松江区宅基地自愿有偿退出的政策现状及优化路径研究

■卞 吉

随着城镇化、工业化的快速推进，大量农村人口进入城镇常住，农村存在宅基地大量闲置、利用效率低下、管理混乱等诸多问题。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》，提出“探索宅基地自愿有偿退出机制”，开展了全国范围内33个试点地区的系统性改革探索，松江区是上海唯一的试点地区。2020年全国启动了新一轮农村宅基地制度改革试点，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动，此次改革重点探索宅基地自愿有偿退出机制，松江区再次作为上海市的试点区域，担负起宅基地制度改革的重任。因此，如何制定合理的政策方案，有效推进松江区宅基地自愿有偿退出，达到预期的改革目标，是未来松江区宅基地制度改革的关键与难点。

一、松江区宅基地退出政策现状

为盘活农村大量闲置宅基地，缓解农民新增住房的需求压力，松江区政府积极推进农户相对集中居住工作，进一步促进农民居住条件改善和农村宅基地的高质量利用，制定了若干关于农民相对集中居住以及宅基地有偿退出等方面的政策方案，全力推进宅基地制度改革。

2019年8月，松江区人民政府印发了《松江区关于推进农民相对集中居住的实施意见（试行）》明确了松江区的工作目标：到2022年，约5000户农民实现相对集中居住。重点聚焦高速公路、高铁和高压线沿线、生态敏感区和环境综合整治区“三高两区”；优先实施乡村振兴示范村以及规划农村居民点范围外30户以下的零散宅基地。2019年10月，松江区人民政府印发了《上海市松江区关于加强农村村民宅基地管理的指导意见（试行）》，对农村村民宅基地和住房建设资格、建设条件、建设标准以及村民申请分户等方面做出了明确的管理规定。同年，松江区发改委、财政局、建设和管理委员会、农业农村委员会、规划和自然资源局联合印发了《关于明确本区农民相对集中居住补贴标准的通知》，对进镇居住、平移集中居住以及有偿退出等方式的农户补偿标准做出了明确说明。2020年10月，松江区建设和管理委员会印发了《关于规范松江区农民相对集中居住工作流程的若干意见（试行）》，对农民相对集中居住的各个主要阶段的管理工作做出了明确规定，并明确了农民相对集中居住工作流程。

二、松江区现行宅基地退出政策存在的主要问题

（一）退出补偿政策方案不够丰富，区域创新程度差异较大

当前松江区宅基地自愿有偿退出的补偿政策方案主要有两种方式：一种是一次性货币补偿方式退出，另一种是进镇上楼安置。这两种补偿方案都是各地区比较广泛开展的基础性补偿方式，相比较于国内其他试点地区的政策方案来看，松江区对农户退出宅基地的补偿政策方案不够丰富。

从进镇上楼安置政策的实施过程来看，松江区泖港镇率先探索了跨镇上楼安置的模式，并取得了很好的成效。在其影响下，相邻的新浜镇也在积极推进该模式。但是，其他镇仍然采用比较传统的退出安置方式，镇域层面的政策创新程度差异比较大。

（二）货币补偿的财政压力大，农户退出意愿水平低

按照2019年松江区发改委等5个部门联合发布的《关于明确本区居民相对集中居住补贴标准的通知》的规定，宅基地退出一次性货币补偿标准为8000元/平方米。如果农户选择该种补偿方式退出宅基地，按照户均200平方米的面积计算，需要一次性支付给一个农户的补偿金额为160万元，如果涉及到规模化退出，地方政府将面临很大的财政压力。

与此同时，近年来松江区城镇住宅价格上涨很快，已高于8000元/平方米的补偿标准，如果农户选择一次性货币补偿方式，这笔补偿款难以保障农户退出宅基地后能够在城镇购买住房。因此，农户作为理性经济人，基本上不会倾向于选择一次性货币退出方式，导致一次性货币补偿退出方式难以落地。

（三）城镇安置住房规划管控严格，难以满足农户的安置需求

目前，各镇用于进镇上楼集中居住的安置住房供给有限，主要面向“三高两区”范围的农户。根据松江区村庄布局规划，到2035年，松江区“三高两区”范围将撤并农户约2.32万户，而松江区E点安置区（城镇集中安置区）在2035年内规划新增安置农户2.58万户，可以看出松江区在规划内通过城镇集中居住方式安置的农户基本上就是“三高两区”范围的农户，其他区域的农户即使有退出宅基地进镇上楼的意愿，区里也无法提供足够的城镇安置住房满足农户的退出需求。

三、试点地区宅基地自愿有偿退出模式对松江区的借鉴

在宅基地制度改革试点政策的推动下，国内广泛开展了宅基地自愿有偿退出方面的模式创新，全国多个试点地区都进行了创新性的探索和尝试。上海的建设用地总量已达“天花板”，农村建设用地尤其是居民点用地的集约利用是今后发展的重要方向。作为上海宅基地制度改革的试点区，松江区如何开展闲置宅基地再利用，保障农民的财产权益，引导农户自愿有偿退出宅基地将是改革的关键与难点。目前，结合松江区自身的发展情况与宅基地利用现状，其宅基地退出可从以下几个方面进行参考借鉴：

（一）依据宅基地的区位和形态，制定差异性的货币补偿标准与多元化补偿方案

参考江西余江“有偿+无偿”相结合的多元化补偿方式，松江区宅基地布局零散，且房屋老旧现象突出，宅基地质量参差不齐，制定差异性的补偿标准，能在一定程度上缓解政府的资金压力。另外，制定货币补偿与指标置换等相结合的多元补偿方案，满足农户的差异化需求。

（二）创新宅基地退出后的市场化交易模式

重庆的“地票”、浙江义乌的“集地券”实际上都是城乡建设用地增减挂钩政策的创新模式，凸显了宅基地的财产属性。松江区的经济发展和市场化水平较高，对于建设用地指标有着一定的需求，同时其宅基地的前期确权工作基础较好，农户的认知水平相对较高，这都为创新宅基地退出后的市场化交易模式提供了良好的条件。通过市场手段能够分享土地增值收益，也能在一定程度上解决资金不足的难题。

（三）注重宅基地退出之后的养老保障

宁夏平罗县根据地方实际情况，形成了政府主导，以土地收储+“以地养老”为特色的平罗经验。松江区的农业机械化和现代化程度较高，本地农村常住实际人口少且较多为老年人，需要充分考虑宅基地退出之后的养老保障问题。针对老龄化严重、农民生活水平较低且养老需求强烈的地区，可参考平罗经验，开展“以地养老”的退出模式，如将腾退的建设用地指标进行养老公寓建设，以宅基地换养老服务等，这样也能够缓解部分地区安置住房用地指标不足的问题。

（四）农村企业助力土地综合整治

借鉴成都市“土地综合整治”的实践和河南浚县企业主导宅基地换房的经验，对区位优势较好的近郊农村，通过土地综合整治的手段，让农民向村中心集中，节约进镇上楼所需的建设用地指标。以企业下乡助力宅基地退出，一方面能够为政府分担压力，另一方面也能推进新农村二、三产业建设，促进城乡融合发展。

四、松江区推进农户宅基地自愿有偿退出的对策建议

（一）以农户的多元化需求为驱动，打造宅基地退出的“政策超市”

借鉴国内试点地区的典型做法，建议打造松江区宅基地退出的“政策超市”。农户退出宅基地的补偿方案可以选择其中一类政策，也可以是多项政策的组合。如果农户只选择其中一类政策，则根据宅基地及地上物的评估价值，折算相应类型的政策补偿。如果农户选择其中几种政策方案的组合，先根据宅基地及地上物评估总价值，然后测算不同政策属性水平的价值量，遵循组合政策方案的价值总量不得超过评估总价值的原则，确定符合农户差异化需求的补偿政策方案。

（二）以“跨镇安置+城镇安置房票”为抓手，盘活存量安置房源

城镇安置住房用地供给不足，安置房源短缺是松江区当前推行进镇上楼安置政策的主要堵点，在破解这个政策难题方面，松江区泖港镇已经成功探索了跨镇安置的模式。接下来，松江区可结合现状由区政府牵头，充分考虑农民需求和镇政府财政承受力，广泛推广该模式。与此同时，也可借鉴浙江义乌的做法，进一步拓宽存量安置房源的范畴，将商业用房、商务楼宇等物业类型也纳入宅基地退出后的实物置换类型。此外，考虑到上海非常注重保障型住房的供给，建议将市区的共有产权住房也纳入存量安置房源范畴，由此形成松江区特有的宅基地退出的城镇安置房票，作为农户宅基地退出后存量安置房源的多元化政策供给。

（三）以区级“集投公司”为运营平台，实现土地资产保值增值

目前，松江区各镇在落实宅基地退出补偿政策时，主要的资金来源是市、区财政补贴以及部分镇财政补贴，政府财政压力很大。为了能够缓解宅基地退出后农户安置的政府财政压力，同时有效盘活农村土地资产，探索农村土地高质量利用的造血机制，在各镇资产运营平台的基础上，支持搭建区级农村集体经济发展平台，成立“松江区农村集体经济投资开发有限公司”（简称“集投公司”），由区级集投公司统筹配置全区农村集体资产、土地、项目等资源，做好农户宅基地股权化评估和运营管理，确保年回报收益率不低于5%，切实增加农户的财产性收入，提升资源综合集聚效能。

（四）以退出农户的生活福祉为根本，保障农户生计的可持续发展

宅基地是农户安居乐业的生存保障，农户不仅注重财产性补偿，也同样需要公共服务方面的长效保障。因此，进一步加强对宅基地退出农户的社会保障服务供给，以满足不同特征农户的保障需求。首先，做好宅基地退出农户的就业政策指导和支持，建议松江区对参与宅基地退出的农民，可在同等条件下优先参加由市和区组织的技术技能培训，增强农民的就业能力。其次，解决好宅基地退出农户子女的上学问题，建议松江区政府会同区教育局以及各镇教育管理部门，划定一部分优质教育资源作为进镇安置农户的政策激励，满足农户对提高子女受教育水平的需求。再次，解决好宅基地退出农户的养老保障问题，借鉴国内其他试点地区的做法，建议开展以宅基地使用权置换养老服务，提升农户的养老质量。