菲律宾将向美国开放更多军事基地？

刘琳

2022年11月21日，美国副总统哈里斯访问菲律宾，同菲总统马科斯会面。

近期，美国与菲律宾在推进军事合作方面采取了一系列举措，双方表示正就菲向美军开放更多基地展开磋商，强化军事同盟关系的态势明显。2022年11月22日，美国副总统哈里斯在访菲期间到访靠近南海的巴拉望岛，强调美对菲安全承诺“坚定不移”。

当前美菲推进军事合作的重点是落实《强化防务合作协议》（EDCA）。该协议于2014年签署，允许美军进入双方商定的“军事地点”，并可在这些地点修建设施，进行人员轮换部署，并预置武器装备。美国对这些基地、设施没有所有权，但能获得立足点。2016年，菲首先向美开放了五处军事基地，即马尼拉北部的巴萨空军基地、吕宋岛中部的马格赛赛堡、棉兰老岛的伦比亚空军基地、巴拉望岛的包蒂斯塔空军基地和宿务的埃布恩空军基地。杜特尔特政府任内，美菲关系冷淡，EDCA落实受阻，迄今美军只在巴萨基地建了一处新设施，据称用于存放人道救援物资和装备。

2022年6月小马科斯就任菲总统后，美菲落实EDCA步伐有所加快。美军试图推进在五个既定基地的设施修复和建设。菲国防部11月15日宣布，美国明年起将斥资6650万美元，在菲律宾巴萨、马格赛赛堡、伦比亚等三个军事基地建设训练、仓储和其他设施。另两处基地可能也有类似计划，但尚未公布。

2022年7月美国助理国防部长拉特纳在美智库战略与国际问题研究中心（CSIS）研讨会上谈到，美菲正在EDCA框架下探讨开放更多军事基地。9月5日，菲驻美大使罗穆尔德斯在接受采访时也表示，菲美正在讨论增加美军能使用的菲基地数量，至少包括一座海军基地。9月底，菲国防部负责人、候任国防部长福斯蒂诺到访美军“印太”司令部，与美防长奥斯汀会面，双方再次确认将加快EDCA的落实，构建“更可靠防御态势”。按照菲方说法，美军提出的新基地要求包括吕宋岛北端卡加延省两个地点，以及巴拉望省、吕宋岛中部三描礼士省和吕宋岛东北部伊莎贝拉省各一处地点。

美菲还将推进其他一些强化军事关系的行动，如联合演训。根据2022年9月美菲“共同防御委员会”和“安全接触委员会”会晤达成的共识，双方计划在2023年举行496场各类联合军事活动，比2022年的461场有所增加，较2021年的353场大幅提升。美菲还商定加强海上安全合作，提升“互操作性”和情报共享能力，而且新建立了双边海事框架，可能在此框架下恢复南海联合巡逻。

加快落实EDCA，推进包括基地合作在内的多项军事合作，美国是主导一方。据菲媒报道，增加开放五处军事基地的建议是由美方提出的。美国积极推动落实EDCA，有几个原因。

第一，美携手“印太”盟友编织对华威慑网络的战略已然成型，拜登政府《印太战略》《国家安全战略》等报告都强调发挥盟友作用，与中国展开全方位竞争并“竞而胜之”。在此背景下，美国势必加大与盟友在经济、技术、军事、安全等领域的合作力度，其在亚太的五大盟国日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国是军事安全方面的主要支撑。其中，位于南海东部、紧邻台海的菲律宾地理位置十分重要，是美在“印太”地区特别是南海、台海军事布局不可或缺的支点。冷战期间，美曾在菲设有多个军事基地。1992年，美军从菲基地完全撤出。经历1995年中菲“美济礁事件”后，美菲军事合作逐步恢复，美通过与菲签署《访问部队协议》《后勤互助协议》等变相恢复在菲军事存在，EDCA更是使得美获得堂而皇之重返菲军事基地的权利。

第二，2022年以来的国际安全局势发展变化使美紧迫感上升，认为有必要加快在“印太”的作战准备，杜特尔特任内EDCA落实严重滞后，美希望加快推进。

第三，加强对菲工作，抛出相关议程，塑造菲新政府对美态度。6月9日，小马科斯尚在候任期间，美即派副国务卿舍曼访菲，与他会见，承诺小马科斯入境美国不会受到限制（马科斯家族因既往财产纠纷在美仍有官司未决）。9月，美总统拜登与出席联合国大会的小马科斯会面。11月20日，哈里斯在出席完亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议后访菲。这些都显示，美希望抓住小马科斯上台后对美态度转圜的契机，推动美菲同盟走出低迷，服务其大战略。

菲方立场复杂微妙。菲官员表示，虽然美菲技术工作组进行了讨论，但EDCA落地事项仍需得到菲国防部和外交部批准，也需要考虑部分宪法条款以及国内法律的制约。对菲而言，其与美确实有着相似的“威胁”认知。特别是在南海问题上，菲需要依赖美安全承诺及履行共同防御义务，来实现对中国的制衡。在推进菲军队现代化、开展国内反恐和人道救灾行动等方面，菲离不开美支持。小马科斯上任后多次表示希望重振菲美同盟关系，“无法想象没有美国作为伙伴的菲律宾”。

但另一方面，面对菲所处地缘安全环境的重要变化，小马科斯延续杜特尔特的独立外交政策，提出“与所有国家做朋友，不与任何国家为敌”。他上任后立即与中国访菲高官和中国驻菲大使会面，在出席APEC、东亚领导人系列峰会期间与中国领导人会晤，表达了继续推进中菲友好合作的诚意。菲希望在美中之间做出平衡，两方面的努力彼此存在张力，如何拿捏对菲是越来越突出的问题。

美菲强化军事合作，将对地区形势带来不利影响。美若获得更多菲军事基地的使用权，将实现更多人员轮换部署，预置大量武器装备，从而快速、有效地對中国实施牵制。随着美不断重申美菲《共同防御条约》适用于南海，不排除未来双方修约，在法律层面使美对菲承诺更加清晰化。若美从菲基地出发对中国进行抵近侦察，或与菲在南海开展联合巡逻等行动，将加强美菲海上态势感知能力，战时美可向菲提供情报支援。

对台海局势的影响不容忽视。美可利用菲军事基地与台湾的地理临近性，进行军事预置。未来一旦台海爆发冲突，美可快速调动军力。即便仅在菲基地预储燃料和弹药补给，为行动部队提供后勤支援，也能使美军战力得到提升。美国建议菲开放的五处新基地中，有两处位于菲最北端的卡加延省，距我国台湾省非常近，还有一处是海军基地，体现了着眼台海、南海联动的考虑。正因为此，菲国内对向美军提供更多基地存在不同看法，有识之士担心此举将使菲卷入冲突，甚至成为被打击目标。菲一些学者认为，菲应“适应一个多极化的世界，而不是一味迎合美国”。也有学者主张，重估美菲同盟关系恐怕是更为紧迫的事项。