关于基层立法联系点特色创建工作若干问题的思考

上  海人大工作研究会积极探索将课题研究与立法意见建议征集等相关工作相结合。2022年，研究会通过对全市25家基层立法联系点（以下简称联系点）特色创建工作推进情况的研究分析，结合深入学习习近平总书记全过程人民民主重大理念，积极思考创新实现全过程人民民主的方式和机制，思考基层立法联系点如何进一步创新发展，并提出相关工作建议。

一、推进联系点特色创建工作的必要性与可行性分析

（一）推进联系点特色创建工作的目标

增强立法意见征询的工作质效，推进立法的科学性和民主性。基层立法联系点是推进立法民主性、精细性和科学性的制度平台。依托于街道社区、基层党政机关、社会团体等单位，通过生动实践和创新探索，不断拓宽社会各方有序参与立法的途径，能够增强立法的科学性、民主性，提高立法质量。

深入挖掘联系点制度优势，合理界定联系点功能范围。充分发挥25家联系点在区域、行业、专业和单位性质等方面的自身特点和资源优势，将设点单位本职工作与联系点平台功能有机结合起来，合理界定联系点的功能范围，积极探索创新。

进一步加强人大代表融入联系点工作，发挥人大制度的功能优势。推进联系点携手代表“家、站、点”等人大基层民主制度，与人大行使重大事项决定权、监督权等工作深入融合，推动人大代表积极履职尽责，真正做到保障人民当家作主。

（二）推进联系点特色创建工作的必要性研究

全面落实全过程人民民主。创建并用好各个联系点的特色，能够更好地培育联系点、组织联系群众、发挥各个联系点的作用，使科学立法、民主立法落到实处，使立法“直通车”的种类和形式更加丰富，使群众参与国家和地方立法的积极性、主动性更加彰显，从而更加生动地展示全过程人民民主的全链条、全方位和全覆盖。

打造民主立法新生态。经过多年发展，推进联系点特色创建工作是深化拓展联系点制度建设的内在要求，有助于进一步推动迭代升级、提质增效，打造民主立法新生态，凸显联系点在保证人民民主、推动基层治理层面的重要作用。

进一步发挥人大制度优势。在深化拓展阶段，联系点制度建设仍面临性质定位需要更明确、意见反馈机制需要更顺畅、平台特色挖掘需要更充分等现实问题。积极推进联系点特色创建工作，有助于用好各个联系点特色，减少联系点工作负荷，节省制度运行成本，提高民主立法和科学立法质量，创新推动联系点实现参与立法、监督执法、促进守法、宣传普法多维度功能，进一步助力人大各环节工作，发挥联系点制度优势。

（三）推进联系点特色创建工作的可行性研究

25家联系点已经形成分类探索实践。25家联系点形成各自工作特色，在信息员队伍布局和构成、立法意见征询分布范围、开展活动形式和频次等方面形成分类探索实践，如街道类联系点凸显居民特色、专业机构类联系点凸显实践和专业特色、学会类联系点有课题研究特色、协会类联系点有行业领域特色等。

联系点功能已经拓展至四个方面。市人大常委会积极将联系点功能从参与立法拓展至监督执法、促进守法和宣传普法等各环节，为推进联系点特色创建工作提供现实可能性和开展空间。联系点功能深化拓展反向要求进一步明确联系点制度和工作特色，积极探索自身特点和优势，确定组织开展工作的方向、重点、视角、范围以及对象，满足不同功能的不同目的、内在需求和要求，差别化地寻求与联系点制度功能的匹配度，最大限度实现四大制度功能。

人大代表联系群众的基层民主平台不断完善。目前，上海市已建成5500多家“家、站、点”，全市四级人大代表均已安排编入，真正打通了代表联系群众的“最后一公里”。基层民主平台建设为联系点特色创建工作提供了可行条件。

二、联系点五大类型特色探索实践

本市25家设点单位呈现出多种形式，涵盖行政机关、基层自治组织、企业、社会团体等性质的单位，涉及法律、建筑、金融、行政、综合管理等行业领域，覆盖城市、农村区域。不同联系点在信息员队伍构成和分布、征询信息重点内容、与本职工作结合紧密性等方面不同，总体呈现出五大类型特色探索实践。

街道村居类。田林街道、江宁路街道、黄桥村委会等属此类联系点。作为最小的行政单位或基层自治组织，该类设点单位直接面对群众、覆盖对象广泛、工作内容庞杂，多承担街道治理、社区综合管理等事项。这类联系点的信息员队伍分布具有广覆盖性，能确保立法意见征询对象广泛、征询内容具有针对性、征询信息呈现多元性。该类联系点区域内社会资源相对充足，能统筹整合利用资源，联动开展多种类型的立法意见征询工作，积极将立法意见征询工作与促进守法、宣传普法等工作结合起来，发挥其在挖掘基层深层次矛盾和民生问题上的制度优势，注重将人民民主制度优势转化为基层治理效能。

专业机构类。长宁法院、奉贤检察院、宝山仲裁、黄浦区城管执法局等属此类联系点。这类设点单位直接参与一线法律专業实践，在信息员队伍上具有一线性、专业性和实践性等特征，利用“一线”和“专业”优势为相关立法提供鲜活素材。例如，长宁法院联系点加强审判和立法互动，使立法具有针对性和可操作性，将宝贵的专业实践经验转化为立法意见，加大司法宣传力度。

社会团体类。主要包括行业协会、商会和其他群团，如上海市律师协会、上海市注册会计师协会和上海市绿色建筑协会、上海市人大工作研究会、上海市浦东新区工商业联合会等。该类联系点信息员队伍往往覆盖行业从业人员，工作凸显专项性、行业性和实践性等特征，重点参与与行业密切相关的项目。浦东工商联的信息员队伍以民营经济代表人士为主，重点参与和城市治理及未来发展规划等紧密相关的项目，广泛动员和组织民营企业反映真实的经济立法需求，深入挖掘行业难点问题。人大工作研究会发挥会员既有人大工作经验又有条线领导工作经验的背景优势，主动将联系点工作与人大课题调研结合，更注重从法治的统一性和平衡性，从立法与上海发展的关系中反映基层民意。

镇人大类。金泽镇人大、七宝镇人大和南汇新城镇人大属于此类。该类设点主体工作具有合作机制多元化、统筹指导性、资源整合性、区域联通性等特征。该类联系点信息员队伍来源广泛，能够多渠道收集社情民意。联系点注重整合镇人大代表之家阵地，依托人大代表“家、站、点”平台资源，引导群众有序参与立法意见征询等工作，有条件的配合参与相关监督执法工作。

企业类。海通证券属于此类。这类设点主体具有专业性、创新性、实践性等特征，在信息员队伍上汇聚经济专业领域人才。在立法意见征询工作中，该类联系点注重凸显金融专业强、业务领域覆盖广等特色，聚焦重点、新兴领域，确保征询意见的专业性、针对性和可操作性;同时，注重发挥网络广、客户群体大、青年员工多等特色，推进宣传普法、促进守法等功能拓展。

三、关于完善联系点特色创建工作的建议

（一）联系点特色创建工作现存的问题

对联系点特色创建工作的认识不足。要进一步认识到，联系点是人大立法制度的创新形式，是推进全过程人民民主的重要制度实践。要在人大制度框架下，不断丰富民意表达形式、拓宽民意表达渠道。要深入挖掘联系点制度优势，充分发挥其基层性、广泛性、常设性、有效性等特征。同时，要进一步加强社会公众对联系点特色创建工作的认识，积极探索各类联系点自身特点和资源优势，提高联系点工作质效。

联系点特色管理工作机制上存在不足。管理机制上，可由市人大常委会将联系点工作作为常委会的一项常规工作来抓，加强理论制度研究和工作运行研究，进一步加强对联系点的指导和统筹。例如，目前联系点监督执法的功能依靠市人大常委会法工委来组织、协调、统计、反馈、评估，显然力不从心。要根据各个联系点的特色用好联系点，加强特色管理，在任务交办、特色发挥、评估考核等方面要区分不同特色的联系点，切忌形式化。功能拓展后，联系点存在工作负荷过大、任务边界不明确等倾向，所以，用好各个联系点特色可能是解决办法。

组织人大代表倾听联系点意见建议制度创新不足。常委会组成人员和人大代表应该用好联系点这个民意平台，在人大制度框架下推进联系点工作和制度创新。例如，可以探索人大代表“家、站、点”与联系点深度融合，将联系点工作进一步与代表工作融合，体现人大制度的创新合力，常委会组成人员和各级人大代表都应该参加联系点活动，充分发挥代表在立法意见征询、执法情况意见收集、宣传法律法规、推动法律实施等方面的作用。

联系点监督意见缺乏采纳反馈。联系点参与监督执法工作是最薄弱的环节，大多数联系点本身并无监督执法权，群众监督法律法规执行情况，监督意见应该最多，但是没有统计和反馈，影响了群众参与监督执法的积极性。而通过联系点派人参与人大常委会组织的监督执法活动，往往只能有1～2人参加，无法体现民意收集的广泛性。要进一步认识联系点参与监督执法工作的内在合理性和重大意义，认识到监督执法工作是“立法后评估”工作的内在组成部分。进一步完善联系点服务监督工作制度和流程，创新权力监督和群众监督的融合方式，提升监督质量，广泛、常态、有效地收集、整合群众对执法情况的意见建议。市人大常委会执法检查组要重视和研究联系点的意见建议，执法检查报告要有所反馈，甚至在专题询问上用好联系点收集的群众意见和群众的质问。同时，监督意见要像立法意见一样纳入统计和反馈平台。

（二）推进联系点特色创建的工作建议

加强对发展全过程人民民主的专题研究和专项工作研究。建议常委会在人大制度框架下，研究和落实人大代表联系联系点的制度。市人大要积极回应联系点参与执法检查的积极性，在执法检查报告中要回应联系点提出的意见建议，执法检查组要做好联系点意见征集统计工作和意见采纳反馈工作。

加强联系点特色分类，培育并发挥好自身特色。目前各类联系点主要基于其自然和社会条件形成特色，需要常委会进一步统筹规划，结合各联系点自身条件，加强领导和指导，有方向性地培育、使用各类联系点特色，强化同类型联系点作用力和影响力。例如，可以有选择地就某一项立法法规、法规中某一个核心制度、某一个重要的或核心条款分派各联系点征集意见建议，也可以就立法的合法性、可操作性、地方特色问题分派各联系点征集意见建议，更可以将立法中争议比较大的问题交给某个联系点征集意见，将全面听取意见和有重点地听取意见结合起来，将整部法规听取意见和重要核心条款听取意见结合起来，激发联系点特色活力。

加強人大代表共享联系点建设，发挥代表联系群众的纽带作用。探索人大代表有序参与联系点活动制度，倾听群众对立法的意见建议，并研究转化为代表的意见建议，在代表参加立法和执法检查的各种会议审议发言中积极表达。要积极推动常委会组成人员、列席常委会参加立法审议的代表、参加人代会审议大会立法的人大代表下联系点听取群众的意见建议。

区分“基层”和“专业”，推动各区人大常委会设立联系点。在设点布局上，可采用“各区和委员会推荐+社会公众自荐+常委会统筹+立法任务”多元动态调整机制，严格把握政治、信誉、能力和设点意愿等准入因素，同时完善“适时增补、有序退出”的良性竞争机制。进一步明确联系点的“基层”性质和“专业”性质，有利于推进联系点特色创建工作。发挥市区两级联系点的枢纽和桥梁作用，形成多层级多辐射的联动工作体系，协同推进建设，激发强大新活力。