交警非现场执法模式的优化路径

陈悦　韩洁　边晓慧

〔摘要〕 交警非现场执法模式具有执法主体多元化、执法时间延长化、执法地点虚拟化等主要特征，有助于大幅提高公安机关交管领域的执法效率，但是其在具体实践中存在责任主体推定不够合理、行政相对人违法证据认定略显粗糙等问题。为此，应通过杜绝对责任主体的模糊性推定、统一技术主体准入标准、完善行政相对人陈述及申辩程序、降低行政相对人违法证据认定对信息技术的依赖等路径予以优化。

〔关键词〕 交警；非现场执法；行政处罚；正当程序原则

〔中图分类号〕D922.14〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）01-0086-06

近年来，大数据、云计算、5G等信息技术为交警执法注入了新动能。从“电子警察”到“刷脸执法”“智慧交管”“无人机监视”等，全新的执法手段被逐步应用于公安机关交通管理（以下简称公安机关交管）领域。全新执法手段的应用不仅大幅提高了该领域的执法效率，也很好地迎合了现代公安机关交管技术化、效率化的发展要求。然而，信息技术融入公安机关交管领域，会对部分正当行政程序发起挑战，也会对行政相对人的一些合法权益产生影响。

一、交警非现场执法模式的主要特征

交警非现场执法是公安机关交管部门执法数字化、自动化、智慧化转型过程中出现的一种新型执法模式，主要依托“电子警察”等交通技术监控设备，及时监测并查处闯红灯、乱停车、超速、压实线、不系安全带等道路交通违法行为〔1〕。交警非现场执法是交警借助信息技术对行政相对人进行的简单行政处罚，如调查取证、违法信息通知、生成处罚决定书等执法活动，具有“非接触性”“实时记录”“事后处理”的特征。回顾交警非现场执法的发展历程，可以发现，融入信息技术的执法应用，在功能定位上属于辅助执法，仍未“介入裁量领域进行自动化决策”〔2〕。相较于传统交警现场执法模式，交警非现场执法模式仍是以科技辅助、人工决定为主。

（一）执法主体多元化

传统交警现场执法模式是行政主体与行政相对人的二元主体模式，交警非现场执法模式则因信息技术的加入而转变为多元主体模式。在多元主体模式下，执法主体不再是单一的行政主体，而是由行政主体和技术主体（如下文提及的电子技术监控设备、自动化辅助决策系统等相关智能设备）共同担任，其中技术主体只是一种对违法事实捕捉、记录的辅助角色，却能够在一定程度上缓解公安机关交管部门执法资源不足的现状。无论在何种执法模式下，也无论执法主体如何变换，从法律意义上来看，作为行政法律关系的一方始终是行政主体，行政主体仍然是责任界定不变的基点〔3〕。

（二）执法时间延长化

在传统交警现场执法模式下，交警处在高度不确定的开放空间中，对车辆及行政相对人的监控管理是随机抽查的，所以其往往着眼于行政相对人在某个时点上的违法行为，即仅仅关注“最后呈现法律效果”〔4〕。但在交警非现场执法模式下，交警处在高度确定的密闭空间中（多个电子监控设备共同监视同一辆机动车），其对车辆及行政相对人的监控管理是全方位的，这就形成了一种“全景敞视主义”〔5〕的管控机制。在该种管控机制下，交警不再仅仅着眼于行政相对人在某个时点上的违法行为，而是关注生成“最后呈现法律效果”过程本身的透明化及控制的可能性。换言之，在交警非现场执法模式下，交警处罚行政相对人的违法行为具有过程性，过程性行政行为体现的是一种动态思维，具体表现在公安机关交管领域的司法审查活动中。在该活动中行政执法人员延长了执法时间，其除了关注行政处罚决定作出这一时点行政相对人的违法行为，还关注电子监控及配套路标、信号灯设立等处罚前准备行为，以及违章信息的通知、行政处罚决定送达等后续行政行为。

（三）执法地点虚拟化

在传统交警现场执法模式下，交警通过街头巡逻的方式查处交通违法行为，其与行政相对人面对面接触，具有时空上的同步性，所呈现的是“真实在场”的关系。而在交警非现场执法模式下，交警的执法地点不再是街头而是电子监控室，交警与行政相对人“键对键”接触，具有时空上的异步性，所呈现的是“虚拟在场”的关系。在交警非现场执法模式下，从案件抓拍、分析、审核到下发行政处罚文书以及缴纳罚款等各个环节，交警与行政相对人几乎没有面对面接触，而是在远距离的不见面的情形中通过电子设备联结起来〔6〕。技术主体的加入改变了交警的执法地点，交警远离行政相对人的违法现场，执法地点变得虚拟化。由于执法现场只有行政相对人，没有交警，因此执法现场也没有围观群众的参与，这不仅免除了交警与行政相对人直接互动对交警执法的影响，还压缩了交警执法过程的空间范围，譬如围观群众使用手机等对违法现场进行拍照或录像，对交警执法施加约束。

二、交警非现场执法实践中存在的问题

不可否认的是，信息技术在公安机关交管领域的应用可以提高交警执法的准确性、高效性，这也是交警非现场执法得以迅速发展的重要原因。但在实践中，交警非现场执法也在一定程度上违背了正当程序原则，削弱了行政程序对公民合法权益的保护作用。

（一）责任主体推定不够合理

准确推定责任主体即行政相对人，才能让真正违反交通规则的驾驶人受到处罚。然而，在交警非现场执法实践中，交警对责任主体的推定不够合理。

实践中，交警往往通过电子监控设备确定存在违法行为的机动车，进而推定该机动车所有人或管理人为违法行为人即责任主体，因此默认机动车所有人或管理人为责任主体〔7〕，这种做法被称为以车找人。但是受到电子技术监控设备拍摄角度、清晰度等因素影響，交警有时并不能准确判定真正的违法行为人，所以就依据《中华人民共和国道路交通安全法》第114条之规定，“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚；对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”，推定机动车所有人或管理人为责任主体，这种以车找人的方式违背了违法责任必须由责任主体承担的原则。该法条实际上确定了证据的推定事实，即公安机关交管部门可以根据电子技术监控设备，推定机动车所有人或管理人为责任主体，机动车所有人或管理人有相反证据除外〔8〕。众所周知，推定事实应先设定环境，再推定责任主体，所以借助电子技术监控设备以车找人的做法并不符合法律条文表述的特征，即在能够确定真正违法行为人的情况下处罚真正违法行为人，在不能确定真正违法行为人的情况下处罚机动车所有人或管理人。可见，直接推定机动车所有人或管理人为责任主体，缺乏一定的逻辑性，更缺少一些事实依据的支撑〔9〕。对责任主体的处罚主体是公安机关交管部门（行政主体），从某种意义上来讲，本应由公安机关交管部门承担的举证责任推加到了责任主体身上，这样公安机关交管部门不仅推卸了证明责任，更在一定程度上侵犯了责任主体的合法权益。如果不能准确判定责任主体，那么交警对机动车所有人或管理人进行行政处罚就是行政权力的不合理使用，不仅不能打击真正的违法行为人，还会给交通安全带来潜在威胁。虽然该法条有关于责任主体的判定顺序的表述，但并未作出严格要求，其与《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第2条所规定的个人责任原则有出入，不能确保“对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织”实施行政处罚。在机动车被盗或租赁等特殊情况下，真正的违法行为人很有可能与机动车所有人或者管理人相分离，这也可能导致交警无法确定真正的违法行为人。以上实践中出现的种种未能准确推定责任主体的问题，都会使真正违法行为人逃脱法律的制裁、追究，不仅会挑战相关行政处罚制度的权威，还会导致公安机关交管领域无法实现真正意义上的执法公平。

（二）技术主体自身缺陷及管理瑕疵

多元主体模式突破了二元主体模式的执法结构、过程等限制，重新设定行政主体与行政相对人的互动方式，其中技术主体本身并不具备人的主观能动性，却能助益交警执法效能的提升。但在交警非现场执法实践中，技术主体自身存在缺陷，公安机关交管部门对相关智能设备等的管理也存在一定程度的缺陷。

一方面，技术主体是基于算法建立起来的，而算法运行看似客观，其背后却隐藏着难以为外界知晓的数据处理〔10〕，无论是行政相对人还是交警，目前能做到的只是“知其然”，对其如何得到结论的过程难以“知其所以然”，由此形成了所谓的“算法黑箱”，这无疑使技术主体在辅助执法上大打折扣。另一方面，公安机关交管部门对相关智能设备等的管理存在一定程度的缺陷。首先，公安机关交管领域的相关智能设备标准有所缺失，全国范围内缺少可以遵循的统一标准，各地区使用的标准不一致。在道路交通中使用的相关智能设备和交警一样，都需要持证上岗，相关智能设备的“上岗证”就是该设备的检定合格证。虽然《道路交通安全违法行为处理程序规定》对交管领域的执法设备都作出了“强制检定、符合标准，否则不得作为执法设备使用”的要求，但由于各省、市、区、县使用的相关智能设备标准不一，导致这些智能设备系统的构建不一致，会使各系统之间缺乏有效链接，从而降低系统效能。其次，交通标识设置不合理、标志不明显等问题偶尔出现。交通标识设置不合理、标志不明显，会在一定程度上导致交警过度执法，驾驶人也容易掉进执法圈套，同时有违《行政处罚法》第41条“确保电子技术监控设备的设置合理、标志明显”的规定。再次，“一事多罚”即一个违法情况和一个持续违法行为被给予多次处罚的问题比较突出。之所以出现“一事多罚”，是因为相关交通智能设备通常呈点状分布〔1〕，其可以很容易地抓取违法行为人闯红灯等行为的瞬间状态，判定违法行为的单次性，对超速行为判定则无法区分属于多次性还是持续性。比如，公安机关交管部门在短距离内装置密集的雷达测速装置，就会记录同一辆机动车连续多次的超速行为，从而生成多张罚单，然而事实上行政相对人只有一个故意违法的情况和一个持续的违法行为〔11〕。行政相对人的同一违法行为被给予多张罚单与《行政处罚法》第29条规定的“一事不再罚原则”相违背。

（三）行政相对人陈述、申辩权易被压缩

交警非现场执法模式的突出特点之一就是交警与行政相对人“键对键”接触，即执法地点的虚拟化，然而这种执法地点的变换对正当程序原则要求的“公平听证”底线有冲击。在交警非现场执法实践中，被信息技术赋能的执法应用易压缩行政相对人的陈述、申辩权。

实践中，行政相对人通常是在不知情的情况下被记录违法行为，然后公安机关交管部门根据电子技术监控设备所记录的事实生成“准处罚行为”，之后直接根据“准处罚行为”生成的处罚通知书告知行政相对人，这种执法流程与《行政处罚法》第44条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”的规定相违背。《行政处罚法》第44条所设定的执法流程是，当事人申述列在实施处罚之前〔12〕，所以公安机关交管部门利用电子技术监控设备收集到行政相对人的违法事实后，理应听取行政相对人的陈述、申辩，但上述实践省略了该环节，可见该法条的规定在实际应用中存在一定的履行偏差。值得关注的是，虽然有一些公安机关交管部门收集到违法事实后会听取行政相对人的陈述、申辩，但其在告知程序上也存在一定的滞后性，如因事故发生时间间隔过长，行政相对人并不能确切记得当时发生的状况，从而导致行政相对人无从进行陈述、申辩，这其实也是在事实上压缩行政相对人的陈述、申辩权。尽管公安机关交管部门在告知程序上进行了效率化改造，如通过短信、邮件等方式及时通知行政相对人，但调查发现，66. 8%的行政相对人是通过网络查询系统自行获取的违法信息，实际收到交通管理部门短信告知的只有12.8%〔13〕。还有一些公安机关交管部门虽然给予行政相对人陈述、申辩的渠道或机会，但通知短信、通知单或提醒单中往往不提供处罚机关或机构的地址、联系方式等。以上种种因素都会压缩行政相对人的陈述、申辩权。

（四）行政相对人违法证据认定略显粗糙

全新的执法手段被广泛应用于公安机关交管领域，会使得交警对信息技术的依赖程度更强烈，很有可能为信息技术所支配。在交警非现场执法实践中，以上情况主要体现在行政相对人违法证据认定环节。

通常情况下，交警对行政相对人作出行政处罚，更多依靠的是一种“警察思维”或者说是“经验思维”，即根据已知的迹象来明确调查方向，进一步调查取证〔14〕。但在交警非现场执法实践中，公安机关交管部门在自动化辅助决策系统的辅助下，对电子技术监控设备所获取的视频资料或相关数据只是进行简单的认定；尽管所取证的视频资料满足《道路交通安全违法行为处理程序规定》第18条“清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实”的要求，但对于其所获取内容的真实性值得进一步推敲。实践中，公安机关交管部门在对行政相对人进行行政处罚时，习惯将获取的视频资料或相关数据单独作为定案的证据，所以抛开证据的真实性问题外，其在证明效力方面也略显单薄。以上公安机关交管部门对所获取行政相对人违法证据的认定，不仅违背了《行政处罚法》第51条所规定的证据应当确凿充分、达到证明“违法事实确凿”的程度的要求，同时也与该法第54条规定的“证据必须全面、客观、公正”相悖，所以公安機关交管部门应将获取的相关视频、数据资料仅作为其继续调查取证的开始。至于行政相对人违法证据的真伪性，虽然行政相对人有权提出异议，公安机关交管部门也不采取漠视态度，但实质上却要求行政相对人自己承担没有违法的举证责任，这对行政相对人也不公平。另外，实践中公安机关交管部门对行政相对人违法停车等证据的采集、记录等行政处罚程序，通常由一名交警来完成，此做法与《行政处罚法》第42条“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人”相斥。以上情形都凸显出交警对信息技术的过于依赖，从而会进一步降低证据的真实性、公信性。

三、交警非现场执法模式的优化路径

在交警非现场执法模式下，交警的执法手段不断升级，管控权有所扩张，将正当程序理念作为底线性要求落实于交警非现场执法中，对于保障公民的合法权益具有重要的现实意义。

（一）杜绝对责任主体的模糊性推定

首先，针对推定机动车所有人或管理人为责任主体的问题，可以使用当下最前沿的人脸识别技术。该技术具有一定的成熟性，所以将交警非现场执法过程中所使用的电子技术监控设备融入人脸识别技术已经不再是难题。此后，要不断调整相关智能设备的拍摄角度或使用多个智能设备组合执法，拓宽其拍摄视野，从而达到在抓拍违法行使车辆的同时，记录车辆实际驾驶人的面部信息。在违法行为人前往公安机关交管部门接受行政处罚时，可以尝试利用相关智能设备记录到的人像去甄别违法行为人。人脸识别技术可以通过对比违法证据中的人像，准确判断前来接受行政处罚的驾驶人是否为真正的违法行为人即责任主体。这样可以让真正的违法行为人得到惩罚、受到教育，使行政处罚有的放矢，约束、限制责任主体，拧紧道路行车准入阀，保证交通安全，有效过滤非实际驾驶人〔15〕。

其次，应完善机动车驾驶人的实时信息制度。在交警非现场执法模式下，仅靠初始个人及机动车信息的登记为责任主体的判断依据，就会为租赁以及盗用等情况找到空位。所以在对机动车相关信息进行登记时，除了要登记其外观信息如机动车的品牌、颜色、外形等外，还要对其实时驾驶人的信息进行登记，这就要求机动车交通管理中心实时更新车辆驾驶人的信息，如可以增加临时出借、出租的信息补充板块。完善机动车驾驶人的实时信息后，交警对违法驾驶人进行处罚时，首先应该将拍摄到的机动车违法图像传输到交通管理部门后台，然后将违法车辆的相关数据与交通管理部门数据库中所留存的机动车以及驾驶人的信息进行比对，比对一致后再下达机动车违法行为的处罚告知，这样就可以准确判定责任主体。可见，完善车辆相关信息不仅可以避免公安机关交管部门对违法行为人违法行为的张冠李戴，还可以提高非现场执法的严谨性。

（二）统一技术主体准入标准及加强管理

首先，可以根据交警非现场执法所使用相关智能设备的属性，制定统一的国家质量标准。在交警非现场执法模式中，如果非现场执法系统的构建没有统一的质量标准，设备的采购也不尽相同，实现的作用也不同，就会导致各系统之间缺乏有效的链接，数据资源不能互通互用，这样不仅禁锢了整个系统的效能和优势，而且还极大地妨碍了系统规范、健康、有序的发展和提高〔16〕。此项工作应由国家质量监督检验检疫总局来完成，其可以通过实地调研的方法制定一系列相关智能设备的国家标准，从而指导一些企业生产相关智能设备。应规定相关智能设备在投入使用之前必须交由质检部门检测其精度，对于符合标准的智能设备，批准其投入使用；对于不符合标准的智能设备，则将其清除出执法设备队伍。在相关智能设备的使用过程中，可以建立设备复检建档卡，要在国家质检部门设定的合理的范围内，按照年份、季节或者一定的周期进行复检，从而保证相关智能设备的有效运行。

其次，公安机关交管部门要合理、科学地设置交通道路标识及相关智能设备，从而降低“一事多罚”事件的发生频率。公安机关交管部门可以专门成立道路标识设置组，采用大数据等科学手段设置道路交通标识，并且在管辖区域内定期检查道路交通标识，避免道路交通标识设置不明显、混乱等情况的发生。科学、合理地设置相关智能设备，就要求公安机关交管部门借助大数据，在交通事故频发的路段，布置多个非现场执法点位；在交通事故较少的主干道，适度进一步拉长两个执法点的距离，并提前设置提示牌，提示驾驶员规范驾驶。这样不仅可以节约执法成本，还可以切割违法行为的持续状态，减少一个违法行为产生多个罚单的现象。

（三）完善行政相对人陈述、申辩程序

首先，应确保行政相对人申辩渠道。陈述权和申辩权是行政法赋予行政相对人的两项重要权利，具体是指：对于行政机关作出的行政处罚，当事人有权就可能受到不利影响的事项说明事实和理由，表达自己的观点和主张，以此反驳对方的观点，从而为自己的权益进行辩解〔17〕，所以交警在非现场执法中不能因为其在告知程序上的滞后性，而忽视行政相对人陈述、申辩的权利。公安机关交管部门应根据相关智能设备所获取的违法证据生成待生效的行政处罚决定，同时开通陈述、申辩窗口，可以将此窗口设置在公安机关交管部门的服务大厅或“交管12123”程序中，将违法证据、待生效的行政处罚决定以及申报渠道一并告知行政相对人。要确保行政处罚消息成功送达，并且给予行政相对人一定的陈述、申辩期限，在该期限内行政相对人未申辩或者申辩理由不成立的，则待生效的处罚决定正式生效；反之，待生效的行政处罚效力待定。

其次，应进一步完善告知制度。第一，针对公安机关交管部门所存储的行政相对人的通讯信息不准确或更新不及时的问题，要求交警在对行政相对人和机动车车辆登记信息过程中，不能只注重登记驾驶人的姓名、人像、证件号等数据，还应对实时驾驶人的联系方式进行采集，杜绝在抓拍到机动车违法行为时，因没有告知对象而无联系方式，从而使告知程序无法进行的状况发生。当然，也可以在机动车辆购入、过户以及车辆检验时，强制机动车所有人或者管理人登记其住所地址、实际地址、手机号码、邮箱账号以及微信号，复检机动车时至少保证其中一種联系方式通讯可达，使及时通讯告知方式发挥应有的效率优势。第二，可以增设微信、短信通知、电子邮件等多重行政告知渠道，且以行政处罚消息成功送达的回执作为告知行为的证据。第三，可以在公安机关交管部门窗口及“交管12123”手机应用程序上增加通讯方式变更项目，方便机动车所有人或管理人更换通讯方式时及时更新交管部门留存的信息。对于机动车所有人或者管理人未如实提供或未及时更新通讯信息导致的公安机关交管部门告知不达所产生的后果，由机动车所有人或者管理人承担；若因公安机关交管部门未履行告知义务，所产生的后果则由该部门承担。

（四）降低行政相对人违法证据认定对信息技术的依赖

在交警非现场执法模式下，尽管电子技术监控设备所获取的视频资料或相关数据须经过人工审核后才能成为行政处罚的证据，但是因为自动化辅助决策系统的介入，交警更容易相信经信息技术辅助筛选的视频资料或相关数据能够正确反映行政相对人的违法事实，而不再进一步查证其是否属实。交警在非现场执法模式下对相关智能设备的依赖，会削弱行政相对人违法证据认定价值，所以交警在非现场执法模式下，应秉持审慎的态度，有效审核、认定相关智能设备记录的视频资料或相关数据，避免受到信息技术辅助所带来的依附心理的干扰。

值得庆幸的是，《行政处罚法》不仅规定了行政相对人违法证据的形式，还对证据的标准进行了规定，按照其第41条的规定，交警对证据获取以及认证有效审核的标准，就是真实、清晰、完整、准确。但唯一遗憾的是，目前我国针对证据认定的标准只有公共安全行业的推荐性标准，并没有强制性标准，如果将其升格为强制性标准，可以在很大程度上降低交警在证据认定环节对相关智能设备的依赖。针对公安机关交管部门对行政相对人的违法停车等证据的采集、记录等执法程序，通常是由交警一人进行的问题，可以从制度层面进行解决。具体而言，对于采集、记录行政相对人证据的过程，不满足由两个及以上的交警进行的，追究其上级行政责任；对于证据认定过程，多次不满足两人及以上的情形，将会同时追究其本人和上级的行政责任。

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责任编辑 梁华林