层级化治理中非遗县域保护的困境

陈岱娜

摘 要：在层级式非遗保护体系中，县级政府作为最基层的行政单位，负责上传下达，承担层层压力；同时它可以整合多方面、多主体以建构地方认同，形成非遗社区保护的一个层级。在我国南方A省N县的田野调查发现，受竞争性申報与地方主义的影响，县政府难以解决非遗“重申报、轻保护”的问题。此外，在层级压力、经济驱动与可视化政绩的影响下，县级政府重视亮点工程、联合地方精英形成共生网络。探索非遗县域保护的优化路径，关键在于发挥党的领导核心作用，建立合理的利益协调机制，深化财政制度改革，吸引社会力量，激发多元主体非遗保护的积极性，切实落实从人民的需求出发。

关键词：地方主义；层级化；共同体；非遗；县域

中图分类号：C95   文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2023）03 - 0119 - 10

一、问题缘起

21世纪以来，非遗作为一种公共文化，政府发挥着管理和服务的重要作用1。中国在非遗保护中积累了丰富的经验，取得了显著的成就2。在“国家主导，社会参与”3的保护模式下，中国依托既有的行政架构，建立“县 - 市 - 省 - 国家”递进式非遗名录申报制度，形成了相应级别的非遗项目代表性名录以及代表性传承人制度。与之相应，各级文化主管部门设立专门从事非遗管理的部门和相关机构，建立起一个层级式的非遗管理与保护体系。中国地域辽阔、民族文化丰富的国情，有利于分层次、分轻重缓急地保护各地的非遗4。非遗是地方文化传统、政府权力、民间社会等多极力量之间不断调适的结果1。越来越多的学者指出多元主体保护的重要性，但也强调了政府占主导地位的重要性，以建立一个责任明确、运转协调、分级负责的区域联动协调机制与层级保护网络2。

非遗的层级化保护固然有优势，但也有学者指出在此体系中，国家及省级文化部门看重遵循非遗保护的规则（如真实性）；而基层的市县则倾向于在情境中考虑非遗与旅游的关系3。从公共治理的角度看，层级政府对同一政策的态度有所差异的现象并不是非遗保护所独有。如尹利民和钟文嘉指出，省（市）政府在信访治理中推行“并立分治”的方式，坚持科层治理，恪守治理的一般程序，倚重正式规则；而县（乡）政府则偏重治理策略，但最终都是为了稳定地获得尽可能多的合法性资源4。在旅游发展中，地方政府可能会扭曲中央设定的目标，不是以中央代理人的身份，而是从自己的利益出发，在此之中可能牺牲中央以及当地社区的利益5。不过，对于非遗保护而言，它的独特性在于既是国家治理的一部分，又直接生发于社区之中。在非遗保护层级体系中，县域成为一个重要节点。自上而下看，县级政府作为非遗分级保护体系中最基层的行政单位，负责传递执行国家政策；自下而上看，县域实践是一个整合多方面、多主体以建构地方认同的一个集体性主体，可被视为社区保护的一个层级6。县级政府如何处理上下关系成为非遗保护的关键。

从政府体系的层级结构看，“县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府，而且是一级全能完整、具有资源（特别是土地）经营权和独立治理权的政府”7。相较于村庄，县级政府更具备集中调度能力，与省市政府相比又更接近地方社会。然而，在“条块关系”的影响下，县级政府在纵向上处于层级的底端，上级政府层层下发任务，最终的执行者是县镇政府，正如基层工作中常流行的一句话“上面千条线，下面一根针”。横向上，按照属地管理原则，县级政府需要协调县域内的经济、民生与社会等多种矛盾。但是，“大量资源被用于满足经济建设发展的目的，挤占了公共服务和社会管理的可用资源”8。因此县级政府各部门之间的互动，因政策目标的差异，存在一定的矛盾与争议。因此，在肯定非遗县域保护重要性的同时，需要在层级化治理的视野下进一步讨论与研究其所出现的困境。

本文材料来自笔者从2017年8月至2018年8月在南方A省N县1的多次田野调查。在田野调查过程中结合了参与观察与深度访谈的研究方法，立足分析非遗的县域保护所出现的共性问题，探索优化非遗县域保护的路径。N县是一个地处三省交界偏远山区的少数民族自治县，GDP常年居于全省末位。截至2021年3月，N县拥有国家级非物质文化遗产3项，省级非物质文化遗产7项。

二、竞争性申报、地方主义与资源分配

根据《中华人民共和国非物质文化遗产法》第六条规定：“县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算”。在N县，民族文化保护与发展一直是备受关注的话题。县政府十分重视民族文化，首先体现在文化相关部门的级别上，N县文化馆、博物馆和图书馆等文化相关单位的级别比同省其他县的单位高半级，为副科级。较高的行政级别有利于吸引人才从事文化工作。2005年，全国开始进行非遗代表性项目普查和申报，一般由地方政府牵头，文化馆（站）负责搜集材料进行申报。各级文化部门组织专家评审团，对申报的相关内容进行项目审议，填写审阅意见。在常规申报过程中，县级部门缺乏越级沟通协商机会，资料报送后只能等待评审结果。2006年，时任N县文广新局领导石英慧亲自负责全县非遗项目的申报工作。在其协调下，县文化馆和各镇文化站进行全方位的民族文化摸查，投入大量人力精心制作了歌堂项目申报文案和视频。歌堂项目顺利通过省级评审，并被推送参加国家级项目评选。然而，第一轮项目公示后，歌堂项目未能跻身国家级非遗名单中。受限于行政结构层级关系，石英慧无法得知究竟是什么原因导致项目落选。为了突破层级障碍，她想到了北京正在召开全国政治协商会议，试图寻求本市籍的全国政协委员协助，与文化部沟通争取一次补充材料的机会。最终，在政协委员们的联名提案相助下，N县再次补充完善了申报资料，由时任副县长亲自到北京陈述项目价值与意义，最终成功促成歌堂进入第一批国家级代表性非遗项目的补充名单中。

第一次申报成功激发了N县非遗申报热情，接连又组织申报了多个国家、省级项目。歌堂是一个集大成活动，包括仪式、舞蹈、民歌、服装和器具等生活的方方面面。在非遗项目分类申报框架下，N县拆分了同一文化项目中各个部分进行申报。如歌堂中包含长鼓舞，则申报长鼓舞为舞蹈类别的一个项目，长鼓舞需要制作长鼓，则申报长鼓制作技艺为技艺类的一个项目。越来越多的非遗项目申报成功，在一定程度上被视为证明地方文化繁荣的证据，同时非遗项目的级别越高，也被视为佐证文化价值更高的一种方式。因此，各申报单位都在追求本地非遗项目进入更高级别的名录之中。N县民歌在2013年成为A省非物质文化遗产项目，目前正在争取进一步申报国家级非遗。类似的，非遗代表性传承人也推行逐级申报制度，一位传承人需要按照文化馆相关指导，参加各类社会活动以积累申报素材，以通过“县 - 市 - 省 - 国家”逐级申报。

这种竞争申报状态让基层文化工作人员十分疲乏。地方文化馆一般只有一两位负责非遗相关工作职员，还常被借调到其他部门工作。在职非遗工作人员除了忙于调研、申报、考核等材料文本书写、整理工作外，还承担非遗传承人培训、外出交流、组织活动等工作，任务繁重。与此同时，伴随“重申报”出现的是“轻保护”问题。N县文化馆田菲说：“我们一直都是重申报，轻保护。但是人手不够，又有什么办法？整天忙着写材料和申报都忙不过来，哪有时间精力真正地做好保护？”1 对此问题，曾任文化部领导王文章认为应该严格控制国家级非遗项目数量，完善市和县级非遗名录体系建设，形成金字塔型的名录结构2。实际上，A省有意识地纠正“重申报”问题，通过在行政上延长申报周期，放慢申报速度以引导地方在保护上投入更多精力。但是，此番做法却引起了县非遗工作人员的焦虑与不安。因为在层级行政架构的影响下，县非遗保护中心的经费高度依赖上级主管部门。A省以项目为单位择优选择下拨经费，项目越多，则获得资助的可能性越高。近年来，由于“在转移支付、资金往来、财政结构大幅加强了省对县的财政决定权”3，自身财政收入困难的N县更加需要上级政府支持。仅靠地方财政，文化部门经费短缺现象严重。除经费上直接影响，县级文化部门也依赖上级部门提供非遗展示机会而需要经常与省级部门保持联系。曾在N县文化局担任领导的李子儒坦言，在自己任职期间经常需要往省里的各个单位走动争取资源4。在他与相关领导的 努力下，2013—2016年，N县歌舞团作为县非遗传承中心，多次以非遗展演的名义代表A省到其他省市及国外表演，获得了对外展示的机会，增加了N县非遗项目知名度。只有更多非遗项目进入更高级别非遗名录，才可能获得高层政府的重视，进而获得更多资源。因此，在基层形成了一个大家都知道问题所在，却难以突破的局面。

在层级分治制度体系中，县域地方主义影响深远。从积极的一面看，“进取的”地方政府和干部对某一事物的强力支持，推动了其发展5，但走向极端则可能产生负面影响，如过度地强化地方和区域利益，忽视了整体利益6。在非遗保护与传承实践中，缺乏资源的贫困山区县级政府不仅存在竞争性申报，在保护中也需要竞争相关资源。尤其在行政区划设置影响下，各县都尽可能地为自己争取更多资源，竞争意识十分强烈。例如，文化生态保护区的设置本是从非遗保护整体性出发，旨在推动区域内非遗项目及其赖以为生的生态环境整体保护。我国保护区建设文化生态保护类型多样，成效显著，但在保护区命名上如何平衡诠释特色文化和大文化观视野关系仍有一些应该规避的问题1。2015年，同属A省Y县和N县都以瑶族文化的称号被列入A省第二批文化生态保护实验区。Y县和N县同属多省交界的山区，生态环境实则上可视为一个整体。虽然其境内的瑶族分属不同分支，但生态文化密不可分。以县为名的文化生态保护区设置没有突破行政区划阻隔，未能突出“整体性”保护重点，偏离了文化生态保护目标，反而引起同一级别的行政单位对资源与政策的竞争。类似地，受属地原则和行政区划影响，在N县工作队进行博物馆文物征集时，出现了“争”文物的情况。在邻近的B省瑶族地区，N县文物征集工作十分困难。李子儒说：“我们拿着省里的介绍信到民宗局和文化部门，当地的官员都特别热情地招待我们。但是，招待过后就告诉我们没有文物可以征集，所以我们第一次去的时候毫无收获。”2第二次到访，N县文物征集小组只跟民宗局联系，然后自己直接进村找。他们找到了一套精致的有年代的绣服，立马跟农户谈好征集费用。当天晚上，李子儒就让县里的歌舞团以交流的名义派车到此地，将衣服装车连夜运回。第二天，当地的报纸上刊登了一则小新闻，大意是要警惕来收文物的人，不可以随便买卖文物。正当N县的车准备返程时，遇到了当地警察查车。李子儒说：“当时跟车的人都有点紧张，怎么办？我说让他们查！最后发现车里只有一些旧农具，随即就放行了。”3这一段经历被李子儒称之为“惊心动魄”的征集过程，反映出不同区域同一层级部门存在竞争的关系。实际上，博物馆征集文物并不是买卖文物，文物在博物馆中可以得到更好地保护与展示，有利于民族文化传播。但是，基于地方主义的排他行为影响到非遗保护、传播与发展。过于强调保护单位的地域性及某地所拥有的文化资源，在一定程度上制造了地域共享文化中的分裂，可能对铸牢中华民族共同体意识造成不利影响。

此外，在政府内部，不同部门间资源分配问题也引发竞争。非遗普查与保护是文化部门的一项工作。县文化局的工作接受上级直属部门指导，但因为人员编制、经费预算和干部编制都集中在县政府管理，所以受县政府影响更大。若只从文化部门内部去思考非遗保护问题，难以看到非遗保护全貌。在县政府的大型活动中，文化部门常处于比较边缘的位置。例如在2016年的国家遗产日活动上，N县作为A省主会场，县政府各部门都抽调人员投入其中，文化馆作为诸多非遗项目保护单位却处于较为边缘位置，分派给文化馆工作人员的任务是负责组织联络县级传承人以及看管非遗项目展演的摊子。文化馆并不直接负责组织非遗相关的庆典活动，而由旅游局和歌舞团组织。这些文化馆边缘化事件体现不同领域层级化的错位，真正应该负责的部门因为政府层级结构而受限。

在县政府的横向运作上，各部门常常各自为政。文广新局石英慧曾言，让其他部门参与非遗保护非常困难，唯有设立與己相关的考核指标才可能推动。考虑到非遗与教育密切相关，她曾建议县政府将非遗保护列为教育局考核指标，以此推动以教育方式参与非遗保护工作。2008年，县政府在研究论证后，将“推动传承文化”列入教育局考核指标，并制定了《N县中小学开设瑶族传统艺术校本课程工作方案》，次年以县民族小学为试点推广。考核要求促使非遗教育成为各学校的一项重要工作。由此，非遗保护重点放在了学校正式教育之中。通过以学校为载体，学校鼓励教师撰写以瑶族文化为基础的校园特色教材（又称校本课程），成为非遗进入日常生活的一个重要突破口。全县中小学开设瑶族歌舞、瑶族刺绣、瑶族民风民俗研究等瑶族传统艺术校本课程，创建了学校特色教育，帮助学生熟悉和掌握瑶歌、长鼓舞、刺绣、少数民族体育。在这个机制下，民间艺人被纳入正式教育体系之中，在学校教授学生唱瑶歌、跳长鼓舞和刺绣等。N县内各中小学多次组织学生出外参加非遗比赛，屡获佳绩。学生的非遗传承是当地最直观地展现非遗保护成果的一种方式。

三、层级压力、经济驱动与可视化政绩

20世纪80年代以来，经济建设为纲。在经济指标为重点的逐级细化与层层加码下，基层地方政府运作困难，忙于应付上级政府考核，以致脱离地方社会，形成“悬浮型政府”1。按照发展是第一要务，GDP是政绩的核心，经济是县乡政府治理中的重中之重。20世纪90年代，各地政府推行“文化搭台，经济唱戏”政策，带动了不少地方经济发展。但是，急功近利的政绩观可能导致政府放弃对非遗保护的坚守2。N县所拥有工商业资源有限，其GDP长年处于全省末位，经济发展一直滞后。非遗与旅游、经济发展密切关系使之得以成为县政府极为重视的一项工作。N县政府试图将文化资源转化为经济收益，成效一般。但这种思路一直在影响非遗管理和保护。研究指出地方政府多出于区域经济发展目的而推广文化遗产3。随着行政层级下降，非遗保护趋向更加实用、实利的方向4。同时，非遗保护的县域实践也趋向一种“可视化政绩”5展示。在县域非遗保护实践中，不乏地方政府大操大办，耗费人力财力举办节庆、建设大型基建项目等行为，但是这并不是单纯因为政府官员没有看到民间作为文化的主体和社区参与的重要性。N县文化工作者石英慧、程立等多次在与笔者的访谈中強调，只有当地人愿意参与、主动举办活动才是真正的非遗传承，他们一直在支持村庄自发的非遗传承活动。地方政府大操大办行为，事实上与经济驱动、追求可视化政绩机制相关。

首先，可视化政绩要求体现在代表性传承人申报选择上。2008年，N县第一个国家级代表性非遗项目需要申报国家级传承人。在文化部门主管者逻辑中，由于需要向上、向外争取资源，传承人对外宣传展示的能力最为重要。

当时有两个候选人，如果单单从项目的传承人要求上看，（李）麦信公并不是最适合的人选。因为对于仪式的过程、经书科仪的掌握，（李）麦信公比不上李启公，他（李启公）是真正的先生公。但是，李启公他本身并没有那么能说会道，而且（李）麦信公的家族个个都是歌手，谁拿出来都能唱歌跳舞，所以我们最后还是选择申报李麦信公。我相信当时在全县，找不到比他更适合的人……这些年李麦信公的表现也说明我们当年没有选错，他确实适合宣传推广N县的民族文化1。

由此可见，传承人筛选中，重点不仅在于传承人是否有能力在族群内部延续传承文化，对外社会交往能力和宣传能力是一个重要要求。从官方评价体系看，一个好的传承人不仅是能够在村庄中组织活动，更重要的是能够走上台面，成为地区性民族代表，向外推广宣传民族文化。此外，家庭形象亦是一个加分项。2007年，李麦信公一家三代被邀请到省电视台参加家庭表演大赛，他的四个子女及大孙女都穿上了民族服装，在舞台上展现了一个热爱歌舞的家庭形象。子孙三代都能歌善舞的歌王之家成为李麦信公的一个亮点，助其脱颖而出。此后，李麦信公也得益于在国家和省市电视舞台上展演，获得了国家和省级“优秀代表性传承人”的称号和嘉奖。可见，评价传承人传承效果的标准之一是传承人宣传能力。此番嘉奖也再次佐证了当地方文化成为非遗后，对外的可视化展示显得更为重要。与此相对应的是，N县普通民众对传承人认知错位。在N县D村从事景区经营的李维说自己只知道李麦信公是歌王，但不知道他是歌堂传承人。曾有一位在县里小有名气的摄影师房新明谈起歌堂项目传承人时，就说：“可惜当时定传承人时选错了人，没有能好好推动。”2房新明认为一个懂得仪式过程的宗教人士作为传承人，才能够实在地推动歌堂传承，李麦信公“歌王”名气反而促使一个完整的仪式项目变成为“歌舞文化”中的一种，从而导致众人关注点有所偏离，进一步强化了歌堂项目艺术性而忽视了其与地方文化的关联。研究指出，这种民俗活动“艺术化”现象源于早期文化馆（站）自身性质和人员结构3，时下仍遵循此路径是因为对非遗项目传承认知上的定位不同，县政府与民间社会出现了脱节。

N县政府致力于借助非遗项目打造文化招牌。在硬件上，博物馆是可视化政绩的一个组成部分。2009年，石英慧向县政府提出建设博物馆建议，得到了时任县领导赞同。但同时县领导要求，博物馆要兼具县游客服务中心需求，因此建设博物馆是一个“文化”与“旅游”取向的社会发展项目。N县财政能力有限，旅游所带来的经济利益难以保证。因此，博物馆这个耗资甚多却收益未明的提议遭到了县政府里部分官员反对。再者，博物馆占地问题亦在民间引起了纷争。尽管有一定阻力，但在全省建设“文化大省”的旗帜下，该项目还是获得了省政府支持，成功立项。在县领导设想中，希望此博物馆成为一个A省博物馆分馆，以获得更多的专业指导与财政支持。但是，最终事与愿违。N县博物馆仍是一个县级单位，因此所获得上级财政支持不多，增加了推进博物馆项目难度。在层级政府结构中，政策自上而下，亦说明资源和权力集中在上层政府，而欠发展地区的县政府常处于一个勉强维持自身运作的状态。在时任县长的坚持下，最终，县政府通过贷款等方式，并且以全县一年的财政投入博物馆建设中1。对于官员个人而言，工作成效是政绩。研究表明，政绩是干部提拔、重用和升迁的重要指标2。居于政府体系之中的官员是政治代理人，因而更关注其职位、权力和晋升，晋升激励是官员行为的关键性驱动力3。对于主政者，博物馆这项重大工程成功完成，已是其政绩一部分。尤其是博物馆这种地标性建筑物，更加容易让当地百姓和到访的官员都留意到县政府非遗保护成效。

直至今日，博物馆是N县的招牌，一系列非遗活动皆依托博物馆举行。博物馆成为展示瑶族文化的重要场所，亦是当地民众、外来游客及专家学者了解瑶族文化的重要视窗。因旅游需求，县政府在博物馆周边建设了一条瑶族风情街，以低于市场价格的租金租给从事民族文化产品的企业。然而，博物馆能带来的游客甚少，因此瑶族风情街店铺多处于无人租用状态。瑶族银饰传承人李军在博物馆内销售瑶族银饰纪念品，同时在风情街上，他开设了一间银饰工作坊。据他说，博物馆的游客不多，一天只有几个团。可见，博物馆尚未有明显带动旅游发展。另外，风情街空置店铺的水电费由旅游局直接负责，造成一定的财政负担。2017年，风情街的店铺门上贴了催缴水电费通知。从上述的行动可看出，N县政府一直在致力于推广民族非遗项目，但是这种付出大多集中在县城中，是一种对外宣传与向上级政府负责行动，打造一种可视化政绩工程。

直至2017年，N县旅游产业产值已占全县GDP约1/4的比重。同年，生态与文化立县定位确定了文化是N县发展的一个重要基点。文化部和旅游部合并以后，文化与旅游联结更为密切。可见，非遗在县政府中的定位与旅游、文化产业密不可分。主政者在关注文化的同时，更努力思考如何发挥文化效益。然而，文化产业路线并不好走。例如，传统的瑶族背包不太受欢迎，即便是改良过的瑶绣背包，销量也一般。N县尝试过改编瑶歌、拍瑶族题材电影，但电影排片率很低，歌曲流传面也比较狭窄。文化产业发展缺乏相关的设计与市场营销人才。对于县政府而言，产业发展重心落在如何借此争取更多上级基础建设投资经费。因此，这仍是一种层级压力下为争取“政绩”的行为。

四、地方精英、文化自觉与共同体建设

学者从社区参与角度出发，指出非遗保护县域实践是共同体层次的文化自觉在县域的体现1。这种文化自觉引导者与践行者是以县域精英（包括地方学者、传承人与文化爱好者等）为主体，其民族身份或是地域文化为基础形成的认同感是精英们联合的基础。20世纪70年代末，大山中的青年通过教育走出大山，学习文化知识后，在城镇工作落户。在积聚了文化资本、经济资本与社会资本后，一部分跃升村寨精英阶层。20世纪80年代，一批地方精英投身搜集、整理与研究瑶族文化和历史。来自香港、日本、美国、法国等地的学者接连进入瑶山调查，兴起瑶学热。在此氛围影响下，地方社会中生发出一批有学识、有行动的地方学者，努力耕耘瑶族文化研究，其研究成果亦是当下佐证瑶族传统文化的重要依据。

非遗申报作为一项专业人干的事情，需要学者提供民俗知识作为申报项目基础。地方学者生于斯，长于斯，运用熟练的语言及文字能力，书写隐于民间的文化习俗，为非遗申请提供重要的参考资料。在“竞争性申报”的影响下，地方学者也努力根据国家申报要求，协助制作更具竞争力的项目申请书。在非遗实践中，精英尤其是地方学者的身份往往从研究者转化成为活动家。每一年瑶艺节时，由政府主办，地方瑶学会承办的民族文化研讨会中，各地学者集中讨论瑶族文化研究、发展和利用问题。在中国，到访学者为地方文化证明人，被视为提升文化价值的现象时有发生2。无论学者是否有意识参与其中，他们的在场已成为一种象征资本。“专家”以自己的学术专长的“科学”光环为项目提供合法性保证，地方官员则借此证明自身行为的合理性，政府官员与学者在非遗保护中形成了共生的关系3。传统文化和情感要素对县域社会治理有重要价值4。N县非遗保护中也形成了一个基于地域认同等情感要素产生的学者和官员的共生网络。

虽然学者偶有质疑政府过度开发利用文化，但在民族自豪感影响下，他们大多是选择主动地投入地方文化打造之中，成为与政府同行者。这种主动是因为家乡情怀让他们有动力投入塑造地方文化之中以助力当地发展，但在具体合作中显现出被动则是因为地方学者终究不是决策者，若与政府官员意见相左，也难以真正改变政府行动方向。近年来，随着非遗申请的要求越来越高，对项目的价值评估更为看重申请文书中的史料论证，地方学者在非遗保护中的重要性有所加强。如李庆文多次参与了非遗项目论证，其丰富的研究成果助力N县成功申请多项省级与国家级非遗项目。

另一方面，在人口流動的背景下，定居县城的地方精英或是过上钟摆式的县、乡两地流动的日子，或是只在重要的年节时返乡，因此，这批精英与村寨、村民联系有弱化趋势。在N县，东寨外出精英建立了东寨歌舞队，与县文化馆合作，推出了不少“文化下乡”表演活动，组织者们成为推动瑶族文化传播发展的重要力量，在外获得诸多赞誉。在与政府、地方学者形成共生网络中，他们接触到非遗保护理念，希望回乡推动歌堂项目的原生态保护。当东寨歌舞队组织者之一李信宁回乡倡议村民一起组织歌堂时，村民们反应并不积极。由于大家对时下每年一次歌堂项目并不满意，认为这是一场“商业化”活动，因此也不愿意投入精力按照精英们的设想举办“自己”的歌堂活动。在生计方式、居住环境及地域信仰都有所改变的情况下，歌堂活动难以成为凝聚村民的力量。另一方面，N县瑶民仍在举行家族性歌堂，但资金不足想申请政府补助时却因这不是村庄集体事务的缘由而遭到村主任的拒绝。由此，在非遗保护上精英与村民也存在一定程度分化，可能对共同体建设造成不利影响。

五、结语

非遗县域保护，有其优势所在。县政府有能力调动更多的资源投入非遗申报与保护中，同时共享地方文化的精英与官员们作为一个文化共同体积极投身当地非遗申报与保护，但是在层级化治理模式下，县级政府面对经济指标要求，需要谨慎地处理经济发展与文化保护之间可能出现的矛盾。在层层压力下，县级政府更倾向于建造大型的可视化项目，以获得上级政府关注及争取上级更多的资金投入。同时县级政府之间地方主义倾向致使区域文化割裂，可能对推进非遗保护造成不利影响。县政府对上级负责、向外宣传吸引游客到访目标，可能忽略地方民众对文化的真需求。

探索非遗县域保护优化路径建议如下：一是发挥党的核心领导作用，通过县政府建立跨部门合作领导小组，制定合理考核指标，调动各部门参与非遗保护积极性。二是省市政府通过持续深化体制机制改革，在财政上真正地向偏远山区倾斜，探索为偏远地区的县提供超越项目专项非遗保护资金支持。优化文化生态保护区设置，通过省级政府协调，建立超越以县为单位生的态保护区设置。三是吸引社会力量，激发多元主体保护积极性。针对基层人手不足问题，积极吸收社会力量投入非遗保护之中。政府不仅需要与地方精英合作，也应利用县域的行政调动能力和资源，吸引发动广大社区民众，激发其主体意识，积极投入到非遗保护之中。打通离乡地方精英与家乡村民的沟通渠道，保持密切联系，真正地从人民群众需求出发，探索非遗保护路径。

[责任编辑：孟凡华]