基于社会组织层面的分析：社会组织在社会治理中的困境与出路

李庆萍

摘要：社会组织作为社会治理的重要主体。党的十八大以来，中央高度重视社会组织在社会治理现代化进程中发挥出的作用。一方面，社会组织能与社会进行有效沟通，激发民众政治参与的热情，整合社会资源；另一方面，社会组织有效地弥补了政府失灵，补充政府力量。然而当前，社会组织在社会治理中也存在着一些困境，如自身能力有限、参与社会治理程度不足、专业化水平低等。习近平总书记强调，要发挥社会力量在管理社会事务中的作用。新时代，社会组织应通过完善自身建设，加强人才队伍培养，主动独立参与社会治理，实现自身的现代化发展，在社会治理中更好地发挥作用。

关键词：社会组织；社会治理；困境；出路

推进中国社会治理现代化进程，不仅需要发挥政府主体的作用，也要发挥除了政府这一参与主体之外的其他参与主体，如社会组织的作用。党的十八大以来，中央非常重视社会组织在社会治理现代化进程中发挥出的作用，协同促进社会治理。在社会资源快速流动和社会情境不断变动的背景下，社会主体之间的协同互动建构起了多层次的社会网络，因此对社会组织在社会治理中的治理能力也提出了更高的要求。本文基于社会组织参与社会治理的理论依据和现实条件，分析社会组织自身在介入社会治理中存在的问题，通过探讨完善和提升社会组织的专业水平，更好发挥社会组织的治理效能，进而为新时代背景下多层次的社会治理格局的构建提供参考。

一、社会组织在社会治理中的理论依据与现实条件

多中心治理理论为社会组织加入社会治理提供了理论依据。随着我国社会转型的加快，社会治理问题更加纷繁复杂，政府只依靠本身力量难以实现治理现代化，社会治理面临多重挑战。在社会治理过程中，倡导多中心的参与主体加入治理，建造多样化的合作结构，构建参与主体多方、合作形式多样的多元格局，有利于实现公共利益最大化的目标。

（一）社会组织参与社会治理的理论依据：多中心治理理论

总的来说，多中心治理理论包括两层含义：一层指治理，另一层含义则是指多中心。根据全球治理委员会的定义，治理指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。迈克尔·博兰尼在其著作《自由的逻辑》中提出了“多中心” 一词。迈克尔·博兰尼认为，社会秩序包括两种：第一种秩序是指设计的或指挥的秩序，其依靠权威与上下级权力维系运转，也就是一元化的单主体或单中心的秩序；第二种秩序指的是自发的，或者是包含多个参与主体的多中心的秩序，各参与主体之间既可以是相互独立的，但同时又能协调，并在社会规则中找到自己的定位，进行相互关系的整合[2]。多中心治理理论认为，应当允许多个权力或服务中心的并存。治理主体多元化是多中心治理的体现，并非只有政府这一治理主体。政府、市场和社会之间应当建立合作互补的协调机制。[3]多中心治理希望通过共同管理公共事务，使得政府把更多的精力放在必须由政府解决的公共问题上，最终实现公共利益最大化的“善治” 目标。

多元治理模式的理论前提—多中心治理理论，其为社会组织进行社会治理提供了强有力的理论依据。

（二）社会组织参与社会治理进程的现实条件

通过实践发现，作为公众共建和共享重要平台与载体的社会组织，在促进地方经济建设、推动民主政治发展、推进社会治理现代化进程中的作用不容置喙。党的十八大报告指出，要把社会组织放在社会管理的总格局中，要积极指引社会组织健康有序发展。习近平总书记在2017年的党的十九大上提出，推进社会治理的重心向基层下移，要发挥社会组织在社会治理中的作用。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也有指出，按照共建共治共享的“三共” 要求，应该引导社会组织规范自律发展。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题进行了讨论，阐释了构建社会治理新格局，强调多元主体治理，以充分赋予社会权力的方式，引导以社会组织为代表的多元主体共同参与到社会治理的进程中来。[4]在社会治理问题呈现愈加复杂的当今社会，充分发挥社会组织在社会治理中的作用也是新时代的要求和推进治理现代化的体现。

二、社会组织在社会治理中体现出的作用

新时代，社会组织在现代化进程中展现出的作用越发明显，既提供公共服务，又促进社会治理，具有综合利用社会资源、满足公众对公共服务需求、发挥公益慈善和服务作用，促进了经济增长和劳动就业。

（一）弥补政府失灵，整合社会资源，满足多元公共服务需求

转型期的社会呈现多样化和复杂化，政府按一般要求提供公共服务无法满足大众多元需求。成立之时的社会组织通常以为大众提供多元服务、对公众利益进行维护、从事公共事务参与治理等为追求，充分体现了民间性、灵活性、专业性等其自身所具备的特质，在为群众有效获取需求、凝聚社会各方力量、整合社会资源，提供多元服务等方面发挥着重要的作用。能满足社会对服务的多样化需求，有利于解决公共服务只由政府提供时的低效率、高成本等问题，弥补政府失灵。另外，在涉及的某些公共服务领域的某一方面社会组织更具专业性，也能为政府供应的服务提供较为专业性的指导。在筹集、凝聚社会资源方面社会组织所显现的作用不容小觑，在赈灾救灾、扶贫救助、服务弱势群体等公益事业中也发挥着不可替代的作用。

（二）为公民参与政治拓展途径，有力连接政府与公民

社会组织处于公众利益与管理部门的“中间层” 地带，一方面是公众利益的代理人；另一方面是政府共同治理社会的合作方。社会组织是社会的主要内生性自组织系统，植根于基层，与群众接触较为深入，为公众利益诉求提供传递，[5]推进政府政策进行及时调整，有利于满足群众多元服务需求。政府与社会组织之间的良性互动，有效地培育了基层民主。[6]处于中间层地带的社会组织在政府与社会各界之间充当桥梁，交叉互动，为社会公共事务决策贡献力量，傳达社会各阶层的利益表达，有利于社会稳定地向前发展。[7]通过社会组织这个“中间层” 地带，可以有力避免个人利益表达时出现的无序、混乱以及表达不清晰等现象，不但有助于社会成员集体利益的表达、协调和保障，还能增强政府的回应能力及公信力，在保障公民参与力的同时，更大程度地动员和倡导公众行动的实施。

（三）社会组织显现“第三部门”的重要性

当前社会组织在我国呈现出蓬勃发展之势，补充着国家力量，为政府分担职责，缓解政府部门的社会治理压力，尽显得力助手之能。根据国家民政部2020年和2021年的统计公报显示，截至2020年底，全国共有登记注册的社会组织89.4万个，一共吸纳了社会各类就业人员1061.9万人；截至2021年底，全国共有社会组织90.2万个，与2020年对比，增长0.9％；吸纳1100万人的社会各类人员进行就业，对比上年增长3.6％，涉及工商服务、科教文卫、生态环保等领域的社会治理。由统计数据可知，社会组织在参与社会治理进程中的力量正在不断加强，涉及的服务领域也在不断拓宽，在满足群众日益增长的多元服务需求的同时，其作为“第三部门” 所表现出的重要性和正向力量正在不断凸显。

三、社会组织提供社会治理服务存在的困境

目前，我国社会组织无论是数量方面还是提供的服务种类，涉及的活动领域和范围都在随着社会组织的不断发展逐年增加，逐渐丰富，日益拓展，同时社会组织在提供公共服务，进行社区治理的时候发挥着不可替代的作用。但社会组织整体水平不够强，参与社会治理的程度比较浅显，专业化水平不突出等基于社会组织自身的问题仍然存在。

（一）社会组织自身管理体系存在缺陷，治理能力不突出

有的社会组织缺乏长远发展规划，自治独立意识不够，参与治理活动的时候很容易陷入被动发展的局面，对于社会组织的发展规划来说，非常不利于其自身长远发展需要。自身管理体系的缺陷以及漏洞，也会影响社会组织治理能力的发展，并且对于新兴发展的社会组织来说也不友好。内部体系的不健全、管理系统的不完善、运作操作上不规范等都是社会组织存在的常见的内部缺陷。[8]活动经费供给的不稳定，所需经费资金来源渠道的单一性，对社会组织作用的充分发挥非常不友好。合作意识缺乏，社会组织之间普遍没有建立常态化的合作机制，参与治理时“独善其身”，没有形成合力，导致合力作用发挥不出来，影响参与社会治理的能力。社会组织专业能力缺乏导致其治理能力不高。当前社会治理问题纷繁复杂，这就对参与主体的治理能力提出了更高要求，而当前社会组织普遍存在专业能力不足的问题，这成为制约社会组织参与社会治理的重要因素。[9]无论是社会动员的组织还是治理活动的开展都需要具备较强的专业能力，相对而言，一些社会组织往往缺乏具有较高专业水平的专职人员，加上其内部组织比较松散、基础设备不足、服务功能不够突出，进行活动所需的费用难以供给等，造成社会组织在提供社会公共服务活动时专业能力有所欠缺，效率比较低下，使得其对社会治理活动的参与非常有限。

（二）社会组织在社会治理中的参与程度不足

社会治理涉及社会发展的方方面面，公共医疗、科教文卫、就业服务、社会治安、社区治理等。随着社会组织的发展，近年来社会组织的活动范围也得到了一定的拓展，涉及社会生活的各个领域，如科教文卫、环保医疗、法律工商服务等。但是不同类型的社会组织因自身发展的差异，在实际中参与社会治理的领域广度和深度差异也非常大，有的社会组织参与到社会治理中的广度和深度非常有限。一方面，社会组织进行社会治理活动时涉及的横向幅度不够宽，拓展面也比较狭窄。社会组织开展工作涉及的工作面比较狭窄，很多时候局限于某一方面，难以展开，参与社会治理的广度实际上非常有限；另一方面，参与社会治理的深度不足。由于自身能力的局限，成员水平的参差不齐，社會组织在参与社会治理时会出现精力不足、力不从心的现象，无法做到深入介入，参与治理的范围也无法全面涉及，治理过程中的向纵深拓展难以实现，很多时候只停留在表面，进而制约了社会组织在社会治理中的整体水平。

（三）社会组织在社会治理中的专业化程度不高

当前，大多数社会组织仍然与专业化、职业化等要求存在较大的差距，专业人才总量偏少，专业化水平不高，缺乏相应的专业知识与工作技能。社会组织的人才队伍建设距离专业化的要求存在较大的差距，一些社会组织在其参与社会治理是时存在动员能力差、行动迟缓、不能很好链接社会资源等现象，这些行为表现导致社会组织的治理能力不能有效发挥。由于整体水平并不理想、个体能力千差万别，社会组织在某些领域或服务的对接与合作中无法充分发挥其作用，使得提供的社会活动大打折扣，最终降低了社会组织服务活动的专业性。社会组织中专职人员所占的比例较低，尤其是专业素养与技术水平相匹配的适应时代需求的复合型人才占比更低，尤为紧缺。成员中很大一部分为兼职人员，稳定性较差，对于社会组织内部工作所需的持续性产生负面影响。人才队伍专业化水平低下、专业人才流动性大等也直接影响了社会组织参与社会治理的能力和水平。

（四）社会组织提供社会治理服务的方式存在缺陷

社会组织进行社会治理活动的方式对其在社会治理中的效果有着直接的影响。[10]为群众提供服务、组织宣传培训、进行调查研究、参与建言献策等这些都是当前我国社会组织参与社会治理的主要方式。当前，社会组织在社会治理中的参与方式并不完善，多是以政府主导的方式来进行，困顿于自上而下的被动模式。社会组织参与社会治理时总是在政府给予的模式中，协助性地开展活动。一是参与的方式政府主导性较明显，被动式参与。部分社会组织对于社会治理活动的参与没有自身规划，多是以协助者身份而非平等的合作者参与。二是社会组织主动参与的方式存在一定的缺陷。在其他一些社会组织进入参与难度较大的社会服务领域，社会组织往往不主动或不愿意参与。

另外，在治理实践中，社会组织自身参与治理的独立性较差，过度依赖政府，使得其在参与事务处理时“被行政化”。一些社会组织甚至成为了政府机构的下属单位或附属机构，这种情况严重损害了其独立性与自主性。社会组织无法做到真正意义上的以社会力量参与社会治理，也阻碍了其在现代化进程中能力的有效发挥，治理活动也不能有效地展开。

四、社会组织参与社会治理活动的出路

社会组织应当正确对待自身在提供社会治理服务时存在的问题和困难，不妄自菲薄，通过加强自身建设，完善自身功能，[11]培育专业人才队伍，提升专业能力和独立自主性等途径提高自身在社会治理中的治理能力和治理质量，全面发挥在现代化进程中的能力和作用。

（一）优化自身管理体系，注重治理能力提升

社会组织的社会治理能力能否有效发挥在一定程度上取决于其自身的建设程度，因此，社会组织必须先加强自身能力建设。首先，社会组织应规范自身内部管理，提升自身“造血” 功能，练就过硬本领；建立健全社会组织自身的运行机制，完善法人治理结构，构建合理的组织架构，科学制定如人事管理、财务运行、工作职责、内部监督等规章制度，努力建成机制合理完善、运行畅通有效、流程规范科学的治理主体；其次，完善社会组织自身建设与发展，提高治理能力，要从专业化职业化的角度处理社会治理中出现的社会问题。这就要求社会组织提高运转能力，拓宽经费来源渠道，多种形式筹集资金。通过发挥专业性社会组织优势来争取一些比较专业性的项目，如政府购买公共服务项目，或者通过项目合作的方式寻求热心企业的赞助，都是社会组织进行扩充资金的一种渠道；再次，社会组织要注重为社会治理活动所提供的服务的质量，重视治理工作质量的提高，强调自身要注重高质量服务的提供，以优质的服务水平和组织自身公信力获取更多的信任力量以及社会的支持，增强社会组织提供社会治理服务能力和效率；最后，要进一步提升自身的共治理念。社会组织要及时转变思维，理解多元治理主体的内涵，提高服务意识，明确其在社会治理中的角色定位以及所能发挥的作用，积极与政府和其他治理主体交流、合作。

（二）重视人才培育，完备人才队伍

社会组织内部人员是否具备专业知识，人才队伍完备与否对于社会组织在参与社会治理活动时能否发挥出其作为治理主体应有的效能至关重要。社会组织要重视人才队伍的建设，应该对其内部人才队伍加强建设培育。对于成员存在的专业化水平不高、职业化能力不足的问题，一是可以通过组建特定的学习团队，建立健全外部学习交流机制和内部的培养制度、激励机制等，完善人才的开发、培养和使用管理机制。还可以加强对社会组织工作人员的选拔和培训，明确每位成员的定位和岗位职责，增强工作人员的责任感和使命感。二是着重社会组织内部提高成员在知识、技能、思维等方面的专业化与职业化水平，培养多样化的技巧能力，着力于培养专业化与全能手并重的人才，提高工作人员的办事能力，提升工作技能水平。三是为成员提供职业规划设计，各取所长，充分发挥成员的特长，使每一位成员都能最优化地发挥出他的“效能”。将员工的个人发展目标与社会组织的整体相结合，增加个人成员的归属感，让他们能从内心认可自己所从事的事业，从而认识到社会组织在社会治理中也能发挥出重要的效能。四是提供规范科学的晋升渠道，为成员制订和提供个性化的培养方案，一方面要注重培育和锻炼新的优秀人才；另一方面也要留住现有的高素质的专业人才，为后续的人才发展提供空间。

（三）提升社会组织的独立自主性，拓展服务范围

社会组织要明确自身职能定位，树立服务理念，积极发挥其自身优势，坚决去行政化，做好自身发展规划，规范参与社会治理服务的方式和拓展参与社会治理服务的范围。[12]一是社会组织要清楚认识到自身在进行社会治理活动中发挥的重要有效作用，参加社会治理活动时厘清与政府的关系，明确与政府是平等的合作者关系，而非政府的依附者，不过度依赖政府部门，不被动地充当政府助手，更不能成为政府部门的下属单位或者附属机构。二是树立自信，提升自身价值。要营造团结包容、相互尊重的团队氛围，构建积极上进、善于服务的本组织内部文化，提高其自身在参与社会治理活动中的行动力。社会组织要积极主动加入到社会治理活动中，规范自身參与行为，与政府建立有效互助形式，成为政府的可靠伙伴，与政府分工合作，协同治理，充分发挥其在社会治理中的积极作用。三是要主动服务，拓宽服务活动的范围。在社会治理中不仅要增强自身的专业性，不断提高自身服务社会的能力，还要积极开拓涉及更多领域的服务项目，为人民群众提供更多的优质服务。在资金和项目的运作方面，更要加强专业知识的学习与交流，提高项目管理的能力和自身竞争力。

五、结束语

在社会治理问题更加错综复杂的社会结构转型期的新时代背景下，社会组织已经成为推进社会治理创新、促进现代化进程的重要参与主体，但其在进行社会治理活动时还面临着一些困境，不利于社会组织发挥其应有的治理效能。伴随着社会组织自身服务能力的提升与自身管理体系的优化，独立性与自主性的加强，专业人才队伍的培育以及专业水平的建设，我们相信社会组织能全面发挥和提升其在社会治理中的能力，充分展现其在现代化进程中参与主体的地位和作用。

参考文献：

[1] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].北京：牛津大学出版社，1995.

[2] 迈克尔·博兰尼.冯银江，自由的逻辑[M].吉林：吉林人民出版社，2011.

[3] 孙涛.国家、市场、社会三维视域下的社会治理结构重塑探析辑[J].攀登（汉文版），2016，（3）：52-56.

[4] 刘鑫鑫.改革开放以来社会组织在社会治理现代化中的角色、困境与发展路径[J].创新，2020，（3）：38-45.

[5] 李恒.内蒙古社会组织参与社会治理研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2019.

[6] 姚华平.我国社会组织建设与管理的路径选择[D].武汉：华中师范大学，2010.

[7] 李峰.科学发展观视域下社会组织的作用分析[J].党政干部学刊，2014，（2）70-74.

[8] 石作洲.新时代社会组织有效参与社会治理的路径研究[J].山西经济管理干部学院学报，2019，（2）：30-33.

[9] 王一如.社会组织参与乡村环境治理的SWOT分析[J].农村经济与科技，2022，（21）：43-45.

[10] 张文明.社会治理中政府与社会组织间关系建构[D].南京：南京师范大学，2014.

[11] 刘婷.社会组织在推进国家治理现代化中的角色定位研究[D].郑州：河南大学，2015.

[12] 王勤.社会组织参与社会治理的历史考察及启示[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2017，（3）：305-312.