投资回报率固定投资回报率是指政府与社会资本约定一个投资限额和一个固定的投资回报率。当项目完成土地指标交易后，政府从土地指标交易收益中返还社会资本的投资成本，并按约定的投资回报率给予相应的投资回报。这种模式的投资收益主要跟项目投资额度有关，投资额度越大，收益越高。

利润奖励分配政府将部分土地指标收益除弥补投资成本外，给予社会资本一定的利润奖励。利润奖励将与投入成本、交易价格挂钩，从而确定一个利润分配比率，能够很好地约束社会资本控制成本。如可设置利润分配比例=（指标交易收益－投资成本）×（1－投资成本/指标交易收益）。

指标收益分成项目土地指标实现收益后，政府与社会资本按一定比例进行收益分配，分配比例一般由社会资本与政府方协商确定。社会资本也可与政府相关方成立合资公司，按照股权比例进行收益分配，待项目形成指标收益后，社会资本方按照相应的比例获得收益，这种模式具有高风险、高收益的特征，也是目前比较主流的分配方式。

政府在采用指标收益分成模式时，可根据项目实际情况优化分配机制。如设定相应的土地指标基准价格，当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之前，指标收益归社会资本方所有；当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之后，基准价格部分收益归政府所有，超额部分收益由政府与社会资本按照约定比例进行分配。

在全国大力推进全域土地综合整治的背景下，项目实施应更加注重全要素综合整治，坚持“山水林田湖草生命共同体理念”，同时关注空间集聚、耕地保护、生态修复和产业发展等方面的成效。通过全域土地综合整治获得的土地指标流转收益返还农村，用于消除集体经济薄弱村和支持实施乡村振兴战略，更好地促进农业农村发展，改善农民生产生活条件；产业的发展能够促进当地居民就业、提升收入水平，能够保障全域土地综合整治成效的可持续化，进一步提升农村的居住环境、壮大农村经济，推进农民安居乐业。基于此，研究在社会资本参与全域土地综合整治具有重要现实意义，有助于整体推动新型城镇化与社会主义现代化的发展进程。