上海:引领郊野单元空间治理精细化

2023-05-30 01:28顾守柏
资源导刊 2023年3期
关键词:郊野总体规划全域

顾守柏

近年来,上海市积极响应国土空间规划改革的要求,立足自然资源“两统一”职责落实,以郊野单元规划为蓝本,融合控制性详细规划的技术逻辑,逐步形成了以行动为导向的郊野单元村庄规划编制和实施体系。

搭建乡村空间治理平台

上海的郊野单元村庄规划经历了从1.0到4.0版的演进,实现了由专项规划向综合性详细规划的转变。其中3.0版郊野单元规划诞生于《上海市城市总体规划(2017-2035年)》批复阶段,与镇总规同步编制,采取“镇域单元+多村庄”整体编制的方式,基本确定了全市乡村地区的规划布局,解决了刚性传导与全覆盖的问题,落实了近期建设项目空间和用途管制要求,构建了乡村详细规划数据库“一张图”,为乡村发展和精细化治理提供了支撑。

在建立全域全要素国土空间管控体系的新背景下,上海构建了总体规划、单元规划、详细规划三个层次的国土空间规划体系,在乡村地区确立了“郊区国土空间总体规划(总体规划层次)—新市镇国土空间总体规划(单元规划层次,含村庄布局规划)—郊野单元村庄规划(详细规划层次,含村庄设计)—村庄设计”的区、镇、村三级四类规划体系。

4.0版郊野单元村庄规划作为城镇开发边界外面向实施的详细规划,对上承接上位国土空间规划约束性指标和刚性管控要求,对下统筹各类乡村建设行动,充分衔接各类专项规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各类建设的法定依据。

分类施策以适应乡村特点

当前,上海郊野单元村庄规划用地分类形成了3大类、21中类、69小类的地类管控体系,并精准契合管、批、编的空间治理逻辑,配合12类国土空间用途管制行为规则。用地分类同时明确图则管理深度,以乡村单元为单位形成“一村一则”,明确单元内核心指标要求。

在整体编制程序之外,上海郊野单元村庄规划设立了专项规划编制和实施深化(图则更新)程序,以适应乡村特点分类施策。各类乡村建设行动可按需开展专项规划编制,具备前期技术支撑的都市现代农业项目等乡村建设项目,可进行图则更新简易程序,进一步优化规划编制流程要求。

作为上海乡村地区国土空间规划的有机组成部分和过程行动,全域土地综合整治从“规划—项目—资金—时序”四个层面有机整合各类国土空间要素,加强全域全要素过程管控和动态管理,从而逐步实现永久基本农田集中连片、“三生空间”布局合理、建设用地腾挪集约的国土空间新格局,增强了郊野单元村庄规划可实施性。

为促进规划落地,上海在相关技术规范基础上,开展了集体经营性建设用地入市、使用权作价入股等方面的配套政策研究和试点实践,综合利用各类政策工具实现乡村地区空间优化、资源整合和价值提升,实现空间、政策和行动的融合。

“三位一体”的郊野空间治理实践

松江区泖港镇充分利用上海市全域土地综合整治试点的契机,针对工业用地低效、农村宅基地布局分散、耕地斑块零碎、各线性工程项目时空统筹性系統性不强等问题,通过郊野单元村庄规划、村庄设计、全域土地综合整治实施方案“三位一体”,推动规划精准落地,促进乡村高品质生活和高效能治理。

泖港镇通过规划编制,全面落实国土空间总体规划的目标管理和指标管控,协调生态环境、市政交通等各类专项规划,城市开发边界外区域耕地数量增加261.4公顷,永久基本农田布局更集中,全镇规划土地整备引导区内永久基本农田面积占比增加5%。

在充分考虑村民意愿、基础设施配套建设和各种刚性管控要素的基础上,泖港镇优化村庄平移归并点选址,形成村庄布局和设计方案。为协调推进建设用地减量化和乡村产业发展,泖港镇在建设用地总量控制下,实施“减量”和“盘活”联动机制。同时,联合周边村落参与入股,实现了产业用地布局优化、土地节约集约利用和村镇经济发展的良性循环。

上海郊野单元村庄规划从技术逻辑走向制度逻辑,通过融入战略思维、底线思维、系统思维和设计思维,完善技术标准、配套政策和工作机制,建立了较完善的制度体系,辅以信息技术手段,初步构建了用途管制、实施、监督、执法的全流程闭环规划管理模式。(摘编自《中国自然资源报》2023年3月3日3版)

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