经济责任审计中定责若干问题的思考

董小玲

摘 要：经济责任审计是以领导干部这个关键群体为审计对象，审计中不仅要摸透经济事项，更要沿着权力运行脉络准确界定领导干部在经济活动中的责任。其中，对责任的认定是经济责任审计的关键，也是相较于其他审计业务的重要区别，审计人员的职业判断、审计取证的严谨完整都影响到定责的准确性。审计人员对定责的标准理解不透彻、界定不严格，会增加经济责任审计的风险，难以保障审计工作的质量，因此，对经济责任审计中关于定责的内容进行思考，具有非常重要的意义。

关键词：经济责任审计 定责 问题

中图分类号：F239  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）05-104-02

一、前言

经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。经济责任包括领导干部在履行职务期间，对所属地区、所任单位、所在部门的各项经济活动应承担的权责和义务。对于审计人员在领导干部任职期间发现的问题，应确认问题与领导干部履行经济责任之间的关系，力求准确、客观和谨慎。通过责任界定，可以明确领导干部所需承担的责任，更加直观地说明问题的严重程度，进而以公正客观的立场对领导干部进行评价。总而言之，经济责任审计中的定责是审计发现的重要属性，是审计结论的重要体现，是审计意见的重要依据。

二、定责的概念和制度

随着我国民主意识的觉醒，社会公众对于全面监督领导干部履责情况的呼声越来越高，经济责任审计在这呼声中应运而生，并不断深化。党的十八以来，审计制度不断完善，为约束权力运行提供了手段，也对审计机关的工作提出了更高的要求。经济责任审计中的定责，是在权责统一的情况合理界定领导干部的责任，集中体现了政治的民主性。具体来说，定责是针对经济责任审计中发现的问题，依照领导干部职责分工和其他相关因素，对其应承担的责任进行界定并划分责任类型的过程。

早在2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，第三十四条指出“审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。”而后在2019年，随着法律法规的日益完善，结合公共管理中的实践，中共中央办公厅、国务院办公厅对领导干部经济责任的界定作出调整，出台了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），第三十九条指出“对领导干部履行经济责任过程中存在的问题，审计委员会办公室、审计机关应当按照权责一致原则，根据领导干部职责分工，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况，界定其应当承担的直接责任或者领导责任。”《规定》中对直接责任的六类情形和领导责任的五类情形进行了界定，分别在第四十条和四十一条中进行了说明，具体内容因篇幅所限，在此不做赘述。

对比新旧两套规定可以发现，新规中仅对领导干部界定“直接责任或者领导责任”，不再界定“主管责任”。对于“党内法规、法律法规、政策规定”无论是直接违反，还是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反，领导干部都将承担直接责任。而在直接责任和领导责任的区分上，侧重于领导干部的具体行为是否造成后果、职责履行的程度以及责任人是否能夠对造成的损失或者后果起到决定性的作用，而他们的共同点在于不履行或者不正确履行职责。对直接责任的界定没有万能钥匙，需要一事一议、一人一议。在定责时，要紧紧围绕权力运行，关注权力边界，要依法依规，规范容错免责。此外，一个问题只能界定承担一种责任，不能同时承担两种责任。

三、定责应遵循的原则

在经济责任审计过程中，对于审计所发现的问题进行责任界定，一直是重难点，对于经验不足的审计人员，可以参照第一性原理，通过以下几个原则来进行责任界定。

1.匹配性原则。权力和职责是相辅相成的，行使权力的同时，就要承担该行为带来的后果。在经济责任审计中，发现的责任问题要与领导干部拥有的权力相匹配。虽说单纯以职责分工而论，凡是领导干部履职期间的经济事项，都与其相关，应承担相应责任，但在审计实践中，审计人员不仅要考虑职责分工，还要进一步考虑领导干部在经济活动中的实际角色。有时某领导干部看似分管某经济事项，但工作中受外界影响无法依照职责行使权力，那就不一定要承担相应责任;反之，某领导干部看似不分管某经济事项，但工作中能影响到分管该经济事项的人，那就可能要承担相应责任。此外，匹配性原则还体现在履职期限上，领导干部仅对履职期间的决策问题承担相应责任，审计人员要注意区别任职期和履职期的不同，任职期通常依据发文任命到免职通知，而实际当中履职期可能长于或短于任职期。

2.相关性原则。在经济责任审计中，对领导干部的定责有直接责任与领导责任。直接责任更加严重，领导责任则相对较轻。经济责任问题与领导干部的相关性越强，就越趋于直接责任，反之相关性越弱，责任程度也递减。当然，如果是特别严重的问题，即便是领导责任，也会受到较大的问责。在界定直接责任时，审计人员要做到具体问题、具体分析，不能单纯认定某经济事项的决策者、某违规行为的执行者或者某笔经费的签字人就是直接责任，而应该深入地调查、细致地核实、客观地分析整个问题的流程脉络，了解相关人员在其中扮演的角色，明确问题产生的关键性因素。以采购价虚高为例，该问题中领导干部如果签署了采购经费，不宜据此就界定其为直接责任，而应该进一步审查其是否干预了采购过程，如插手供应商挑选，或授意下属高额采购，若存在上述情况则界定为直接责任无疑。如果是因为执行部门考察不利或者是经办人造成的问题，就应该根据实际情况再行定责。

3.谨慎性原则。经济责任的界定不仅关乎领导干部的个人利益，更是政府机构建立行政责任的基础，对于提高执行水平、组织能力和管理效率均具有重大意义。因此，审计人员在进行定责时，要秉承谨慎性的原则，有什么证据定什么责任，有多少证据定多少责任，避免审计监督的“公正性”受到质疑。审计人员在查证问题的过程中，要力求获取完整的证据链，包括：第一，考虑证据链的充分性，即审计证据能够充分说明领导干部应承担问题的相应责任;第二，考虑证据链的因果性，即问题的产生是由于领导干部履职不当造成的，与其履职存在因果关系;第三，考虑证据链的适当性，即审计证据符合相关规章制度中的认定标准，能够提供有效的证明力。为了做好以上三个方面，审计人员需要全面收集信息和资料，进而保障审计结论的严谨性。

四、定责中存在的问题

在经济责任审计中，界定领导干部责任是审计工作的核心要务，鉴于领导干部的特殊性，叠加经济活动的复杂性，审计人员要准确定责仍存在不少问题，主要体现在以下两个方面。

1.定责标准亟待细化。在经济责任审计中，对领导干部进行责任认定是审计工作规范的要求，虽然《规定》为定责提供了理论指导，但其中的界定标准尚不够细化，审计人员不好掌握操作的界限。例如在《规定》第四十条第一项中指出，“直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的，应当承担直接责任。”在实践中，由于该项并未明示进一步的细节内容，使得审计人员对于党内法规、法律法规、政策规定的形式和认定上比较模糊，难以把握全貌，容易给审计工作造成困难。假设某领导干部在应进行集体研究的经济事项上未进行集体决策，但并未造成损失或者后果，那么对该审计发现问题定责时，是否需要考虑其直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定。若需要考虑，那么直接责任的界定范围可能过于宽泛;若无需考虑，那么该审计发现问题的表征又确实符合直接责任的界定标准。目前来说，学术、理论和实务界都在进行相关研究，还缺乏相对统一的细则规范。

2.定责取证存在困难。在经济责任审计中，界定领导干部的责任有赖于充分和可靠的证据提供支持。在实践中，经济责任相关证据的获取存在困难。首先，经济责任审计有别于财务收支审计，财务收支审计一般会采集会计凭证、会计账簿和业务单据等，证据较为具体和明确;而经济责任审计，更多是采集经济事项决策环节的证据，主要包括会议文件、记录、摘要、批示等资料，这类证据常常存在不够详尽、缺失不全、描述不清等问题，难以形成清晰完整的证据链。其次，审计取证的局限性难以符合定责标准的要求。如《规定》第四十条第二项中指出，“授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定的，应当承担直接责任。”在实践中，审计人员其实很难获取“授意、指使、强令、纵容、包庇”方面的证据。最后，定责的一些关键性证据较难获取。对于涉及敏感问题的关键证据，被审计方往往以找不到、未保存、已丢失等理由搪塞;若采取访谈方式，往往也是以时间久、忘记了、记不清等一大堆理由推脱，使审计人员无法掌握关键信息，给问题核实、责任界定带来一定的难度。

五、对策建议

经济责任审计的质量集中体现在对领导干部履职的责任界定上。针对当前经济责任审计中定责难的问题，建议从以下两个方面有针对性地展开。

1.加强对《规定》的学习和领会。作为从事经济责任审计的审计人员，必须深入地对《规定》进行学习，吃透内涵、准确界定。在此，还是以《规定》第四十条第一项“直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定”为例，此处认定的“直接责任”既包括个人直接违反，也包括以集体决策名义直接违反。再对照《规定》第四十一条第一项“民主决策时，在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成……”，两者的区别在于，第四十一条第一项中的决策前提，是没有直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定，而后才出现的决策不当或者决策失误，因此，方可认定为领导责任。与此同时，审计人员要界定“直接违反”和“不履行或者不正确履行职责”的差异之处。前者是基于主观上的恶意，属于是明知故犯，期望某个问题的产生，该问题由领导干部直接决定、批准或组织实施的;而后者并非是基于主观意愿，不具备积极主动的因素，也不期待问题的产生。此外，也期待相关部门尽快出台《规定》的相关细则，为从事经济责任审计的广大同仁提供更加具体的实践指导。

2.采取措施提高审计取证的质量。在经济责任审计的实施阶段，要加强现场管理，夯实审计取证。取证工作要侧重于对领导干部在经济事项决策环节中的参与度、发挥的作用程度进行界定，对审查出的问题，要调取会议文件、记要、批注、协议等相关资料进行查阅，对于缺少书面证据或证据不充分的，应向领导干部本人和其他当事人进行调查取证，详细做好调查笔录，以此作为责任界定的依据。对于一些取证难度较大的事项，如领导干部个人授意、指使、强令、纵容、包庇方面的证据，需根据实际情况具体对待，注意讲究取证方法和技巧。此外，审计人员要注意收集责任归属的相关证据，避免出现问题核实了，被审计单位认可了，责任却没有落到具体人员身上的情况。这种情况往往是由于审计人员侧重于收集问题的定性证据，忽略了收集責任的归属证据。问题的定性证据以书证和物证为主，用于证实问题的原因、过程和结果;责任的归属证据以证人和证词为主，用于证实具体个人在事件中发挥的作用。一些审计中发现的问题，依靠外在表现往往无法界定责任归属，需要审计人员通过证人证词将问题定性证据串联起来，形成完整的证据链，方能界定直接责任。因此，审计取证中不仅要收集与经济事项相关的会议资料，更要重视与经济事项主要人员的谈话，通过会议资料和谈话结果，确保取得定责的直接证据。

六、结语

经济责任审计是一种独具中国特色的审计形态，自上世纪80年代诞生以来，经过30多年的发展，无论是在理论还是实践上都取得了长足的进步。发展的内因是经济责任审计在应用上的不断突破，延伸和扩展到了社会主义市场经济的更多领域;外因是经济的发展和环境的变化要求经济责任审计在目标、内容和程序等方面不断地自我修正和完善。随着经济责任审计的常态化，审计机关应紧密结合自身实际，积极探索出经济责任审计的新方法、新思路。审计人员应积极思考、善于总结、经验共享，不断推进经济责任审计的业务实践发展。

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（作者单位：浙江省绍兴市柯桥区审计局 浙江绍兴 312000）

（责编：贾伟）