老龄化背景下“时间银行”制度区域统筹发展路径研究

卢敏　李文霞

摘要：“时间银行”制度可成为引导和支持现代家庭继续且更好地发挥养老及抚幼功能的重要举措，有必要建立并完善“时间银行”的区域统筹，进一步发挥其积极作用。要确立政府的主导性，由市级政府部门领导并制定政策；要保证“时间银行”在地区间可流通，以家庭为单位共享时间银行的义务与权益；要拓展参与和收益人群，注重吸纳低龄老年人口、城镇失业人口等潜在重点参与人群；要将照顾老人和照料小孩相结合，利用老年人力资本同时解决托幼问题；要构建“时间银行”数字化互联网平台，对参与者和受益者、志愿服务内容、基层社区组织等进行统一化、网络化、标准化管理。

关键词：时间银行；家庭养老；区域统筹

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.007

一、引言

所谓“时间银行”（Time Bank），又称“时间储蓄”，是指志愿者将志愿服务时间存入时间账户，在将来其需要时可以支取他人服务时间的一种机制。[1]目前世界范围内已有至少1000家时间银行，[2]日本、美国、英国、比利时等国均有较为成功的经验。时间银行是志愿服务与互助养老相结合的创新模式，是人口老龄化新常态背景下缓解家庭及社会养老压力的有效举措。

《“十三五”国家老齡事业发展和养老体系建设规划》中明确指出，要扩大老年人社会参与，鼓励面向老年人开展志愿服务的同时鼓励老年人参加志愿服务。“十二五”时期作为国家老龄事业发展和养老体系建设主要指标之一的我国老年志愿者占比已达到10%，“十三五”时期（到2020年）老年志愿者注册人数占老年人口比例计划达到12%的发展目标。[3]在最新出台的《上海市老龄事业发展“十四五”规划》中，老年志愿者的人数和服务时间是“十四五”24项规划指标中非常重要的2项。[4]由于“时间银行”具备依托老年群体自身人力资本以老养老、互助养老的特征，因此时间银行是老年人社会参与的具体实践形式，符合联合国倡导的“积极老龄化”政策框架，同时也是中国老龄事业发展的重要内容。

上海是国内最早探索“时间银行”模式的城市，早在1998年虹口区晋阳居委会首创了“时间储蓄”式养老，由社区身体健康的低龄老人为高龄老人提供照护，并将服务时间储蓄起来，到自己高龄时享受别人同等时间的照护服务。从2012年开始在上海市全面兴起的“老伙伴计划”也是“时间银行”养老模式的延伸。本文研究主要基于2018年度上海市人民政府决策咨询课题“老龄化背景下家庭养老责任及支持政策研究”的调研。课题组于2018年6月至10月期间在上海市浦东新区、虹口区、杨浦区、静安区等四个地区的南码头路街道、江湾镇街道、五角场街道、芷江西路街道的居委和社区开展了实地调研。在实地调研过程中，课题组发现目前上海市已有不少社区积极探索了“时间银行”并积累了宝贵的实践经验，在已实践社区“时间银行”制度很好地发挥了养老支持的作用。同时，上海市仍有许多街道和居委还没有开展“时间银行”活动，但也践行了“老伙伴计划”等具有相似功能与作用的政策活动。

二、“时间银行”支持家庭养老的现实意义

“时间银行”在支持家庭养老方面的现实意义主要是基于未来考虑的，表现在两个方面：第一，对于目前的低收入老人家庭而言，“时间银行”项目为他们解决自己未来养老提供了一个可行途径。低收入老人家庭由于退休以后经济收入水平较低，因此无法通过自身的经济储备来支撑未来的养老，但倘若这部分老年人及其家庭成员参与“时间银行”项目，即可以通过“服务兑换服务”“劳动兑换劳动”的方式来为未来可能潜在的照料需求进行一些必要储备，减轻了低收入家庭的经济负担与照料负担。第二，从更为宏观的社会层面而言，“时间银行”将有助于当前新老人的新人口红利的再开发，为未来的家庭与社会储备良好的老年照护人力资源。一般而言，未来社会的养老金需要依靠年轻劳动人口来提供，经济发展与社会创新等也需要依靠年轻劳动人口的就业才能实现，而人口再生产模式转变决定了未来社会的年轻劳动人口缩减是必然趋势，那么老年照料的人力资本供给存在较大缺口。要解决这一问题，可将目前五六十岁的新老人纳入“时间银行”中，辅以政府主导的对这部分人群的照护培训（诸如开展“十万家庭学护理”项目），使得这部分时间银行的参与人群具备了一定的专业照护知识、技能与服务能力，一方面可以照护自己家庭的老人，另一方面为未来整个老龄社会的照护人力资源进行适量储备，成为有能力照护其他家庭老人的潜在照护人力。

三、当前“时间银行”的现实困境与问题

自从虹口区晋阳社区最早开始探索“时间银行”养老模式至今，上海市已有二十年的“时间银行”探索经历，在长期的实践过程中上海“时间银行”呈现出一些阻碍与问题，在一定程度上影响了其继续支持家庭养老责任的发挥，也阻碍了“时间银行”制度本身的进一步发展与推广。概括而言，上海市“时间银行”在支持家庭养老过程中遭遇的阻碍与问题，究其根本是因为目前上海市“时间银行”尚未在全市层面形成统筹，以致各个区、街镇、居委的“时间银行”各自为政而无法形成统一化、标准化、专业化的组织管理。在实地调查研究的基础上，总结了以下几方面具体问题。

（一）缺乏政府的统一领导

由于目前上海市的“时间银行”多由社区居委会独自组织管理，而社区居委会并非一级政府的行政部门，导致“时间银行”的公信力不高、权威性不强，基层社区在推广“时间银行”时没有政府的政策文件可依、无法有效说服群众参加该项目，很多老年人及参与者担心现在储蓄的时间将来难以兑现因而参与“时间银行”的积极性不高。

除了“时间银行”项目外，目前上海市的基层社区还有许多其他的志愿助老项目在开展。例如“老伙伴计划”是民政系统领导下的“小老助老老”的社区项目，在志愿助老的宗旨与具体活动上与“时间银行”项目并无本质区别。正是由于“时间银行”项目缺乏政府的统一领导，因此在项目开展过程中会与其他类似的志愿助老项目产生互相排斥的影响，限制了各自项目的参与人数，多头领导、多项目开展也加大了基层社区干部的工作量与工作难度。倘若能在市级政府部门的主导下将这些志愿助老项目进行统合，就能集中所有可用的人力资源参与到一体化的“时间银行”系统中，也能节约政府的行政成本、消除基层社区的重复劳动。

（二）地区分割

目前上海“时间银行”的实践在地域上还仅局限在本街镇或居委内部开展，各地区之间的账户无法实现通存通兑，影响了老年志愿者的参与度，无法形成规模效应。中国城市人口包括老年人口在内的流动率较高，低龄老年人或志愿者原先在A地区或市中心的社区参加时间银行并储蓄了服务时间，等到高龄后移居至B地区或郊区是高概率事件。在社区实地调研中，很多参与“时间银行”的志愿者表示，“现在付出的劳动，可能要十多年后才能支取，这期间我可能不在这个小区居住了，可能这个项目取消了，不确定性太大”。如果时间银行无法实现地区间的流通问题，则志愿者的时间账户就可能沦为“空头支票”，既损害了志愿者的应有权益，也会挫伤其他老年人或志愿者的参与积极性。

（三）参与和受益人员局限于少部分老年人

从已有社区实践来看，目前上海市“时间银行”的参与人员和收益人员还仅限于一小部分老年人群。参与人员目前主要是60岁至70岁年龄段的社区低龄老人；收益人员目前主要是80岁以上存在一定失能或失智，日常生活需要他人提供帮助或服务的高龄老人。志愿服务时间储蓄与兑换的对象目前仍以老年人自身为基本单位。参与和收益的人员范围局限在老年人群内部，且目前也仅是较小的一部分老年人参与，在老年人群内部还无法形成较大的辐射与规模效应。同时，参与和收益人员中目前还没有覆盖广大的年轻人口，无法形成较为广泛的社会影响力。因缺乏年轻人的参与，目前“时间银行”在组织管理、软硬件应用、服务与活动的策划开展等多方面缺乏创新思想与创新技术的支持。

（四）以个人为基本单位进行管理

目前在上海市开展“时间银行”的社区，参与和受益的基本单位仍以“个人”为主，各个参与者之间的社会关系是割裂的，无法形成家庭成员之间的相互支持网络。这与国外时间银行以“家庭”为基本单位，志愿服务时间储蓄与兑换可以在所有家庭成员之间互通是存在差异的。例如，日本的时间银行除了志愿者本人外，还允许其将自己储蓄的时间点数转移给自己的父母、配偶或孩子使用。上海的时间银行目前仍以个人为基本单位，这在一定程度上不利于年轻家庭成员的参与，也影响了时间银行制度支持家庭养老功能的发挥。

（五）缺乏数字化信息系统的应用

目前社区对于“时间银行”项目的管理主要仍采取人工纸质记录的方式，数字化信息系统尚未广泛建立与应用。社区对于参与者的服务时间、服务内容、服务质量与水平等时间账户信息基本以纸质手工记录为主，可能发生存档记录损坏或丢失、服务时间记录不准确、服务内容难以量化分类、服务质量或水平评价不科学、服务记录更新不及时等问题。以最早开始实践的虹口区晋阳居委为例，该社区的时间银行在开展时，志愿者需要在信息卡上登记每天的服务时间与服务内容，由接受服务的老人签字认可后，再每周到居委会盖章，每季度到街道备案。这样的记录与管理方式需要耗费志愿者和社区干部大量的时间与精力，志愿者无法便捷、及时地查看自己的时间账户动态，街道、居委等各级管理单位也无法有效地掌握、管理时间银行项目的总体运营动态，无法实现时间银行制度的长期、高效、可持续的运营管理。

四、上海市“时间银行”区域统筹改革的具体举措

未来，上海市“时间银行”要想真正发挥支持家庭养老功能的作用，其制度改革与完善的中心思想是需要形成区域统筹。在建立健全全市层面统筹的统一管理平台的基础上，从以下几方面的具体举措入手。

（一）确立政府的主导性

需要确立“时间银行”制度的政府主导性，从而确保“时间银行”的公信力和权威性。须由上海市政府牵头并作为“时间银行”的统筹管理方，对各个区、街镇、居委等基层社区的具体工作进行统一指导与管理。政府可通过制定相关政策或出台相关规定的方式，对时间银行参与者的义务与权益、上级政府与基层社区各自的职责功能、时间银行组织管理等作出明文规定。通过市级政府部门领导、出台政策或规定的形式，确立“时间银行”制度的合法性，一方面能够增强人民群众对“时间银行”的信赖度，鼓励更多的人能够更加积极地参与到这项活动中去，另一方面使得基层社区在开展“时间银行”活动时有政府的强有力指导、有政策法规可依，有利于基层社区更加大胆地推广“时间银行”项目。此外，确立“时间银行”的政府主导性，特别是上海市市级政府的领导，才能打破目前各个区、街镇、居委“时间银行”项目各自为政的地区分割限制，形成全市层面统筹、地区间可流动的局面。

（二）地区间可流动

各个区、街镇、居委之间的“时间银行”应当是可互通、可流动的，这是上海市“时间银行”形成市级统筹的其中一个重要方面。即允许参与者在各个地区参加时间银行活动，在不同地区提供志愿服务并存入个人时间账户的时间具有同等效力，得到不同地区“时间银行”的认可。参与者可以在A地区提供志愿服务并储蓄时间，将来迁居到B地区后不影响其原先时间账户的兑换。

首先在上海市全市范围内形成“时间银行”账户地区间可流动的局面。考虑到近年来我国人口流动日趋频繁，应当考虑在实现上海市全市范围内一体化的基础上，将“时间银行”辐射區域逐步扩大至整个长三角地区可互通。“时间银行”的最终发展目标应当是实现全国一体化、地区间可流动的全国时间银行系统。

（三）以家庭为单位

可参考我国红十字会的献血制度，改变以往以参与者“个人”为时间银行管理的基本单位，今后以“家庭”（直系亲属）为基本单位来共享时间银行的义务与权益。低龄的老年人可以参与“时间银行”，为自己将来的高龄生活进行储蓄；年轻的家庭成员也可以参与“时间银行”，为当前自己家庭的老年人兑换服务或为将来自己及配偶的老年生活进行储蓄。同一个家庭的家庭成员参与“时间银行”所存储的时间及享有的权益，在获得参与者本人同意的情况下可在家庭成员之间流转与使用。这样，年轻的家庭成员能够切实地为自己家庭或其他家庭的老年人提供养老支持，可形成家庭内代际之间支持的有效途径，也可形成更广泛社会关系之间的支持网络。

（四）延伸参与和受益人群

延伸参与和受益人群，注重不同年龄人群的吸纳。日本的全国性时间银行组织除了以50岁以上人口为主要成员外，还积极吸纳很多年轻人的加入。只有年轻的家庭成员也参与到“时间银行”项目中，才能形成家庭内部年轻一代对年老一代真正的家庭养老支持，让“时间银行”制度真正发挥支持家庭养老的功能。参与人群和受益人群的延伸，并结合以“家庭”为基本单位的时间银行管理，将有利于将家庭内不同代际包括老年人、青年人、儿童等均纳入时间银行框架，在一定程度上消除老年人参与时间银行担心高龄后无法兑现的后顾之忧，青年人在目前自己家庭的老年人尚能自理时为社会上的其他老年人奉献爱心、在未来自己家庭的老年人急需照护而无暇顾及时可以利用自己先前储蓄的志愿服务时间换取他人的帮助，通过社会的规模效应实现参与人员、制度运转的良性循环。

上海市“时间银行”的重点参与人群可以有以下几类（见表1）：（1）上海市低龄老年人口。据统计，2020年上海市60岁及以上户籍人口达到533.49万人，其中60―69岁的低龄老人有300.02万人，占老年人口总数的56.2%。[5]上海市的低龄老年人口整体身体健康状况良好，且有较高的社会参与意愿，蕴藏着丰富的人力资本和社会资本，可以成为“时间银行”的主力军。此外，“时间银行”的参与者可以不局限于低龄老人服务高龄老人，如果中龄或高龄老人身体健康且有意愿，同样可以成为志愿服务的提供者。（2）上海市城镇失业人口。据统计，2020年上海市城镇登记失业人数为13.54万人。[6]这部分中青年的失业人口也可以参与到“时间银行”活动中，从事社区居家助老活动以换取一定的货币或物质报酬。（3）上海市高等院校学生。据统计，2020年上海市普通高等学校在校生数量为54.07万人。[7]广大的在校大学生具有较高的综合素质和较充足的课余时间，可以成为“时间银行”为老服务的潜在参与人群，且能增强其服务社会的责任意识。

（五）照顾老人和照料小孩相结合

目前上海市大部分开展“时间银行”的社区在志愿服务对象上基本仍以老年人为主，在服务内容上主要包括为老年人提供助洁助餐、陪同看病、家庭陪护等。伴随着近几年国家生育政策的逐步优化与三孩政策的实施，[8]而家庭、社会的托幼托育资源相对匮乏的背景下，“时间银行”项目可将照顾老人和照料小孩相结合，志愿服务内容中扩充照料小孩的相关内容。对于老年人而言，这样既可以发挥老年人潜在的人力资本继续为社会做贡献，也可以让老年人在和孩子的互动中获得心理慰藉，有利于吸引更多的老年人参与“时间银行”。对于青年人而言，这样既可以在一定程度上以相对低廉的成本帮助他们解决托幼托育问题，又可以增强其对老年人的感恩态度和责任意识，并促使其付诸于家庭养老实际行动中。

（六）构建数字化互联网平台

可以由上海市政府或上海市民政局或其他相关市级政府部门牵头搭建和维护“时间银行”数字化互联网平台，对“时间银行”的基层社区组织、参与者和受益者、志愿服务内容等进行统一的组织管理。同时，全市统一的数字化互联网平台，可以为“时间银行”在各个区、街镇、居委之间的互联互通提供技术支撑。

1．参与者网络化管理

参与者可在“时间银行”数字化互联网平台上直接登记注册成为志愿服务的提供者，在网站上登记自己能提供的服务类型与服务时间。同样地，服务的需求方也可以在平台上登记注册，并发布自己需求的服务类型与服务时间。“时间银行”数字化互联网平台的“管理员”就可以根据供需双方的情况统筹安排并最终实现供需匹配。参与者也可以利用平台支取他人的服务时间，或将储蓄的时间“余额”兑换成一定的金钱或物质奖励。

2．服务标准化管理

由于目前上海市开展“时间银行”的社区基本各自为政，各个街镇与居委在志愿服务内容、服务对象、服务质量等方面缺乏统一科学的分类标准与衡量指标。“时间银行”的市级统筹要求对志愿服务的标准化管理，有统一的对象管理、服务内容分类、服务质量评价。可借鉴少数已经建立互联网平台的社区或社会组织的经验，在“时间银行”数字化互联网平台上对志愿服务内容的分类标准（见表2）、志愿服务对象分类（见表3）、志愿服务活动的难易程度或公益系数（见表3）、不同类别的志愿服务活动所对应的兑换时间计量标准等作出明确规定，从而对“时间银行”参与者的服务进行标准化管理，保证志愿服务质量的同时，也使得参与者能够清楚、量化地了解自身的义务与权益。

五、结论与讨论

进一步推进上海市“时间银行”制度在缓解家庭养老压力上发挥更大作用，建立并完善“时间银行”的市级统筹。一要确立政府的主导性，由上海市政府牵头统筹管理，确保“时间银行”的公信力和权威性，增强民众参与积极性；二要保证“时间银行”在地区间可流动，允许参与者在不同地区参与志愿服务所储蓄的时间均能得到认可；三要以家庭（直系亲属）为单位共享时间银行的义务与权益，年轻家庭成员也可以参与“时间银行”为当前自己家庭的老年人兑换服务或者为将來自己及配偶的老年生活进行时间储蓄；四要延伸参与和受益人群，注重不同年龄人群的吸纳，尤其是上海市低龄老年人口、城镇失业人口、高等院校在校生这几类潜在重点参与人群；五要将照顾老人和照料小孩相结合，在利用老年人力资本解决托幼托育问题的同时，增强家庭成员和社会成员对老年人家庭养老的支持；六要构建数字化互联网平台，将“时间银行”基层社区组织、参与者和受益者、志愿服务内容等进行统一化、网络化、标准化管理。

说明：本文系国家社会科学基金青年项目“智慧居家养老服务精准供给机制及对策研究”（19CRK011）、上海市人民政府决策咨询研究专项课题“老龄化背景下家庭养老责任及支持政策研究”（2018-Z-P05-B）以及上海高校青年教师培养资助计划（ZZLX21025，ZZLX20020）的阶段性研究成果。

参考文献：

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陈功，黄国桂.时间银行的本土化发展、实践与创新——兼论积极应对中国人口老龄化之新思路[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2017，54（6）：111-120.

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Research on the Regional Overall Development Path

of the "Time Bank" System

Lu Min， Li Wenxia

（Shanghai Lixin University of Accounting and Finance， Shanghai 201209， China）

Abstract： “Time Bank” system can become an important measure to guide and support modern families to continue and better perform their functions of providing for the aged and raising children. It is necessary to establish and improve the regional coordination of the "Time Bank" to further play its active role. It is necessary to establish the leading role of the government， the municipal government departments shall lead and formulate policies; to ensure that "Time Bank" can be circulated among regions， and to share the obligations and rights of the "Time Bank" with families as a unit; to expand participation and benefit groups， and focus on absorbing Low-age elderly population， urban unemployed population and other potential key participants; to combine caring for the elderly and for children， and use the force of the elderly to solve the problem of childcare at the same time; to build a “Time Bank” digital Internet platform to conduct unified， networked， and standardized management of participants and beneficiaries， volunteer service content， and grassroots community organizations.

Key words： Time Bank; family care of the elderly; regional coordination

責任编辑：许  丹