东北地区县域经济高质量发展路径：以辽宁为例

[摘要]推动县域经济高质量发展，对于实现乡村振兴、畅通国内大循环、加快城乡融合发展等方面具有重要意义。文章从县域经济总量、财政金融实力、经济发展动能等方面，对辽宁县域经济发展情况进行考察，发现辽宁县域经济发展面临总体规模偏小、城镇化水平较低、产业结构不优、人口流失加剧等突出问题。据此，从壮大县域财政实力、优化财政支出结构、促进产业集聚发展、拓宽对外开放领域等方面，提出了推动县域经济高质量发展的建议。

[关键词]辽宁省；县城经济；财政支出；高质量发展

[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1008—0694（2023）02—0048—07

[作者]董运来副教授沈阳师范大学国际商学院沈阳 110034

一、引言

县域是区域经济的基本组成单元，推动县域经济高质量发展，对于提升整体经济水平、解决发展不平衡不充分问题具有重要作用。县域经济高质量发展，既是实施乡村振兴战略、加快城乡融合发展的必然要求，也是深入推进新型城镇化建设的必然选择。党中央、国务院一直高度重视县域经济高质量发展，2022年5月，印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对今后一个时期如何推动我国县域经济高质量发展进行了专门部署。作为我国老工业基地，尽管辽宁工业化程度较高，但是县域经济发展却相对滞后，县域经济发展不平衡不充分问题明显地限制了辽宁国民经济和社会发展。探索新发展阶段辽宁县域经济如何实现高质量发展，对于东北地区等老工业基地全面振兴具有重要的现实意义。近年来，有关县域经济高质量发展以及辽宁县域经济发展方面的文献，大体上包括以下几个方面。

一是县域经济高质量发展的内涵。杜志雄（2022）认为，县域经济高质量发展是城乡融合发展理念的具体场景体现，是我国全面深化改革、供给侧结构性改革、乡村振兴等一系列重大战略的有效措施（2）。闫坤等（2018）认为，县域经济高质量发展，就是要改变过去过多依赖要素投入的粗放式增长方式，注重经济增速、质量和效益的协调发展3]。宋菲菲等（2020）认为，县域应实现经济增长与人文环境、自然环境协调发展。县域高质量发展，是推动城乡区域协调发展的必然要求，是立足县域要素禀赋，发挥各县比较优势与特色，参与国民经济产业分工，实现县域间分工基础上的优势互补与错位发展6）。

二是县域经济高质量发展的影响因素。进入新发展阶段，部分县域产业结构、产业层次、主体规模、技术水平等还比较落后，城乡要素双向流动格局尚未形成，县域基础设施建设、公共服务质量、资源有效利用等方面还缺乏长效机制，这些都影响着县域经济高质量发展。熊小林等（2018）从基本公共服务和财政分权研究了县域经济发展的影响因素（8]。马晓河等（2020）从科技支撑、结构红利、新基建等方面考察了县域经济发展的影响因素。此外，产业转型难、要素保障难、区域联动难也制约着县域经济高质量发展10。刘国斌等（2019）从创新发展、产业融合发展、可持续发展、城乡融合发展等角度探讨了县域经济高质量发展的内在机制11。

三是辽宁县域经济发展研究。从辽宁县域经济发展现状来看，近年来呈现出持续健康发展的态势，特别是农业“一县一业”、新型城镇化和产业园区建设取得的成效比较显著（2），但同时存在总体经济实力不强、区域发展不均衡、财力水平较低、产业结构不合理、与发达地区相比差距较大，以及缺乏人才、技术、信息等高端生产要素（13—16]、区域间三次产业发展不均衡、信息化程度不高、新兴产业发展滞后等问题（17]。成丹（2017）从发展水平、发展速度、发展质量和生态环境四个维度构建了县域经济发展考评指标体系，运用层次分析法确定指标权重，对辽宁县域经济的协调度进行了评价（18]。马辉等（2011）运用了层次分析、灰色关联度和熵值3种评价方法，对辽宁沿海经济带的县域经济发展进行了实证检验与评价（9。李会等（2017）基于数理模型对辽宁县域经济发展差异和空间格局进行了对比分析[20]。

四是促进辽宁县域经济发展的财政政策。王晓玲（2011）以辽宁三大区域发展战略为出发点，分别探讨了三大区域内不同县域间经济发展的非均衡问题，提出对辽宁县域经济发展实施分类管理的对策建议（21）。赵玉红等（2013）从加大人才支持力度、增加基础设施和公共服务投入力度、完善财税体制等方面构建了推动辽宁县域经济发展的政策体系（22]。李斌等（2020）从支持中小企业发展、规范财政转移支付制度、发挥市场机制等方面提出了促进辽宁县域经济发展的财政政策建议（23]。

综上所述，已有研究成果能够较为全面地阐释辽宁县域经济发展现状以及存在的主要问题，所提出的对策建议也起到了有价值的决策参考作用。但是有关辽宁县域经济发展的最新进展，以及专门就新发展阶段辽宁省县域经济高质量发展的研究成果还较少，尤其是有关辽宁县域公共财政支出效率方面的研究较少。现阶段，辽宁县域财政支出保持总体高速刚性扩张的趋势将会持续，而如何实现资源优化配置、确保县域财政资金投向和使用更加有效率，对于完善财税体制改革、促进县域经济高质量发展尤为重要。本文试图对这些问题进行深入的研究和探索。

二、辽宁县域经济发展成效

近年，辽宁高度重视县域经济发展，出台了一系列政策措施促进县域经济高质量发展。在各项政策的推动下，辽宁县域经济高质量发展的要素集聚已初见成效，经济发展总体实力得到全面提升，为推动县域经济高质量发展和全面实施乡村振兴战略奠定了坚实的基础。

1.县域经济总量得到逐步恢复

2014年后，尽管受宏观经济形势等方面的影响，但整体上辽宁县域经济在逐步复苏。2020年，辽宁44个县（自治县、市）①人口总数为2212.6万人，占全省人口总数的53.11％；实现GDP7637.6亿元（基本恢复到了2009—2010年的水平），占全省经济总量的30.41％；其中，有8个市（区）GDP总量超过了200亿元，分别是瓦房店市、海城市、庄河市、普兰店区、大洼區、大石桥市、新民市和东港市，瓦房店市达到了806.2亿元，位居全国百强县第63位。

2.县域财政金融实力稳步增强

与县域GDP增长趋势类似，辽宁县域一般公共预算收入也经历了先增后降再增的过程，即由2010年的492.5亿元增加到2013年978.4亿元的高点之后回落，然后又逐步复苏到2020年的549.9亿元。财政收入的不断增加，为县域经济发展提供了强大的财力支撑。具体地，2020年，辽宁县域财政收入超过20亿元的县（市）有4个，其中，瓦房店市达到了71.6亿元，位列第一。除了县域财力的持续恢复外，县域金融机构各项存款余额也由2010年的4503.8亿元增加到2020年11548.6亿元，有26个县（市）年末居民储蓄存款余额超过了200亿元，其中，大石桥市、东港市、庄河市、瓦房店市和海城市超过了500亿元。

3.县域经济发展动能不断提升

作为拉动经济增长的三驾马车—消费、投资和出口，依然是辽宁县域经济发展的主要动力。消费方面，辽宁县域社会消费品零售总额由2010年的1805.4亿元增加到2020年的3360.34亿元，蕴含着强大的市场内需动力和消费潜力。投资方面，辽宁县域固定资产投资占全省的比重始终保持在30％以上，部分年份超过了40％。出口贸易方面，主要集中在沿海沿边的县域，总体上县域外向型程度不高，与沿海发达省份相比还有较大差距。但随着大连、沈阳和营口自由贸易试验区片区的设立，其对外开放新引擎的功能正在逐步形成，县域贸易投资便利化在稳步推进。

4.县域经济产业结构持续优化

近年来，辽宁深入贯彻新发展理念，不断优化县域经济产业结构。产业结构的优化，得益于供给侧结构性改革的深入推进以及现代产业体系的构建。辽宁县域三次产业结构由2010年的16.3：54.0：29.6调整到2020年的25.7：29.4：44.9，县域二次产业主导地位逐渐降低，第三产业占比稳步提升。第三产业比重增加和快速发展对于有效提高县域城镇化水平、产品附加值和科技创新活力意义重大。

三、辽宁县域经济发展面临的问题

辽宁县域经济取得长足发展，但县域经济发展不平衡不充分的问题仍然存在，加之受宏观外部环境影响，需求收缩、供给冲击、预期转弱等因素持续叠加，推进县域经济高质量发展面临的压力和挑战依然较大。

1.县域经济发展总体水平偏低，不平衡不充分问题突出

受地理区位、资源禀赋、经济基础以及对外开放水平等方面因素影响，辽宁不同县域之间发展不平衡的矛盾一直比较突出。辽宁44个县域从总体经济实力上看，经济强县数量少、县域竞争能力弱、大部分处于相对落后水平。相对而言，辽宁沿海县域经济发展较为迅速，东部山区和辽西北地区县域经济发展速度相对缓慢。从县域财力分布情况上看，不平衡问题也很突出。与国内一些发达地区相比差距较大，经济发展水平还处于较低的发展阶段，县域经济发展不充分特征显著。2020年，辽宁县域经济总量不仅低于江苏、河南、山东等省份，甚至还低于云南、贵州、陕西等西部地区省份，全国排名20位①；在全国县域经济百强名单中，辽宁只有瓦房店、海城和庄河三市上榜，且排名相对靠后。

2.产业结构不合理，市场竞争力不强

透过地方政府财力不足的表象，其背后反映出来的则是县域产业结构不合理。总体上看，辽宁县域产业结构层次偏低，三次产业之间联动性不强，部分发展落后的县域缺乏主导产业带动，增长动能不足，县域资源优势并未真正转化为产业优势，产业结构有待进一步优化。2020年，中国县域经济三次产业结构比例为15.0：40.2：44.8，而同期辽宁县域经济的比例为25.7：29.4：44.9②。分省域来看，辽宁县域第一产业占比仅低于黑龙江、海南、吉林和广西4省（区），第二产业占比又仅高于甘肃（28.0％）、广西（27.0％）、吉林（20.4％）、海南（19.3％）和黑龙江（12.9％）5省（区）。这与辽宁作为传统的工业大省和老工业基地的地位也不匹配，县域经济产业结构有待进一步优化。

3.城乡发展不协调不平衡，收入差距没有根本扭转

辽宁城乡二元结构明显，且城乡发展不协调不平衡，城乡居民之间的收入差距仍然较大。从人均可支配收入上来说，2016年，辽宁省全年城镇常住居民人均可支配收入为32876元，农村居民人均可支配收入为12881元；2021年对应收入分别为43051元和19217元，城乡居民绝对收入差距进一步拉大。

4.县域城乡人口数量不平衡，人口流失加剧

辽宁县域经济发展不平衡的另一个表现就是县域农业户籍人口总数占比较高，城镇化发展水平较低，这与辽宁多数县域为粮食和畜牧业主产区有较大关系。部分县域城镇对于人口特别是年轻劳动力和大学毕业生的吸引力在不断下降，县域人口老龄化率持续提高。2015—2020年，全省县域户籍人口总数由2327.2万人减少到2212.64万人。

四、推动辽宁县域经济高质量发展的政策建议

在向全面建成社会主义现代化强国奋斗目标迈进的伟大进程中，应秉持新发展理念，促进财政政策提质增效、提升区域协同发展水平、加快优势特色农业产业集聚发展、持续培育农业农村发展新动能、不断拓宽对外开放领域，从而推动县域经济高质量发展。

1.优化财政支出结构，提高财政资金利用效率

促进财政政策提质增效，既要积极拓宽财政收入的来源渠道，又要提升财政资金的使用效率，强调财政政策的内涵式发展。一是财政政策应更加注重释放市场活力，财政支出应更好地发挥市场作用。如以投入产出为导向，建立高效、透明的财政管理机制，优化财政资金使用程序，提升管理效率（24）。财政资金应在新型基础设施、医疗卫生、教育等方面持续加大投入力度，提升县域公共设施和服务能力。二是探索建立涉农资金整合的长效机制。优化财政支农资金投入结构，理顺涉农资金管理体制机制，切实提升财政支农资金的使用效率，可探索建立相互协调、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制。三是积极争取国家对民族地区的各项财政转移支付。辽宁是全国少数民族人口较多的省份之一，应积极主动争取国家对民族地区的一般性财政转移支付资金份额和各专项财政转移支付，包括邊境地区专项转移支付、满语教育、兴边富民等，以缩小地区之间的发展差距，促进县域协调发展。

2.统筹协调分类施策，提升区域协同发展水平

结合辽宁加快推进“一圈一带两区”区域协调发展①总体战略，应建立县域经济协同发展的促进机制，形成合力推进互联互通、全面融合（25）。注重对不同发展模式的县域经济进行分类施策，提升政策靶向精准度与效能。一是充分发挥集聚辐射、产业协同和同城化效应，加快建设沈阳现代化都市圈。二是推进制度创新，推进辽宁沿海经济带与环渤海地区协同发展，建立和完善沿海经济带县域高质量发展政策支撑体系。三是以国家辽西北承接产业转移示范区建设为契机，有序承接京津冀等地产业转移，将示范区建设成为东北地区承接产业转移高地。四是以发展绿色低碳、全域生态旅游和林下优势特色经济为目标，完善财政转移支付制度。

3.加快产业集聚发展，强化现代农业基础支撑

一是促进优势特色农业產业集聚发展。充分发挥财政资金的引导和激励作用，撬动各级各类社会资本，盘活利用农村资源，创新投融资模式。可以打造“一县一业”“多县一带”为契机，加快构建以“一村一品”示范村镇、农业产业强镇、现代农业产业园和优势特色产业集群为主体的县域优势特色产业集聚发展新格局。二是筑牢粮食安全底线，进一步发挥粮食主产省的作用。充分发挥辽宁粮食主产省的优势地位，打好种业“翻身仗”，提升辽宁种子产业核心竞争力。深入实施“藏粮于地”战略，加快推进高标准农田建设，统筹推进辽宁典型黑土区重点县1000万亩黑土地保护和合理开发利用项目落地。三是延伸农业产业链条。加快农产品加工业发展，通过引导鼓励和财税扶持粮食大县发挥产地优势，协同推进粮油深加工优势项目落地达产，促进粮油产业优质化发展。可重点做强辽宁玉米、稻谷等优势农产品的深加工产业，延伸大豆、花生等油脂产业链条，做优东部山区野生核桃油等特种油脂产业，提升绿色粮油品牌价值。

4.拓宽对外开放领域，畅通国际国内循环通道

充分发挥辽宁在东北亚经济圈中的区位优势和地缘优势，主动融入，全面加强与“一带一路”沿线国家的国际经贸合作，带动县域更高水平的外向型经济发展。一是深度融入共建中蒙俄经济走廊。推动辽宁扩大对俄农业、食品加工等领域的合作。特别地，要继续加快实施将锦州港建设成为蒙古国出海通道战略，并以此为契机，提升辽西北县域对外开放程度，补齐腹地与沿海经济带缺乏良性互动机制短板，将廊道优势转化为县域经济高质量发展的胜势。二是持续深化辽宁与德国的全方位国际合作，在农产品国际贸易、文化产业、体育产业等领域取得成效，为民营企业参与中德国际分工提供政策解读、战略咨询和金融支持。三是在桓仁、新宾、清原等沿江、沿边，以及朝鲜族文化氛围浓厚的县域，扩大与韩国的深度经贸合作，包括劳务输转、农产品深加工、友好城市对接等。

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（责任编辑肖华堂）