基层政务治理中橄榄型数字政府构建

谷生然　袁叶欣

［摘  要］传统政府治理面临“哑铃型”治理困境：“两头大”，审批机构众多、多头执法普遍；“中间小”，公共服务职能弱化。而“大数据+政务服务”有利于实现橄榄型政府治理：“两端小”，行政审批提速增效、行政执法顺畅高效；“中间大”，增强公共服务职能。以“大数据+政务服务”构建橄榄型政府的基本路径：发展数据驱动下的一体化协作平台，实现审批简而集中；打造数据助力下的综合行政执法新模式，保证执法综合而顺畅；聚焦数据治理，推动大数据与政务服务深度融合。

［关键词］“大数据+政务服务”；橄榄型政府；哑铃型政府；智慧政务

［中图分类号］D630  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2023）01-0067-07

信息化时代，大数据作为一种治国利器赋能政府治理，是构建数字政府、发展智慧政务的有力支撑。政务服务被嵌入互联网和大数据因子后，聚力优化政府治理结构，提升了公共治理效能。党的十九届四中全会明确提出，要推进数字政府建设，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设。2021年全国两会上“数字政府建设”首次被写入政府工作报告。习近平总书记在党的二十大报告中指出，我国未来一段时期的建设目标是“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”［1］，进一步强调了政府数字化转型与国家发展战略融为一体的重要性。

大量学者对数字政府治理进行了积极探索，如段盛华等人基于数据开放共享的视角，提出通过数据资源互联互通，形成由政府、企业、社会组织等多方参与的政府治理新模式［2］；李锋、周舟指出，基于数据驱动的平台型政府有助于提供更加智慧便捷精准的公共服务［3］。推动数字协同治理，使公共组织体系从金字塔型向扁平化的网络状组织结构转变，有助于政府结构功能体系更加适应数字社会和智能社会的需要。［4］橄榄型治理结构与哑铃型治理结构是政府治理中常见的两种治理形式。橄榄型治理结构是指在政府治理中执法端、审批端“小”，而直接面向民众的公共服务端“大”的治理模式，即所谓“两头小、中间大”。通过构建橄榄型政府，可以实现以人民群众为中心，优化政府运作模式和业务流程。橄榄型基层治理结构表现为“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”，有利于基层政府治理体系建设和治理现代化。［5］“两头收敛、激活中间”的橄榄型治理结构，试图摆脱传统治理条块分割困境，激活各方主体力量。［6］而哑铃型治理结构则与橄榄型治理模式相反，表现为“中间小，两头大”，即执法端、审批端“大”，而直接面向民众的公共服务端“小”的治理模式，这种模式不利于构建精干政府，不利于直接服务民众。

一、构建橄榄型政府治理的必要性——“哑铃型”治理难题

新时代开启全面建设社会主义现代化国家新征程，在新的历史方位下，加快建设中国式的现代化对国家治理能力和治理体系提出了新要求，相应地我国政府的职能和角色也面临着深刻转变和全新使命。多年来，党中央、国务院努力打造集约化、高效化、数字化的服务型政府，取得了举世瞩目的成就。然而，由于制度惯性、利益风险等原因，部分政府“放不下”，仍然保留较多的控制监管权，缺少优化服务和提升服务质量意识，使政府治理落实到各社会领域仍然面临“哑铃型”治理难题。

（一）“两头大”——审批机构众多，多头执法普遍

审批机构众多，政府对企业和市场的微观审批管理事项多、流程长，程序烦琐、效率低下。回溯我国行政审批制度的历史起源，在计划经济逐步向社会主义市场经济转型的历史进程中，“政府管理从管产品产量转向管标准质量，从管企业转向管行业，从管计划转向管市场，逐渐形成了以审批为主要手段的行政管理模式”［7］。有的城市投资项目，需经历20个委办局，53个处室、中心、站，100多个审批环节，盖108个章，全流程共需要799个审批工作日，另还需办理36项缴费手续和缴费。其中开工前的三个阶段就需要259个审批工作日，相当于一年的工作时间。［8］审批环节过多且审批权设定标准不一、自由裁量权过大，极易导致出现“权力寻租”“暗箱操作”现象，增加企业的负担。

执法环节多头现象普遍，导致出现执法冲突、权责不清和执法盲区等现象。基于部门立法的国情，传统的行政监管一度遵循专业性执法的轨迹，“制定一部法律、规定一项权力、设立一支队伍”的专业化执法模式使得“一条龙”管理下多头执法现象较普遍，职责重复交叉、机构臃肿和各自为政现象较严重。以环境执法为例，当前生态环境执法的重點领域规定众多，彼此重复交织，缺乏统一标准，既导致了监管执法的空白地带，又形成了各部门之间责任推诿、互相“扯皮”的空间［9］。一项全国性调查表明，75.4%的公务员认为我国行政管理体制中多头、重复执法现象普遍。［10］重建执法队伍，深化综合行政执法改革成为“弦上之矢”。在大数据时代可以依托物联网、云计算、大数据等数字技术，收敛“哑铃下端”，构建橄榄型政府。

（二）“中间小”——公共服务职能弱化

政府公共服务的供给与群众、各类市场主体的切身利益密切相关，通常都是大家最关心的问题。近年来，随着“互联网+政务服务”的改革创新深入推进，我国政府公共服务供给水平取得了新突破。但由于“人口多、底子薄、不平衡”的基本国情，我国基本公共服务供给综合职能水平整体相对较弱，有待进一步提升，具体表现如下。

1.服务总量不足，供给不均。党的十八大以来，中国公共服务供给侧结构性改革不断深化，基本公共服务供给水平不断提高，人民幸福感大大增加，但是公务服务供给仍然赶不上社会强劲增长的公共需求。魏福成认为，“我国各类基本公共服务供给规模通常小于社会福利最大化所要求的最优供给规模，即存在供给不足的问题”［11］。同时，由于城乡发展不平衡，供给不均等问题也十分突出，即与发达城镇相比，乡村由于经济乏力、技术相对落后以及基础设施薄弱等，其基本公共服务供给与城市差异明显。如从医疗卫生条件来看，农村公共医疗卫生服务资源相对不足，先进医生队伍、必需的医疗设备等长期得不到完备供给，农村医疗质量亟待提高。

2.服务意识不足，质量有待提高。公务人员是政府服务群众第一人，是政府治理工作高效开展的中坚力量。党的十八大后，在“从严治党”的政治新常态下，部分公务人员“懒政怠政”行为较为严重。［12］个别公务人员存在懒散作风，服务姿态高、效率低，对群众的困难和需求不能及时应对，群众办事体验感较差；同时以消极工作情绪对新技术、新理念持观望甚至回避态度，拘泥于程序，服务创新意识不足，静态的、惯性的服务机制和理念难以匹配多样化的服务需求，服务质量有待提高。一项全国性的庸政懒政怠政案例调查显示：行政人员庸政懒政怠政现象比较普遍。一是区域普遍。无论是北方地区还是南方地区，无论是东部发达地区还是西部经济水平较落后地区，都存在庸政懒政怠政现象。庸政懒政怠政案件涉及14个省（市）。二是人员分布广泛。不管是市级机关还是乡村组织，不论是行政部门还是执法部门，都存在庸政懒政怠政现象。［13］

3.服务规范性有待加强。由于社会管理的复杂性和公共服务的广泛性，政府的基层工作需要通用、标准和专业性的办事机制和流程。传统的政府管理思维是以各职能部门为中心，在利益和风险的权衡下往往呈现孤岛式的发展形态，部门之间信息共享程度十分有限，缺乏规范性的办事机制和流程。不同部门业务系统分散，各条块之间审批业务标准五花八门，群众办事遭遇“进多家门、看多张脸、盖多個章”的困境［14］；异地事务受理中审批管理系统不对接，缺乏授权信任机制和协同联动办理机制，权责关系不明确，出现数据壁垒，左右推诿情况经常发生。公共服务不规范，“不仅损害党和政府形象，加重群众办事负担，还留下了利益输送的空间，会形成滋生腐败的温床，既不利于密切党群、干群关系，也不利于保障和改善民生，甚至封堵创新创业的大门”［15］。

（三）数字信息化程度有待提高

进入新时代，大数据与人工智能、云计算与物联网等新兴技术为我国政府治理的发展指明了方向，即数字化、网络化和信息化。运用新信息技术推动政府数字化转型、优化政府治理效能成为重要课题。自2016年“互联网+政务服务”首次出现在政府工作报告中后，习近平总书记在2017年论述大数据国家战略时还指出要“深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响”，要“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施”，还要“推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国”［16］。

我国政府治理模式革新以20世纪七八十年代的办公自动化为开端，历经电子政务时代到如今的“互联网+政务服务”模式，大大提高了政府治理的数字化、网络化程度，但仍然面临着发展不足的问题。具体表现在：信息公开与共享机制不完善，导致数据对内拒共享，对外难开放，形成部门间以及政府与群众之间坚固的“信息壁垒”；面对庞大的数据信息资源，开发利用能力不高、释放数据价值不够；公民的数据信息被跟踪及大量集中使用过程中，产生数据泄露和隐私保护难等问题。

二、“大数据+政务服务”推动构建橄榄型政府

在大数据、人工智能、区块链等新兴技术广泛应用的背景下，大数据和人工智能等数字技术作为创新驱动公共服务供给的一种新引擎，有助于打破传统政府治理中的条块分割、线性决策等困境，构建集约、高效的橄榄型政府，使其具有两端小（行政审批提速增效、行政执法顺畅高效）、中间大（公共服务供给效能提高）的特点。

（一）“大数据+政务服务”治理有利于行政审批提速增效

行政审批通常是群众和企业各类服务事项办理的首要环节，是提升政务服务品质和优化营商环境的重要窗口。党的十八大以来，国家高度重视转变政府职能，持续开展放松规制、激发市场活力的制度调整，而深化行政审批制度改革作为突破口，已成为全面解放思想、深化改革的焦点与重点，有利于充分发挥我国制度优势，持续推进国家治理效能提升［17］。因此，不断精简审批项目，以“并联式”“一站式”服务简化审批流程、减少审批时间对于更好发挥政府作用，构建橄榄型政府意义非凡。

进入数字时代，“大数据+政务审批”可依托线上一体化政府服务平台高效整合各类审批事项，持续优化审批流程，化解各环节矛盾。集中审批牵扯到多个部门的政务服务事项，逐步实现“一口受理、网上运转、并行办理、限时办结”，打通地域、部门和行业之间的流程堵点，将民众从前“跑断腿”的事项，一窗式办好；将从前出了一个门就不认的材料“共享互认”，推动了审批工作专业化、规范化、智能化和高效化开展。显然，大数据技术与政府审批服务的深度结合是推动行政审批提速增效的关键切口，借力大数据技术可打造高效的审批通道［18］，满足广大群众和市场主体的便捷办事需求，驱动政务服务利企便民，提高政府行政效率。

（二）“大数据+政务服务”治理有利于行政执法顺畅高效

政府治理中，行政执法部门林立、职责交叉、信息不畅、标准不一等问题突出，各行政部门难以形成高效的协作治理机制，既加重了人民负担，也导致监管权威缺失、执法资源浪费，政府行政执法陷入执法缺位、越位、错位的困境。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政执法体制改革，我国综合行政执法体制改革稳步推进［19］。2013年至今，党中央围绕“相对综合行政执法”“全面综合行政执法”先后作出多次目标部署，出台数个纲要、意见和方案，着力推进综合行政执法体制改革进入社会各领域、各行业、各部门。由此，深化综合行政执法改革成为整合执法力量、破解执法难题、优化政府职责体系的现实需要和必由之路。

随着数据要素全方位赋能政府数字化创新，以大数据思维和技术为标志的信息革命也为传统行政执法模式转型带来了新机遇，成为驱动政府治理现代化的重要战略。各领域行政执法部门可以利用大数据技术实现多部门数据精准整合，推动执法信息互联共享形成执法合力；实现对数据价值的深度挖掘分析，推动执法行动更科学，做到问题风险早发现、早预警。同时，“大数据+行政执法”可通过建立综合执法数据库与统一指挥调度中心，将多头执法、重复执法、随意执法智慧合并，加速推进“人为监管”转向“数据监管”，实现“一网统管”、联动执法，精简执法队伍的同时推动执法效率稳步提升，在全国范围内打造出一支权责统一、权威高效的执法力量。不难看出，大数据技术作为信息时代新的社会管理与服务工具，能够有效整合执法力量，增强政府行政执法队伍履职能力，构建科学顺畅的政府行政执法运行机制，从而准确预测和及时处理社会公共问题，更好地服务人民。［20］

（三）“大数据+政务服务”治理有利于提高公共服务供给效能

政府向公民提供优质服务，既是公民合法权利的需求，也是政府理性自觉的需要。［21］公共服务提供的绩效和效率直接影响到我国和谐社会建设的进程，因为公共服务是人民群众生活的基础，是人民生活水平高低的基本指标，是党的执政能力和政府能力的重要体现。［22］新时代，我国正处于走向伟大复兴的历史转折點，面临着剧烈的社会转型，公众社会需求日益多元化、社会矛盾愈加复杂，传统的主导型、单向式政府已无法满足现实需要。因此，强化政府公共服务职能、完善公共服务体系，构建服务型政府迫在眉睫。

政务服务和大数据、云计算、人工智能等技术的深度集成与应用能够为推动开创新时代数字政府新局面提供内在动力。数据治理作为一种行政治理工具，可以深入推动地方政府公共服务供给方式与公共服务机制的革命性变革［23］，兼顾科学性和经济性原则，让优质高效的公共服务精准均衡地在城乡间、地域间落地生根；可以升级数字政府服务水平，推动政务信息资源跨部门、跨层级、跨地域互联互通以及建立健全线上一体化“数字政务服务”平台，统一办事标准，规范办事操作流程，进一步优化简化服务事项，实现业务办理电子化、服务流程透明化，高效办事的同时可以更好地保障公民的监督权和知情权，真正提升政府“大数据+政务服务”的质量与实效。

三、以“大数据+政务服务”构建橄榄型政府治理的基本路径

随着大数据与互联网参与政府治理的程度越来越深，传统“哑铃式”政府治理结构必然会阻碍社会运行效率的提升，与国家深化行政管理体制改革、实现政府治理现代化的目标相悖，使政府治理效能事倍功半。因此，政府治理能力的提升应着眼于改良现有管理结构，依托大数据、云计算等技术实现从哑铃式“两头大中间小”范式转变橄榄式“两头小中间大”范式，进而推动政府职能的优化和效率的提升。

（一）发展数据驱动下的一体化协作平台，实现审批简而集中

从“一体化”方面来看，要秉承以人民为核心的服务理念，充分借助大数据、人工智能等先进技术手段整合政务服务资源，从而打造全流程一体化在线服务平台，实现系统平台一体化以及业务流程一体化。

1.系统平台一体化，加快建立统一的网上审批和大平台办公系统。要集中资源发展线上“一条龙”的一体化网上政务服务平台，在保证监管到位和审批有序的前提下，推动跨省、市、部门的审批事项实现并联审批，努力实现审批事项一门办理、服务事项一口进出，落实“数据与信息为企业和群众跑路”，推进审批环节标准化规范化，使信息与业务在各个方向顺畅流动，达成“只跑一次、一次办成”的目标。

2.业务流程一体化，优化整合原有流程和围绕服务主体开展流程再造。传统的政务流程过分依赖上传下达和听“指令”办事，易出现信息不灵、流程失控等问题。数字时代下政务服务要侧重于培养驾驭信息数据的能力，以服务基层和企业群众为重点，立足使用信息技术整合业务流程和资源。在“一体化”平台上，应用大数据技术，合并近似业务，正确梳理流程环节的先后顺序，将咨询、申报、受理、审批等不同种类事务尽可能整合为较少的业务流程，大大缩减业务处理时间，提高办事效率，实现精简审批。

3.围绕服务对象，以群众需求为导向开展流程再造。将分属不同部门的业务整合、归并，实现审批事项受理统一有序，推动企业、个人与审批部门单点接触甚至零点接触，实现一次上门就可以完成所有审批事项，切实保证“信息跑流程”而非“人跑流程”，推进全流程、无节点、数字化的政府业务办理模式。

从“协作”方面来看，基于不同区域、部门以及政府上下层级的数据共建共享是破除“信息壁垒”、实现政府多元协同治理的关键路径。要以业务协同为核心，树立“数据公有”“共享增值”理念，加快建设全国性的“共享中心政务数据库”，将各职能部门统一规范的标准数据放在政府数据“大池”中，促进府际、部门间信息资源对接以及数据的共同维护和共享应用，推进业务协同办理，实现跨部门联合审批，保证审批过程通达顺畅，以此打通数据孤岛，为政府实现高效、智慧审批提供数据支撑。

（二）打造数据助力下的综合行政执法新模式，保证执法综合而顺畅

1.数据集成共享，构建综合执法数据库。在互联网、大数据时代，数据信息的有效汇聚和开放共享是实现综合行政执法的关键支撑。要加快建成海量精准的执法信息数据库，推动数据信息全量汇聚、实时共享，打破部门“信息壁垒”，确保信息渠道畅通。在执法前，依据对海量行为数据的分析和预测，可提前识别出潜在的执法问题，预判危险，进而采取预警行动，实现趋势化、前瞻化执法；在执法过程中，结合大数据、物联网等技术，实时查看事件频发焦点以及进展情况，及时调整执法方案，提高执法效能；在执法后，形成快速、有效的反馈机制。

2.精简执法队伍。大数据平台与算法技术的深度融合可以很好地推动执法队伍“瘦身”，集中执法力量。要因势利导地利用大数据做好数据资源的统计分析，全面掌握不同部门、地区所需执法人员数量，精准匹配执法人员的资质经验与对应岗位，实现执法力量精准派送，避免人员冗余的同时提高执法效率。同时，基于数据治理，加强线上“智慧执法”平台的建设，逐渐减少执法活动对“人工”的硬需求，实现执法电子化、监管网络化，“不在场也能执好法”，让数据为执法人员跑腿，进一步精简执法队伍。

3.规范执法，厘清执法职责。基于多头执法问题，政府应当加快整合不同部门、不同区域的执法力量，利用“大数据+人工智能系统”的整体研判功能，科学梳理执法事项清单，规范事项性质、处罚标准以及处理时限等，有力推动清单式执法、标准化执法。加快建设统一电子执法平台，重视电子公文和签章等在执法过程中的运用，实现执法案件“线上一体化+线下标准化”协同运行。同时，基于执法信息基础数据库，借助算法分析对分散在不同部门但职能相近或交叉的执法事项进行科学界定，厘清执法边界，明确基层与地方政府的职能权限，理顺行政管理与执法的关系，实现执法内容和范围清晰有序，形成各执法领域协调配合、衔接得当、各有侧重的工作格局。

（三）聚焦数据治理，推进大数据与政务服务深度融合

数据治理为提升政府公共管理职能提供了技术保障，成为政务服务电子化、精准化的重要抓手。数据治理需要政府政务服务的数据化和智慧化，要求政府切实增强数据采集、筛选、传输和分析能力，建立健全一体化政务服务开放平台，在此基础上，不断拓宽大数据应用于决策过程的广度和深度。

1.推动数据信息共享开放，提升数据质量、挖掘数据价值。大数据具有量大、易得、多样和高速的特征，然而广泛而大量的数据如果处于孤立状态，则只是毫无意义的数字集合。为达到数据共享的目的，各类政务信息资源和数据务必加快整合，统一汇聚于一个数据共享交换平台，依托互联网实现信息资源的“聚通用”。数据质量是数据治理的核心内容，实时全量真实的数据有利于改进政府服务绩效。相关部门必须具备对掌握数据进行甄别和筛查的能力，提高数据的规范性和整体可用性，保证数据质量。

2.加快推进数字公共服务建设，提升公共服务可及性。基本公共服务可及性是指基本公共服务供需之间的匹配程度、基本公共服务的实际使用程度。要提升公共服务的可及性，政府应当借助大数据技术优化公共服务的供需匹配度，打通公共服务在各个领域的“最后一公里”。首先，通过数据库搜集整理公众对于公共服务个性化、差异化的需求信息，借助人工智能和算法技术，构建不同领域可视化的公共服务需求数据模型。在使用科学模型进行分析后，对服务资源的配置作出精准、科学的决策，提高公共服务资源的利用效率和匹配度，克服政府在城乡之间、地域之间供给不足或供给过度的问题，实现服务供需平衡，推动基本公共服务均等化。其次，利用电子政务和网络平台，实现现有的公共服务资源数字转化。通过各类搜索引擎在数字化空间里呈现内容丰富、数量充足、覆盖面广的公共服务资源，丰富公共服务供给方式，突破公众资源获取的时空局限，使得公共服务方便易得且及时高效。

3.建立健全数据驱动的一体化政务服务平台系统，落实“一网通办”工作、增强政民互动。2016年4月，国家发展改革委等10个部门联合发布《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》，明确提出以实现政务服务事项“一号申请、一窗受理、一网通办”为目标开展试点。［24］“一号申请”要实现居民电子证照统一建库。居民身份证号作为唯一“密码”不仅可以读取基础证照数据，还可以连通其他各类办事材料、证明信息等。“一窗受理”要求政府构建基于数据共享交换的综合政务服务窗口，以前需要几个部门来回奔波才能办成的事，现在可以在一个窗口一次性受理，一站式办成。“一网通办”是指将各部门业务办理系统有效整合到“一张网”上，群众可以通过网络随时随地享受公共服务。在这种“线上+线下”的服务模式下，政务服务逐渐脱离传统单一的封闭体系，政府可以基于大数据平台，以开放的姿态接纳公民、企业以及其他非政府组织参与公共服务，提高政府各单位的服务意识和服务规范性。

互联网时代为“大数据+政务服务”提供了技术支撑，政府可以借助最新的大数据、算法、云计算等信息网络技术实现“集中高效审批—公共服务强化—综合行政执法”，进而在治理实践中着力调整两头大中间小的“哑铃式”政府治理结构，形成一种“橄榄型”扁平化的政府组织结构，从而将政府管理目标引向简约、便民、阳光、高效，显著提升政府服务效率和服务意识，增强政府公信力以及群众获得感。同时，大数据技术作为创新“橄榄型”政府治理结构的关键工具，不仅可以以其高度智慧的数据逻辑和计算精度具体地、全方位地为政府治理和社会治理增能，还能深层次地激发政府的服务创新意识，为治理实践提供新方案、找到新的突破口，塑造全新的政民关系与政企关系，从而焕发社会活力和经济活力，促进经济社会进步和政府治理范式改革齐头并进、良性互动。

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责任编辑  刘海巍

［收稿日期］2022-11-18

［基金项目］复旦大学马克思主义学院委托课题“马克思主义信仰理论及其当代意义”，主持人谷生然；四川省哲学社会科学规划项目“高校大学生马克思主义信仰教育体系建设研究”（SC21EZD045），主持人谷生然。

［作者简介］谷生然（1972— ），男，重庆大足人，西华师范大学四川大学生思想政治教育研究中心副主任，哲学博士，主要从事政治哲学、社会认识论等方面的研究。

袁叶欣（1998— ），女，四川成都人，西华师范大学政治与行政学院硕士研究生，主要从事政治学理论研究。