党建引领基层社会治理创新的实践与路径

马瑞

摘要：基层社会治理是国家治理的基础。研究采用案例分析的方法，考察浙江诸暨的“枫桥经验”和陕西西安的红专南路实践，认为“枫桥经验”成功的精髓在于发挥党建引领作用化解基层社会矛盾，突出以人民为中心服务基层社会的理念，同时，通过“三治融合”的方式进行社会治理。红专南路实践是以区域化党建为引领，以优化党组织结构提高社区服务能力为抓手，以发展社区文化构建共建共治共享新格局为目标的“区域化党建+社区治理”模式。但目前基层社会治理创新在治理的理念、体制及能力方面存在不足，提出要从更新理念、健全党建引领基层社会治理的体制机制、提升基层党组织社会治理创新能力入手提高基层治理效能。

关键词：基层党组织；基层社会治理；创新

2020年7月，习近平总书记在吉林考察时指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山搖。”进入新时代，各种社会矛盾多样、转型期特征凸显、城市发展规模日益庞大，都增加了基层社会治理的困难。而要提高基层社会治理的效能关键在于加强党的领导，由基层党组织引领社会治理是基层社会治理创新的基本保障。新时期，各地积极探索基层社会治理创新，涌现出不少创新的典范，研究以枫桥经验和红专南路实践为例，对其基层社会治理创新的成功经验进行总结，分析其面临的治理困境，进而为党建引领基层社会治理创新提供对策建议。

一、基层党建引领社会治理创新的典型探索

（一）以就地化解社会矛盾为目标的浙江诸暨枫桥经验

1963年，浙江省诸暨市枫桥镇创造了“枫桥经验”成为全国解决基层矛盾的典范。枫桥经验是在党的领导下，由枫桥群众发起化解基层矛盾，促进社会和谐的基层社会治理方法。枫桥经验的精髓就是就地化解基层矛盾，最常用的表达可概括为：“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交。”

1. 发挥党建引领作用化解基层社会矛盾

坚持党的领导是“枫桥经验”的根本保证。“枫桥经验”多年来能与时俱进，不断适应时代发展正是由于中国共产党的坚强领导。一是“枫桥经验”的主导者和推动者始终都是中国共产党。20世纪60年代，“枫桥经验”因党的最高领导人毛泽东对“枫桥经验”的亲笔批示，从而闻名。2013 年，正值“枫桥经验”批示50周年之际，中共中央总书记习近平号召全国学习“枫桥经验”，要求要坚持好、发展好“枫桥经验”。可以看出，无论是“枫桥经验”的起始阶段还是它的重要发展节点，其主导者始终都是中国共产党。二是“枫桥经验”的重点内容始终都是围绕党委政府的中心工作开展。“枫桥经验”本质就是化解基层社会矛盾、提升基层社会治理能力，促进社会和谐的工作理念和工作方法，这本就是基层党委政府工作的中心。三是“枫桥经验”的主要实施者和落实人以党员为主。“枫桥经验”的实践中党员始终发挥着模范带头作用，枫桥镇重视村级党组织的建立，尤其重视村党支书发挥党员“带头人”的作用。在人民调解工作中，枫桥涌现出大量的“老党员”担当调解工作主力的社会组织，党员在“枫桥经验”的传承和发展中发挥了重要作用。

党建引领是枫桥经验的根本遵循。“枫桥经验”重视党建引领作用集中体现在近年来枫桥创建的“红枫党建”品牌。“红枫党建”主要是从建立服务型基层党组织、选派优秀的村党支部书记担任治保、调解委员会主任等方面，将基层党建与基层社会治理有机结合，以党建促进治理，确保治理的正确方向和治理的良好效果。党建引领强调党在社会治理中的统领地位，是党的领导始终贯穿于社会治理的方方面面，是要充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员先锋模范作用。枫桥镇的突出做法就是将基层党组织打造成基层矛盾化解的战斗堡垒，将党员打造成基层矛盾化解的主要责任人。

随着我国经济社会快速发展，基层矛盾也呈现出复杂性、多样性等特点，为更好地化解基层矛盾，近些年枫桥党建的重点在于提升基层党组织化解基层矛盾的能力以及打造党员矛盾调解工作室。枫桥鼓励基层党组织参与调解工作，建立“党建+网格”管理模式，将矛盾调解触角延伸到基层，最终实现当地调解工作向制度化、长效化发展。另一方面，枫桥重在发挥模范党员在矛盾调解中的作用。如在人民调解工作中，枫桥涌现出大量“老党员”担当调解工作的主力，还选派优秀的村党支部书记担任治保、调解委员会主任，枫桥镇将党建引领与基层社会治理有机结合，以党建促社会治理，确保治理的正确方向和治理的良好效果。

2. 以人民为中心服务基层社会

以人民为中心是新时代枫桥经验的根本理念，也是我党“群众路线”在新时代的集中体现。习近平总书记曾指出：“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往。”枫桥始终坚持以群众的利益为出发点化解矛盾，回应群众诉求、满足群众意愿，为群众提供满意的服务。从2003年起，枫桥坚持实施领导干部接访下访制度，在当地化解矛盾，形成了“干部多下去，信访少上来”的局面，提升了当地群众的获得感和幸福感。另一方面，“以人民为中心”还要尊重人民，相信人民的事情可以自己解决好。枫桥经验的精髓是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，这背后最重要的逻辑就是充分发挥人民群众在治理中的主体地位，尊重人民、相信人民的事情可以自己解决好，这是新时代赋权于民，释放基层活力的重要体现。

3. 以“三治融合”创新社会治理模式

枫桥经验的矛盾化解方法最初就来自于基层思想政治工作与民间传统自治相结合的方式。随着我国基层社会结构的变化和利益格局的调整，枫桥的“三治融合”，即传统自治、法治、德治相结合成为基层社会治理的有效方式。自治是指充分调动人民群众、社会组织等主体在社会治理中的积极性和主动性，发挥人民群众和社会组织的主体作用，创新基层民主自治的方式。法治就是要善于运用法治思维，强化法律保障，为基层治理筑牢法律底线。近年来，枫桥通过细化村规民约、“一村一律师”等方式，将法治理念融入基层治理实践中。德治就是发挥中华传统文化的优势，通过道德教化，如“枫桥好人”等评选活动，引导人们的行为，达到规范社会秩序的目的。枫桥经验将自治、法治、德治这三者有机结合，用自治增强基层社会的活力、用法治为基层治理兜底，用德治弘扬社会正气，为基层治理提供了系统性、综合性的有效解决办法。

（二）“区域化党建+社区治理”的西安市红专南路实践

红专南路社区成立于2001年，是以长庆油田矿区事业部西仪综合服务处为主，包含邮电大学、陕西师大附中分校、国医医院、省教育厅等五个单位及长庆坊小区、石仪小区南北院、邮电大学南北院等五个家属区组成的板块型社区。社区辖区面积40万平方米，常住居民4515户、13565人，社区党委下设9个党支部，党员1153名，直管党员372名。社区党委积极探索社会治理新方法，逐步形成了社区党委和驻地单位党委共建，党员区域化管理的“区域化党建+社会治理”新模式。

1. 以区域化党建引领社会治理

区域化党建通常是指，在一定的区域内，当地党组织将区域内的驻地单位、居民区及各类组织联合起来，形成该区域内共建共治共享的同盟。区域化党建是将原有社区党建“垂直管理”转变为“区域整合”，目的在于盘活该区域内的政治、經济、文化等资源，使区域内的资源形成合力，发挥最大效用。

早在2003年，红专南路社区就有了区域化党建的雏形。由红专南路社区党支部牵头，与驻地各离退休支部组建起“党建联席会”，当年10月，企业337名离退休党员的组织关系全部转入社区，开创了西安市把社区离退休党员进行属地化管理的先河。“党建联席会”的构建使社区党组织与驻地单位建立了联系，打破了合作壁垒，破解了社区治理“条块分割”困境，社区通过与驻地单位签订合作协议、“评优创先”等方式将驻地单位纳入社区治理中，最大程度地进行了辖区内的资源优化配置。还独创了“红色会客厅”模式，就是与辖区内的商业体合作建立的开放、共享的党建模式。一方面是将党的“三会一课”、党员学习培训等党组织活动嵌入城市人流密集的商业体中，拉近了基层党组织与普通民众的距离，另一方面，社区举办的各类活动有了更大的舞台和更丰富的场地，激发了社区居民的参与积极性，与此同时，还为商业体聚集了人气，可谓一举三得，实现了区域内资源效用最大化。

2. 以优化党组织结构提高社区服务能力

为了更精准地对接居民的服务需求，红专南路社区不断优化基层党组织结构，在纵向上形成了“社区建党委、楼道建支部、单元建小组”的社区党组织结构。在横向上形成了党委领导下的居委会、服务中心、物业、管委会“五位一体”的管理服务模式，同时还将社区分为9个片区，每个片区成立五人小组管理居民大小事宜。由此，居民的日常困难都能通过这个“网格”得到解决。还实施具有灵活性的人民代表联系群众工作制度，社区推出由人大代表、社区书记与驻地单位领导共同参与的代表联系群众工作制度，为社区居民解决实际困难。

红专南路社区坚持居民服务需求导向，为满足居民需求的多样化，2008年创办了西安市第一家居家养老服务站。该服务站是由政府、驻地单位及社会各方共同筹办，以1000多平米的“日间照料中心”为载体，并与辖区内的粮油店、理发店、干洗店签订协议书，对老年人进行低偿服务。2011年社区成立“青年志愿者服务基地”后，由西安交大一附院康复科主任邓景元创建的志愿者队伍便开始为社区居民进行医疗服务，该志愿者团队每周六免费为社区居民进行康复治疗和训练，已经为近15000人次提供了康复治疗。红专南路社区通过不断优化基层党组织结构更好地为社区居民提供服务，提升了居民的获得感。也获得了社区居民更多的肯定。

3. 以发展社区文化构建共建共治共享新格局

红专南路社区致力于以文化活动为载体构建社区共同体。一是注重传承和弘扬中华优秀传统文化。在小区内建设社会主义核心价值观广场，将社会主义核心价值观融入社区的景观建设中，引导居民崇德向善。还定期开展“和谐家庭”“和谐楼栋”“好媳妇”“好公婆”等评比活动，通过居民民主推荐的方式评选出了具有公信力的典型，传播、弘扬和谐向上的社会风气。二是开展丰富多彩的社区文体活动。社区不仅创办了十多个文体团队，包括合唱团、腰鼓队、书画协会、诗词吟唱社等，并且定期举行活动，形成周周有安排、月月有比赛的良好文娱氛围。拉近邻里之间的距离，化解社区居民的“参与冷漠症”，促进了社区共同体的形成。

二、基层党建推动基层社会治理实践中的现实困境

新时代社会治理创新要保持正确方向的根本前提是把握好党的领导和社会治理的关系，当前基层社会治理方式面临着由传统管理向现代治理转变，尽管全国各地不乏自下而上的社会治理探索实践，但这些社会治理创新多是地方特色和具体化的实践，难以推广。相反，很多地区在党建引领基层社会治理中存在的困境，在一定程度上具有普遍性和制度性，仅靠个别地方的创新难以突破。

（一）治理理念的困境

1. 对基层党建的重要性认识不足

社会结构和利益格局的急剧变化使得基层党组织在社会治理中出现功能的虚化、弱化、边缘化及基层党组织的核心领导作用发挥不显著等问题，因此，部分人认为基层党组织的建设是更偏重口号式的“务虚”工作，造成基层党建力度不够，效果不佳。

2. 对党建引领社会治理的内涵理解不准

目前学界基本认为党建引领社会治理的形式包括：价值引领、平台搭建、资源整合及机制保障等，但实践中在党建引领社会治理往往容易走向两个极端：一个是“就党建论党建”，造成基层党建和社会治理两张皮，另一个是错误理解“引领”内涵，在社会治理中“大包大揽”，沦为具体服务的提供者。

（二）治理体制的困境

1. 党建工作体制“悬浮化”

区域化党建是近年来党建引领基层社会治理的重要创新实践形式，在一定范围内实现了“全覆盖”的党建网络，但从实践效果看，部分地区的区域化党建依然难以深度嵌入基层社会治理之中。如红专南路组建的“党建联席会”由于吸纳驻地单位获得了丰富的社会资源。但深入分析其合作模式就发现，促成驻地单位党委与社区两委合作的最重要因素是社区的领导者。由于社区的领导者具有较强的沟通能力，在驻地单位具有较高威信，且红专南路社区已成为西安市“明星社区”，因此，驻地单位与社区合作非常积极，工作推进很顺利。但其他社区类似“党建联席会”的工作机制，由于社区领导者个人影响力有限，因对驻地单位缺乏有效动员而难以发挥实质性的作用。因此，在动员驻地单位参与社会治理需要党员干部“各显神通”，通过个人影响力拉关系、找门路，以获得支持，导致“党建联席会”难以持续性地发挥作用。

2. 基层社会治理责任与治理资源不匹配

社区是社会治理的基本单元，基层社区治理责任重大，涉及社区居民生活的各个方面，但其自身可动员的资源远无法匹配国家赋予的治理责任。如，疫情防控期间，红专南路社区的工作多达二三十项，这些工作涉及面广、涉及主体多、需要同多方进行合作协商，仅靠社区自身力量难以完成。

（三）治理能力的困境

1. 基层党组织的公共管理能力不强

公共管理是基层社会治理的核心，基层党组织需要协调同上级政府、市场、居民的关系，还需要提升各种资源的配置效率。在调研中发现，基层党组织由于治理能力不足，使得组织的工作积极性不强、组织涣散，难以通过发挥组织作用实现基层社会治理，更多靠的是组织中个别党员的个人影响力发挥作用。

2. 基层党组织的创新能力不强

基层社会由管理转向治理，社区居民的需求呈现出多样化、精细化，这为基层党组织的服务能力提出新挑战。基层党组织在由管制型转向服务型时，出现服务理念落后、服务方式单一、服务内容缺乏吸引力及服务形式化等状况，使得基层党组的服务无法满足社区的需求。而近年来各地基层党组织纷纷推出冠以各种名头的社会治理创新实践，如“党建+”“智慧党建”等，其实质还是“新瓶装旧酒”的重复创新，这些创新实践自身的价值非常有限。

3. 基层党组织吸纳其他社会组织的能力不强

新时代社会治理是党建引领下的多元治理，但在实践中，社会治理多是基层党组织和社区的工作者参与，鲜有看到市场主体、其他社会组织与社区居民的参与。我国社区的诞生和发展是在政府的强力推进下建立起来的，因此社会的其他主体在参与社会治理方面有先天不足。市场主体参与渠道过窄、社会组织自身力量薄弱、居民对公共事务不热心、社区公共精神缺乏等都使得其他主体参与积极性不高。

三、基层党建引领社会治理创新的实践路径

（一）更新理念，以创新推动党建引领基层社会治理创新

习近平总书记要求：“党和人民事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。”新时代，我国社会已经进入深刻变革阶段，因此，要高度重视基层党组织建设工作，重视创新党建引领社会治理的方式。根据基层党组织的功能定位与基层社会治理的实际需求，积极探索新的社会治理方式。

价值引领是基层党组织引领基层社会治理发挥的核心功能，通过基层党组织的价值引领功能确保基层社会治理的正确方向，尤其是要通过社会主义核心价值观引领基层社会中的现代价值与主流价值。基层党组织发挥价值引领功能可通过构建以社会主义核心价值观为核心的社区文化入手。如红专南路社区在硬件方面通过打造社会主义核心价值观主题广场，开设家风家训展览馆，在软件方面通过开展“孝老爱亲”“和谐家庭”等评选表彰，把社会主义核心价值观及优秀的民族文化融入社区景观建设，融入群众日常生活，从而发挥价值引领作用。

（二）固本强基，健全党建引领基层社会治理的体制机制

我国社区治理目前已经确立了基层党组织与区内各主体的“一核多元”治理目标，“一核”即以基层党组织为核心，“多元”即以社区服务中心、其他社会组织、驻地单位、社区居民等多元主体共同参与的社会治理格局。要在基层社会治理中发挥好党建引领作用，就需要重构基层党建与社会治理的关系，通过完善党建机制，提高社区党组织对其他社会组织的领导能力。在合作中，基层党组织把握好党在社会治理中“掌舵”的角色，确保社会治理方向的正确性和先进性，在我国，基层党建就是要牢牢把握住，以人民的利益为核心，满足人民对美好生活向往的需求这一根本目标，进行基层党建。

从具体操作层面来说就是要厘清基层社会治理中各主体的权责关系，可以探索构建社会治理程序的标准化程序，如在具体事项上建立“共识双向清单”制度。广东增城的做法具有启示意义，该地在基层社会治理中利用列清单的方式，制定了社区居民的“群众需求清单”及社区可以提供的“特色服务清单”，在此基础上进一步整理至少要形成治理服务的供给清单和居民的需求清单，明晰了社区提供服务的事项和居民的需求。在此基础上可以进一步建立社区党组织与其他社会组织的共建事项清单制度。在“党建联席会”上提交讨论需要解决的问题清单，形成待办事项清单，以项目化的方式将这些待办事项清单交给基层党组织与其他社会组织完成，以确保事项的顺利完成。清单制度明确了基层党组织与其他社会组织在社会治理中的责任边界和角色定位，也以制度化的方式将其他社会组织纳入社会治理中，达到了良好的社会治理效果。

（三）授权赋能，提升基层党组织社会治理创新能力

习近平总书记强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”这实际上就是为党组织授权赋能，将人财物下沉到基层，解决基层权责不匹配的问题，要将更多的资源、服务和管理放到基层。

授权赋能是通过赋予基层组织一定的权力、能力和资源来提升基层社会治理的内在驱动力。授权赋能的核心是要进行结构性赋能，即通过改革现有制度环境，提升治理效率。对基层来说，授权赋能的关键是权力的让渡，授予更大的治理权力、决策权，让更多主体参与社会治理。

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（作者單位：中共陕西省委党校中国特色社会主义理论研究中心）