西藏高原河湖管理范围划定对策研究

罗平安 尹明玉 许永江

摘 要：在完成西藏上百条河湖管理范围划定工作的基础上，总结了西藏高原河湖划界经验，分析了西藏高原河湖划界工作存在的问题，从高位推动、完善顶层设计、出台地方导则、积极争取资金、加强人员培训、完善时序安排、加强跨地区跨部门协调联动和数据共享等方面，提出了推动西藏高原河湖划界的对策建议，可为西藏河湖管理范围划定工作提供参考。

关键词：河湖长制；高原河湖；管理范围划定；数据共享；西藏

中图法分类号：X37                                            文献标志码：A

依法划定河湖管理范围，明确河湖管理边界线，是加强河湖管理的基础性工作，也是党中央全面推行河湖长制明确的任务要求。开展河道管理范围划界，将使河道管理更加规范化、科学化，有利于进一步明确河道管理主体及责任，有利于维护河流健康生命和促进人水和谐，有利于加强涉河建设项目管理和合理开发利用岸线资源。

根据水利部《关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》等文件要求，西藏自治区总河长办于2020年4月印发《西藏自治区总河长办公室关于加快河湖管理范围划定工作的通知》，正式启动了自治区河湖管理范围划定工作，明确了不同级别河湖完成管理范围划定的时序安排。

1 基本情况

西藏自治区是我国河流最多且湖泊、沼泽分布最集中的区域之一，是我国重要的江河源和生态源[1]。按照最终归宿，西藏河湖可划分为四大水系，即太平洋水系、印度洋水系、藏北内陆河水系和藏南内流水系。西藏规模以上（河流流域面积1 000 km2以上，湖泊水面面积1 km2以上）河流有331条，湖泊有

808个，数量多，分布广。地表水资源量4 394亿m3，占全国河川径流量的16.5%，水资源总量、人均水资源量均居全国之首。由于特殊的地理位置和重要的生态功能，西藏在全国生态文明建设中具有特殊重要的地位。

2 工作思路及流程

河湖管理范围划定工作的思路是：依据相关法律法规、技术规范、工程审批文件及相关规划，准确划定河湖管理和保护范围，明确管理和保护范围线，埋设界桩标示牌，相关矢量数据录入“水利一张图”，推进建设多规合一，融合水利、自然资源、生态环境、住建等多部门的管理平台，推进建立统一衔接、功能互补、相互协调的河湖空间规划体系[2]。

河湖管理范围划定主要工作流程包括：

（1）现状调查、资料收集，全面摸清河湖基本情况。

（2）按照划定工作目标、标准及要求，编制河湖管理范围划定工作技术方案。

（3）根据划定工作需要，充分利用无人机等测绘新技术，开展河湖区域基础测绘[3]。

（4）基于河道断面测量成果开展水文分析计算，确定河流水位线。

（5）按照河湖管理范围划定标准，绘制管理范围线与保护范围线，确定界桩、标示牌位置。

（6）根据划定工作实施情况，编制划定工作技术报告，制作相关成果图集。

（7）按照管理范围线成果，进行界桩、标示牌的放样、埋设及安装等工作。

（8）水行政主管部门会同自然资源等相关部门，进行划定工作成果及资料审查验收。

（9）成果审查验收通过后，向社会通告。

（10）将成果坐标逐一标注在全国水利普查“水利一张图”上。

3 工作经验

针对西藏高原河湖开发利用程度低等现状，西藏自治区总河长办公室立足实际，作出了一些積极探索。

3.1 高度重视河湖划界工作

西藏自治区高度重视河湖划界工作，总河长办及时印发了加快自治区河湖划界工作的文件。根据自治区河湖划界工作推进情况及存在的问题，先后印发了《西藏自治区总河长办公室关于进一步加强河湖管理范围划定工作的通知》和《西藏自治区总河长办公室关于加快推进河湖管理范围划定和岸线保护与利用规划编制细化完善工作的通知》，细化完善河湖划界工作，为加快推进自治区河湖划界工作提供了根本遵循和行动指南。

3.2 分类推进河湖划界工作

根据《西藏自治区总河长办公室关于加快河湖管理范围划定工作的通知》明确了自治区不同级别河湖完成管理范围划定的时序安排，要求2020年底前，完成自治区河湖名录内河湖和规模以上农村河湖管理范围的图上划定工作，完成公告；2021年底前，全面完成自治区河湖名录内河湖和规模以下农村河湖管理范围的图上划定工作；地处无人区河湖，根据实际管护需求，适时开展并完成管理范围划定工作。

3.3 简化界桩标示牌布设

总河长办根据各地划界工作开展情况，对界桩、标示牌布设作出了补充说明，将地（市）、县（区）城镇区和规划区界桩间距由“不大于100 m”调整至“不大于500 m”，其他人口密集区由“不大于500 m”调整为“不大于1 000 m”，其他河（湖）段不设置界桩；将地（市）、县（区）城镇区和规划区标示牌设置由“不少于3处”调整至“不少于2处”，乡、镇人口密集区标示牌设置不少于1处，其他河（湖）段不设置标示牌。这些举措有效减轻了地方政府在河湖管理范围划定方面的资金压力。

4 主要问题

西藏河湖管理范围划定工作虽然取得了一些进展，但仍存在一些问题和不足。

4.1 地方重视程度有待提高

部分市（地区）、县（区）领导没有意识到河湖管理范围划定工作的重要性，重视程度不够，部分领导依然偏重于经济发展，关注工程建设。而河湖管理范围划定工作所需经费较多，短期看不到经济效益，没有形成大的实物工程量，导致地方部分领导积极性不高。

4.2 劃界顶层设计有待进一步完善

西藏河湖开发利用程度低、无人区河湖众多，与其它地区河湖情况差异明显。青藏高原独特的水文和地质条件，形成了西藏独特的河流形态。根据已完成的上百条划界河流来看，弯曲型、分汊型和游荡型河道居多，存在大量牛轭湖。根据历史影像和现场查勘，部分分汊型、游荡型河道的宽度（以历史洪痕为边界）可以达到10 km以上，河道内部分洲滩由于常年无水淹没，加上河道周边草场较好适合放牧，已有农牧民居住。

由于缺乏适用于西藏高原河湖划界的地方标准，这些复杂情况和特殊问题，给划界工作的实施带来了诸多挑战。针对西藏高原河湖特点，急需进一步完善划界顶层设计，出台针对性的高原河湖管理范围划定技术导则（规程）等地方标准。

4.3 划界工作量大，经费和人才缺乏

河湖管理范围划定涉及的外业和内业工作量均较大，所需经费较多，国家没有专项资金支持，需要各地自筹解决。西藏河湖众多，很多县刚脱贫，地方财政自给率低。经费落实困难，是划界工作难以快速推动并持续落实的最大问题。

河湖管理范围划定政策性与专业性强，需要开展基础测绘、水文分析计算、管理范围线绘制等大量技术含量较高的工作，涉及水文水资源、水利、测绘、信息化等多专业交叉，参与这项工作的人员需要有较高的政策水平、专业知识和业务能力。但现阶段，西藏水利技术力量薄弱，特别是市（地区）、县（区）水行政主管部门水利专业人员少，不具备独立开展河湖管理范围划定工作的能力，划界工作需要委托第三方开展，进一步加剧了地方财政负担。

4.4 跨地区跨部门协调联动能力有待加强

河湖管理范围划定工作涉及水利、自然资源、林业、生态环境、住建、财政等多个部门和广大人民群众，协调工作量大面广，一些部门认为河湖管理范围划定就是水利部门和他们争土地，同人民群众争利益，在划定工作中配合度较低。对于涉及跨行政区域的河湖，不同地区之间在上下游、左右岸、干支流之间的协调联动不够，各自为政，导致河湖管理范围划定存在盲区、重复划定和无法衔接等情况。此外，干支流的划界工作缺乏统筹，划界矢量数据难以共享，导致干支流的划定成果难以有效衔接。

4.5 划界基础数据匮乏

开展河湖基础测绘、收集河湖基础信息、摸清河湖情况及河湖岸线开发利用情况，是河湖管理范围划定的基础工作。除了个别大河大湖，西藏绝大部分河湖没有开展日常水文监测，水文资料极其缺乏，对划界水文计算成果精度造成了较大影响。

研究表明，2000—2016年间，青藏高原面积大于50 km2的138个湖泊整体扩张趋势显著，总面积增加2 340.67 km2，增长率为235.52 km2/a[1]。湖泊水位的上升或下降，会对湖泊管理范围划定的准确性带来影响。此外，部分河湖已建有水电站、拦河坝、水闸、堤防等水利工程，但很多水利工程设计等相关资料缺失。基础资料不准确或者不详实，会影响河湖划界的基准与标准的选取，导致划界成果不符合实际情况。

4.6 河湖现场调查不全面

河湖管理范围划定内业工作居多，如果遇到正射影像不清晰则会导致无法准确矢量化划界基准线，如果正射影像时效性差会导致变化后的区域无影像底图可用[2]。近几年，堤防、拦河坝、水闸等水利工程建设速度快，而影像图更新速度赶不上工程建设速度，导致部分水利工程无法及时在影像图上显示，加上相关设计资料获取难度较大，如果不深入河湖一线开展现场调查，很容易遗漏水利工程，影响划界成果质量。

5 对策建议

针对西藏高原河湖管理范围划定方面存在的问题和不足，针对性地提出了加快河湖划界的对策建议。

5.1 以河湖长制为契机，高位推动河湖划界工作

地方各级政府应充分认识到开展河湖管理范围划定工作的重要性，以全面推行河湖长制为契机，高位推动河湖管理范围划定工作。

建议各市（地区）、县（区）成立由政府主导的河湖管理范围划定工作领导小组，负责河湖和水利工程划界确权工作，建立信息通报、协调联动、信息共享等机制，制定计划表，落实责任人，挂图作战，定期召开会议，通报进展情况，协调解决划界问题，确保河湖管理范围划定工作顺利推进。

5.2 完善划界顶层设计，制定地方划界技术导则

针对西藏高原河湖特点，建议由自治区组织编制河湖管理范围划定相关技术指导文件，制定并印发河湖管理范围划定技术导则（规程），进一步明确西藏河湖管理范围划定工作中的资料收集和现场调查、洪水位设定及水面线确定、工作底图制作、管理范围线绘制、划定方案编制、界桩和标示牌样式与埋设、数据整合和成果整理、监督检查等各项工作的技术要求，以便各市（地区）、县（区）在河湖管理范围划定工作中，有章可循，有据可依。

建议进一步规范和统一划界技术标准。对于西藏弯曲型、分汊型和游荡型河道，常年无水淹没且已有农牧民居住的大范围洲滩，已建桥梁且引桥部分已在河道中回填的情况，如何科学划定管理范围，在制定地方标准时应进一步明确。河湖管理范围划定后，不仅要形成界限明确的数据信息，还须埋设界桩标示牌，进一步明确边界，起到警示作用。建议对界桩标示牌进行精心设计，在确保界桩标示牌牢固耐久、埋设方便、维护简便的前提下，兼顾实用性、美观性和西藏特色。

5.3 积极争取划界资金，加强人员业务培训

建议各市（地区）、县（区）深刻领会国家、自治区关于乡村振兴、水美乡村、特色小城镇、生态廊道、精准扶贫、转移支付等重大政策，积极争取中央财政水利发展资金、中央财政生态补偿资金、各级财政资金、涉农整合资金等。通过各对口援藏的部委、省市和企业，积极争取援藏资金。通过长期合作单位部分技术援助的方式，缓解地方河湖划界工作的资金压力。

河湖管理范围划定工作情况复杂，任务艰巨，建议自治区、市（地区）、县（区）水利部门积极开展各级业务培训和指导，提升水行政主管部门相关人员的专业素养和业务水平。各级水行政主管部门可以自发组织业务培训，也可通过各对口援藏的部委、省市和企业开展培训。

為了确保划界成果质量，建议项目业主单位在选择河湖管理范围划定项目承担单位时，应尽可能选择具有相应技术力量和划界经验的单位，由第三方单位负责编制划界工作方案，提供全方位全覆盖的技术服务。

5.4 进一步完善划界时序安排，分类推进

建议自治区、市（地区）、县（区）建立河湖管理范围划定工作领导小组，由领导小组每年初下达年度计划，制定进度推进的督查、巡查方法，定期发布进度督查通报。

建议根据西藏高原河湖规模、重要性和开发利用程度，进一步完善河湖管理范围划定分类推进计划。对于规模大、重要性显著和开发利用程度高的河湖，建议按照水利部的相关要求，全面完成划定工作，在界桩和标示牌制作安装方面，可以根据实际情况进行调整；对于地处无人区、无开发利用活动的河湖，建议只进行图上划界，不埋设界桩标示牌；对于其他河湖，建议视情况可以适当简化划定程序和界桩标示牌制作安装，以减轻资金压力。

5.5 加强跨地区跨部门协调联动

建议相邻市（地区）、县（区），建立跨界河湖联防联控联治工作机制，签署合作协议，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的跨界河湖联防联控联治机制，统筹上下游、左右岸、干支流，加强信息共享，共同推进跨界河湖管理范围划定工作。

建议以河湖长制为平台，深化相关部门间的合作，明确各部门的工作职责、任务分工，形成层级负责、部门协作的工作机制，使河湖划界工作事事有人管，时时有人抓，推进工作顺利开展。

5.6 充分开展现场调研，确保成果准确性

建议河湖管理范围划定技术人员对河湖现状进行现场详细调查，特别对一些新建的而又没有更新在影像图上的水利工程和涉水工程，充分利用无人机等新技术，进行现场定位、测量[4]；对于影像不清晰、有阴影或者已发生变化的区域，要进行补充测量；对于一些支流汇入、村庄、涉水工程、牛轭湖、地下河、边界不确定等河湖特征点和区域，要进行现场调查复核，按照堤角线以及岸坡线的确定方法，保障划界成果的准确性[5]。

西藏大部分河湖缺乏水文基础资料，水文分析计算误差较大，建议技术人员深入河湖开展历史洪痕调查，主要调查河湖的多年平均水位、高水位、一级洪痕、二级洪痕及三级洪痕，测量并标记各个特征点的精确位置及高程，拍照留痕，为河湖管理范围划定提供数据支撑。

开展湖泊管理范围划定时，要研究掌握湖泊扩张趋势。对于有水文（水位）站的湖泊，可以采取监测数据分析水位变化趋势；对于没有设置水文（水位）站的湖泊，要深入一线走访，调查了解湖泊水位变化情况；还可根据同一季节的历史影像图，提取湖泊水面线，分析水面线变化趋势。在此基础上，预测未来某一时点的湖泊水位，结合湖岸开发利用情况，综合确定湖泊管理范围线。

5.7 加强数据共享

河湖管理范围划定工作涉及多个行政区、多个部门以及多个承担单位，建议由上级水行政主管部门牵头，建立由下一级水行政主管部门组成的河湖划界信息共享机制；各级水行政主管部门，牵头建立本级跨部门的信息共享机制，特别是需要将划界承担单位纳入到共享机制中。加强跨界河湖有关信息的互联互通，共享跨界河湖基础信息、涉水专项规划、“一河（湖）一策”方案、水文水质监测等信息，共享跨界河湖划界成果，确保划界成果的有效衔接。此外，在信息的采集、共享、使用的全过程中，要保障信息数据的完整性、准确性、时效性、可用性以及安全性。

建议开发河湖和水利工程管理范围划定成果管理系统，与自治区、市（地区）相关数据库和管理系统进行对接，建立自治区、市（地区）、县（区）三级一体的互联互享划界数据库和管理系统，将河湖和水利工程管理范围线纳入各地国土空间规划的日常管理工作中，为逐步构建“范围明确、权属清晰、责任落实”的河湖管理保护体系奠定基础。

6 结语

在完成西藏上百条河湖划界工作的基础上，总结了西藏高原河湖划界经验，分析了西藏高原河湖划界工作存在的不足，提出了加快西藏高原河湖划界的对策建议。

（1）西藏在高原河湖管理范围划定方面做了一些积极探索，包括分类推进河湖划界工作、简化界桩标示牌布设，减轻地方划界资金压力等。

（2）西藏河湖管理范围划定取得了一些进展，但总体进度滞后，仍存在一些不足，主要包括地方重视程度有待提高、经费和人才缺乏、顶层设计有待进一步完善、协调联动能力有待加强、基础资料匮乏、现场调查不全面等。

（3）针对西藏河湖管理范围划定方面存在的不足，提出了高位推动、完善顶层设计、出台地方导则、积极争取资金、加强人员培训、完善时序安排、加强跨地区跨部门协调联动和数据共享等对策建议，以推进西藏高原河湖管理范围划定工作。

参考文献：

[1]王雨春，李姗泽，胡明明，等.高原河湖管理机制建设与探索[J].中国水利，2021（10）：9-10.

[2]徐玲玲，周锋，万骏.江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作的实践与思考[J].水利建设与管理，2019（11）：49-54.

[3]孙迪，郭长春，罗建松.测绘技术在河（湖）划界中的应用探索[J].测绘与空间地理信息，2021（44）：252-255.

[4]崔怀森，李向新，郭晓乐.现代化无人机技术在河湖划界方面的应用[J].软件，2020（41）：187-190.

[5]叶冠清，张飞龙，孙秀峰.河湖划界工作堤角线以及岸坡线的确定方法[J].中国水运，2021（21）：90-91.

Measures of Demarcating Rivers and Lakes on the Tibetan Plateau

LUO Pingan 1，2，YIN Mingyu3，XU Yongjiang4

（1. Basin Water Environment Department，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China；2. Hubei Key Laboratory of Water Resources and Eco-Environmental Science，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China； 3. Bureau of Hydrology （Information Center），Songliao River Water Resources Commission，Changchun 130000，China；4. Ali Water Conservancy Bureau of Tibet，Ali 859400，China）

Abstract：On completion of the demarcation of over a hundred rivers and lakes in Tibet，we summarize our experiences of demarcating river and lake boundaries on the Tibetan Plateau and analyze the challenges faced during the process. Based on the analysis，we propose a set of measures to promote the demarcation of rivers and lakes on the Tibetan Plateau. These measures include elevating its priority，enhancing top-level design，issuing local guidelines，actively seeking funding，strengthening personnel training，improving scheduling，and strengthening cross-regional and cross-departmental coordination and data sharing. These suggestions may serve as a reference for the delimitation of river and lake management areas in Tibet.

Key words：river and lake chief system；rivers and lakes on plateau；river and lake demarcation；data sharing；Tibet