数字技术助推城乡公共服务均等化：作用机理与实践逻辑

史新杰 崔柳 傅昌銮

作者简介：史新杰，浙江大学公共管理学院研究员，浙江大学长三角智慧绿洲创新中心共同富裕研究中心、浙江大学—湖州市共同富裕研究中心研究员，博士生导师;崔柳，浙江大学公共管理学院博士研究生;傅昌銮（通信作者），杭州师范大学经济学院教授。

基金项目：国家自然科学基金青年项目“农村机会不平等的趋势与影响研究”（编号72003170）;国家社科基金重大项目“特色农业赋能增收长效机制构建研究”（编号：21&ZD091）;浙江省科技厅软科学项目“科技创新助推浙江数字乡村发展的路径选择与政策研究”（编号2021C25020）; 中央高校基本科研业务费专项资金;浙江大学-湖州市共同富裕研究中心专项课题;浙江大学长三角智慧绿洲创新中心共同富裕研究中心专项课题。

摘要：城乡公共服务均等化是乡村振兴和共同富裕目标的重要实现路径之一。目前我国城乡公共服务均等化面临着城乡公共服务供给差异大、农村公共服务内生供给不足和公共服务供给效率低下等问题。数字技术作为一种新兴技术，为解决城乡公共服务均等化问题提供了新的思路。通过对相关概念进行界定，基于多个经典理论，构建了数字技术助推城乡公共服务均等化的理论体系，并在此基础上对浙江省数字赋能城乡公共服务均等化的相关实践案例进行分析。本文据此提出三大优化路径：强化顶层设计，破除数字技术发展的体制机制障碍；立足地方特色，以产业数字化带动公共服务内生供给；促进要素流动，以数字技术为载体加强公共服务普惠性和包容性。

关键词：共同富裕；数字技术；城乡公共服务；均等化

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）02-0109-015

一、问题的提出

党的二十大报告中指出：“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。扎实推进共同富裕作为新时期的一项重要任务，充分强调了发展与共享的理念。除了经济维度收入差距的进一步缩小外，统筹推进城乡间协调发展，推动城乡基本公共服务均等化也是新时代推进共同富裕的内在要求与必然路径李实：《共同富裕的目标和实现路径选择》，《经济研究》，2021年第11期。。公共服务均等化是指在涉及基本公共服务领域，政府通过提供保障，确保全体人民平等享有公共服务的权利，从而满足人民的基本生存和发展的权利姜晓萍、吴宝家：《人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、成就与经验》，《管理世界》，2022年第10期。。基本公共服务均等化被认为是实现收入再分配的一种重要途径，对于促进经济社会的可持续发展以及人的全面发展，进而实现共同富裕具有重要的意义何文炯：《共同富裕视角下的基本公共服务制度优化》，《中国人口科学》，2022年第1期。。但是现实情况是，受积弊已久的城乡二元结构体制等历史层面原因的影响，目前我国城乡基本公共服务领域存在较大差距张海鹏：《中国城乡关系演变70年：从分割到融合》，《中国农村经济》，2019年第3期。，而随着我国社会结构的变化，大量的农村劳动力回流、农村老龄化问题的加剧等一系列社会问题的产生，也对公共服务资源供给的数量与质量、结构与模式等方面的需求产生新的影响杨刚强、孟霞、王艳慧：《城乡流动人口结构分层与基本公共服务供给的结构优化》，《湖北社会科学》，2015年第11期。。总的来看，目前我国公共服务的發展仍然面临着一系列的问题，严重阻碍我国乡村全面振兴的实现和共同富裕的推进。

要实现城乡公共服务均等化，关键是要破除原有的体制机制障碍，同时在城乡之间建立起更为完善的公共服务均等化体制机制，确保城乡之间公共服务供给水平相对一致，最终保障城乡全体居民可以平等享有同质的公共服务，而飞速发展的数字技术可能是实现破局的一把利剑张毅、贺欣萌：《数字赋能可以纾解公共服务均等化差距吗？——资源视角的社区公共服务价值共创案例》，《中国行政管理》，2021年第11期。。从理论层面上看，已有相关文献围绕数字技术在促进农村教育公平发展张正平、陈欣：《数字金融提升了农村地区普通高中入学率吗？》，《财经问题研究》，2022年第6期。、提高医疗支付便利性吕光明、刘文慧：《移动支付、医疗基础设施与农村居民医疗服务利用》，《北京社会科学》，2022年第4期。、助力农村养老方式改变刘辞涛、向运华：《基于数字技术治理的农村互助养老合作生产》，《华中农业大学学报》（社会科学版），2022年第3期。等方面进行研究。学者们关于数字赋能公共服务建设的重要意义达成共识。伴随着数字技术的发展，不仅可以极大地促进农村地区公共服务的发展，也进一步缩小了城乡间的原有差距。一方面，数字技术通过发挥数字要素低成本、易流通的特点，搭建城乡公共服务资源共建共享平台，可以突破城乡之间原有的地域、资源的限制，以较低的成本促进城乡之间的要素流通，将城市优质的资源输送到农村殷浩栋、霍鹏、汪三贵：《农业农村数字化转型：现实表征、影响机理与推进策略》，《改革》，2020年第12期。，降低农村公共服务的准入门槛；另一方面，通过利用数字化的信息收集、监督和管理等方式，可以建立需求反馈机制，从而有效地匹配公共服务的需求和供给，以保障城乡居民平等地享有基本公共服务的权利谢璐、韩文龙：《数字技术和数字经济助力城乡融合发展的理论逻辑与实现路径》，《农业经济问题》，2022年第11期。，进而为实现城乡公共服务均等化提供可行的路径。

虽然用数字技术助推城乡公共服务均等化的实现已经成为一种必要手段，但学术界对于其作用机理和实践逻辑还未有清晰的认识，尤其缺少现实案例的剖析和已有模式的总结。浙江省作为全国共同富裕示范先行区，在促进优质公共服务共建共享方面取得一定的成效。通过数字赋能公共服务建设，不断加大基层公共服务要素资源投入，创新公共服务供给方式，进而有力缩小城乡之间公共服务的差距。基于上述数字技术助推城乡公共服务均等化的重要现实意义以及相关研究的缺失，本文的贡献主要有以下两点：一是从理论上分析数字技术如何助推城乡公共服务均等化，借助经典理论对其重点和难点进行辨析，有助于从学理上对两者的关系有更为清晰化的认知；二是分析目前全国层面在促进城乡公共服务均等化领域存在的问题，结合浙江实践经验，总结并提炼通过数字技术破解城乡公共服务均等化困境的具体路径，从实践层面对相关理论进行回应，具有较为重要的政策价值和现实意义。

二、数字技术助推城乡公共服务均等化的内在逻辑

（一）数字技术助推城乡公共服务均等化的概念界定

促进公共服务在城乡间的均等化配置，就要在城市和农村之间建立起统一的公共服务供给标准，保障公共服务在城乡之间的供给水平均等，同时要确保城乡公共服务惠及到城乡地区的所有居民高洪波：《城乡融合视域中的城乡基本公共服务供给与创新——基于新技术变革逻辑》，《人民论坛·学术前沿》，2021年第2期。，保障城乡全体居民在公共服务方面享有的权利和使用的机会均等。基于公共服务均等化概念的特点，本文认为，以数字技术助推城乡公共服务均等化，需要从两个均等入手：一是城乡公共服务总体供给水平相对均等；另一个是获益群体机会和权利均等。保障公共服务供给水平相对均等就是要以新一代的数字技术为手段，通过增加公共服务要素投入，创新供给模式，优化供给途径，弥补农村公共服务的不足，缩小城市和农村在医教养卫等公共服务领域的差距。群体均等要以保障城乡居民享有同等的机会和权利为核心，通过信息化手段，扩大城乡公共服务的覆盖范围，尤其是偏远农村的基层和老人、儿童等弱势群体，使他们享有均等获得公共服务的机会。而数字技术的发展可以有效降低公共服务的供给成本和运行管理的监督成本，进而为城乡之间公共服务均等化的实现进行全面赋能。

（二）城乡公共服务均等化面临的现实需求

近年来，伴随着国家一系列政策的出台和相关支持举措的实施，我国城乡公共服务供给水平整体实现了跨越式发展，但仍然表现出明显的不均衡性，在城乡、区域之间仍然存在较大差距杨晓军、陈浩：《中国城乡基本公共服务均等化的区域差异及收敛性》，《数量经济技术经济研究》，2020年第12期。，农村公共服务财政资源缺位李红霞：《基本公共服务供给不足的原因分析与强化政府财政责任的对策》，《财政研究》，2014年第2期。、供给效率低下李现丽：《着力提升农村基本公共服务供给水平》，《农业经济》，2022年第6期。等局限依然存在。

1.城乡基本公共服务供给差异大。我国城乡基本公共服务资源配置具有明显的非均衡性的特征。从历史层面看，主要是由于长期以来的城乡二元发展结构，导致城乡之间要素流动的不对等，由此造成我国城市公共服务无论是在资源布局还是服务质量等方面都明显优于农村地区，进一步加深城乡公共服务方面的差距。突出表现为城乡公共服务质量供给差距大，乡村公共服务供给数量不足，覆盖率不高赵春蕾：《我国基本公共服务均等化路径研究》，《经济纵横》，2015年第12期。，尤其是在教育和医疗等涉及基本民生服务领域。乡村教育资源紧缺，与城市相比，农村小学在师资力量方面明显不足。从统计数据上看，2020年，全国乡村小学生师比为17.8∶1，而城镇为13.7∶1《中国统计年鉴2021》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。。与城市地区相比，农村医疗资源供给质量不高，看病难、看病贵等問题依然是偏远地区医疗服务面临的重要问题李曼音、王宁：《城乡基本公共服务均等化的现实困境与纾解》，《人民论坛》，2018年第7期。。在医疗资源供给上，根据统计数据可以看出，城乡医疗资源分配严重不均，2020年底全国城乡每千人医疗机构床位数之比为1.78∶1，全国城乡每千人卫生技术人员数量比为2.21∶1《中国统计年鉴2021》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。，城市地区的医疗力量是农村地区的2倍多。

2.农村公共服务内生供给能力不足。从全国层面来看，我国长期以来的财政分权制度对于地方政府的行为选择产生一定的影响，进而抑制地方政府对于公共服务供给方面的积极性田时中：《中国式财政分权抑制了政府公共服务供给吗？》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2020年第6期。，使得地方公共服务供给长期处于资金投入不足的困境，同时对公共服务供给效率也产生不利影响罗昌财、沈建祥：《财政分权对地方公共服务供给效率影响研究——基于城市层面的空间面板计量模型》，《东南学术》，2022年第1期。。此外，长期以来的城乡失衡导致农村地区在公共服务领域的财政支持相对较低，农村公共服务体系建设整体水平低下常露露：《区域协调发展视角下城乡公共服务均衡化发展的路径选择》，《区域经济评论》，2022年第2期。。除了外部资金流入受限以外，我国农村公共服务供给投入不足的另一方面原因是农村内源式发展动力相对不足。目前我国大部分农村地区村集体经济发展薄弱，地方财政积累不足，进而影响公共服务供给。虽然近年来我国政府不断调整和优化财政支出结构，逐步加强公共服务体系建设，但在我国城乡公共服务建设过程中，依旧面临政府财力支持不足的困境李燕凌、杨日映、陈麒羽：《城乡基本公共服务均等化的功能、困境与路径选择》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），2016年第6期。，因为仅仅依靠地方财政补贴还远远不够，同时也难以获得维持公共服务普惠性的基础性支撑条件。

3.公共服务供给效率低下。目前我国公共服务供给效率低下，区域之间具有明显的非均衡性的特征王东、李金叶：《中国基本公共服务效率区域差异及空间收敛性》，《软科学》，2022年第12期。。突出表现在公共服务供给标准化程度不高、供给主体单一和供需结构失衡等方面。

目前我国尚未建立起统一的公共服务供给规则体系，面临着公共服务供给标准化程度不均衡、资金不足和监督机制不完善的问题陈伟、白彦：《城乡一体化进程中的政府基本公共服务标准化》，《政治学研究》，2013年第1期。，尤其是在偏远地区和经济欠发达地区的农村表现得更为明显。在传统的公共服务供给模式中，政府是唯一的供给方，而在“压力型体制”下，地方政府面临着多元化的财政压力，因此这种模式容易导致公共服务供给的缺位夏志强、付亚南：《公共服务的“基本问题”论争》，《社会科学研究》，2021年第6期。，叠加公共服务供给质量监督管理机制匮乏，进一步加深公共服务供给效率低下的问题。在公共服务供给决策过程中，通常采用的是政府主导的“自上而下”的供给决策模式，这种以“政绩导向”的公共服务供给模式往往会导致公共服务供给效率低下张晓杰、王桂新：《基本公共服务供给的有限性与有效性研究》，《上海行政学院学报》，2014年第1期。。此外，由于我国经济的发展和社会结构的变化，大量的农村劳动力外流导致公共服务空间配置效率不高黄祖辉、叶海键、胡伟斌：《推进共同富裕：重点、难题与破解》，《中国人口科学》，2021年第6期。，同时由于缺少群众诉求的反馈机制，难以及时响应或匹配个体的差异化需求，进而对公共服务供给效率产生不利影响。

（三）数字技术助推城乡公共服务均等化的内涵特征

1.机会均等是城乡公共服务均等化的核心内涵。实现城乡公共服务均等化的前提是要确保城乡居民在公共服务资源使用方面具有同等的权利孙国民、陈东：《高质量推进共同富裕：概念理解与发展逻辑——基于城乡公共服务均等化的视角》，《学术论坛》，2022年第1期。。城乡公共服务均等化的发展过程，就是要打破城乡之间原有的要素流通不对等的困境，确保城市和农村的资源要素可以进行平等交换，同时也要保障农村居民的权益地位和机会，使他们有机会与城市居民享受同质的公共服务资源魏后凯：《深刻把握城乡融合发展的本质内涵》，《中国农村经济》，2020第6期。，否则机会的差异也会进一步影响城乡居民的收入差异史新杰、卫龙宝、方师乐、高叙文：《中国收入分配中的机会不平等》，《管理世界》，2018年第3期；史新杰、李实、陈天之、方师乐：《机会公平视角的共同富裕——来自低收入群体的实证研究》，《经济研究》，2022年第9期；Shi， X.， “Inequality of Opportunity in Earnings in Rural China”， Journal of Asian Economics，vol.81 （August 2022） ， pp.1-24.。城乡公共服务均等化的本质是城乡居民在公共服务领域的共建共享，而将数字技术融入到公共服务领域，可以在加强公共服务资源的可达性的基础上降低公共服务供给的准入门槛，从而实现多方协同共建的目标。

2.促进农村公共服务内生供给是有效途径。促进城乡基本公共服务均等化建设是一个庞杂且持久的命题，前期需要大量的资金投入，后期也需要高成本的维护，此外还需要大量的人力和技术进行监管运行。在这个过程中，仅依靠上级政府的财政资金支持和社会力量的扶持资金，很难维持公共服务的长久发展。因此，要激发公共服务的内生供给力量。而内生于农村地区的集体经济对于农村公共服务基础设施建设和供给水平的提升具有重要的作用张克俊、付宗平：《新型农村集体经济发展的理论阐释、实践模式与思考建议》，《东岳论丛》，2022年第10期。。村集体经济的发展可以通过提供配套设施、凝聚服务力量和吸引人才集聚魏建：《新型集体经济促进农村共同富裕的机制与路径研究》，《当代世界社会主义问题》，2022年第3期。等方式助力农村公共服务建设。数字技术的发展给村级集体经济的规范化运行提供了一个平台。一方面，利用数字技术可以实现村内事务的数字化管理，监督村集体经济的公开运行，保证其运行的透明性、公开性。另一方面，将数字技术应用到乡村产业发展过程中，可以促进农村产业转型升级陈一明、温涛：《数字经济与乡村产业融合发展的机制创新》，《农业经济问题》，2021年第10期。，产业的发展可以吸引一大批乡村人才回流，形成人才、资金、产业、信息等要素的良性循环，进一步为公共服务均等化的发展提供重要的资金、技术和人才支撑。

3.提高公共服务供给效率是关键。城乡公共服务均等化的实现不仅需要加大公共服务领域的投入，提高其供给效率更是关键举措张子贤、孙伯驰：《公共服务供给效率对城乡收入差距的影响及其提升路径》，《求索》，2022年第1期。。公共服务的治理和运行是一个复杂的系统工程，一方面公共服务的供给涉及多方主体，需要对各个层级的治理主体之间的合作和分工进行协调。另一方面，由于公共服务具有公共产品的属性，在使用过程中，需要对使用主体进行一定的约束，才能保障其长久运行。而在公共服务使用中融入数字技术，可以较好地满足上述要求。一方面，由于数字技术的协同性，可以推动不同层级之间公共服务供给主体的联结和沟通，提高中央政府和地方政府之间的互联互通，实现公共服务治理流程的动态可追溯，明确各层级主体的责任，建立公开透明监督机制。另一方面，依托大数据的特点，不仅可以降低监督成本，

同时还有助于实现对公共服务诉求的实时搜集，提高匹配供需双方需求的能力。

（四）数字技术助推城乡公共服务均等化的理论逻辑

数字技术助推城乡公共服务均等化是一个复杂的工程，不仅要解决城乡公共服务供给之间数量和质量的问题，同时也要兼顾公平和效率的问题。在这个过程中，需要以经典的理论为基础，从学理上解释数字技术助推城乡公共服务均等化的内在逻辑路径，才能对发展过程中的重点和难点进行精准把握，最终促进城乡公共服务均等化的实现。

1.协同理论。协同理论由著名物理学家哈肯（Hermann Haken）提出。其核心观点是，大量的子系统构成人类社会的自然系统和社会系统，这些子系统之间由于相互作用会产生协同效应，进而发挥出巨大的作用。将协同理论应用到城乡公共服务均等化发展过程中，最主要的是要保证公共产品多元主体协同供给夏午宁、岳宏志：《农村公共产品多元主体协同供给：历史回顾、内在逻辑与机制创新》，《经济体制改革》，2022年第5期。、全部弱势群体的有效覆盖和城乡基础公共服务供给数量和质量的协同建设马晨、李瑾、赵春江、张骞、孙宁、宋太春、冯献、曹冰雪：《我国乡村公共服务治理现代化战略研究》，《中国工程科学》，2022年第2期。，由此来保障城乡公共服务供给主体和供给内容之间的协同发展，进而促进城乡公共服务均等化的实现（图2）。

城乡公共服务供给是一个复杂的系统，内部存在着巨大差异，通过协同作用可以产生巨大的协同效应。从供给主体看，城乡公共服务均等化的过程涉及政府、市场、社会等多个供给主体赵曼丽：《从协同到共生：农村公共服务供给的理论构建与超越》，《江海学刊》，2013年第3期。，他们之间的协同发展会产生巨大的作用。应用数字技术，可以促进不同城乡供给主体之间协调合作，利用数字要素共享共通的特点，实现多主体跨层级之间的合作交流，从而打破传统的公共服务单一供给的困境，充分整合城乡公共服务资源。

在数字技术助推城乡公共服务均等化的发展过程中，更为重要的是如何保证数字化的公共服务资源可以覆盖全部需求主体。从需求主体上看，城乡公共服务的需求主體不仅包括城乡居民等主流主体，还包括贫困群体和儿童、老人等弱势群体。这类群体在城乡公共服务均等化的过程中始终处于弱势地位，实现对他们的识别、扶持和覆盖是重点李实、杨一心：《面向共同富裕的基本公共服务均等化：行动逻辑与路径选择》，《中国工业经济》，2022年第2期。。同时必须引起关注的是，在数字化转型的背景下，城乡之间和不同群体之间存在着一定的“数字鸿沟”。“数字鸿沟”的产生会进一步拉大差距，阻碍社会进步周慧珺、邹文博：《数字化转型背景下数字鸿沟的现状、影响与应对策略》，《当代经济管理》，2022年第12期。。而数字技术发展过程中，也会产生大量的“数字困难”群体。这部分群体很有可能会与数字技术赋能的公共服务资源脱节。如何保障他们的数字融入问题，也是发展过程中亟需解决的问题。现有研究表明，数字技术通过激发“内生潜能+外赋动能”的双向赋能形式，可以在一定程度上弥合数字鸿沟刘奕、李晓娜：《数字时代老年数字鸿沟何以跨越？》，《东南学术》，2022年第5期。。一方面，数字技术的发展为提高弱势群体的数字技能提供技术支持，如依托数字技术开展技能培训，从而提高公众的数字素养，另一方面，依托数字技术打造以家庭为核心的公共服务供给，可以通过增强弱势群体获取的代际数字支持，为弱势群体赋能增权杨菊华、刘轶锋：《数字时代的长寿红利：老年人数字生活中的可行能力与内生动力》，《行政管理改革》，2022年第1期。。

在内容协同方面。根据马斯洛的需求层次理论，基本公共服务需求变化应该也是动态发展的，会随着宏观经济的增长、生活水准的提高、思想观念的改变等产生变化，曾经高层次的需求会不断演变为现阶段的基本公共服务需求。城乡公共服务均等化内容协同不仅包括供给数量上的协同，同时也要保证城乡公共服务供给质量上的协同发展。数字技术促进城乡公共服务供给内容协同发展的途径主要包括两个方面：一方面，数字技术可以降低公共服务的使用成本和供给成本，从而为扩大公共服务供给种类和数量提供可能，尤其是偏远地区和经济基础薄弱的地区；另一方面，数字技术通过建立反馈流程和监管机制来提升公共服务的供给质量，满足群众对公共服务供给需求的变化，促进公共服务的标准化殷浩栋、霍鹏、汪三贵：《农业农村数字化转型：现实表征、影响机理与推进策略》，《改革》，2020年第12期。。只有以标准化手段促进城乡公共服务均等化，才能保证公共服务的供给质量，破解长久以来城乡公共服务领域发展不平衡的问题邢伟：《以标准化促公共服务均等化》，《经济日报》，2019年2月20日第7版。。

2.内生发展理论。“内生式发展”的概念最早于1975年在联合国的一份报告中提出，报告认为：“如果发展只是作为个人解放和人类的全面发展来理解，那么事实上这个发展只能从一个社会的内部来推动”郭艳军、刘彦随、李裕瑞：《农村内生式发展机理与实证分析——以北京市顺义区北郎中村为例》，《经济地理》，2012年第9期。。内生式发展的核心在于充分发挥地区内部多方主体的能动性，通过依靠地区的产业发展，充分利用地区资源，尽最大可能地创造更多的附加价值，探索出适合地区发展的道路邓万春：《内生或内源性发展理论》，《理论月刊》，2011年第4期。。促进农村地区公共服务内生式供给被认为是提升公共服务供给效益的有效路径冷忠燕、靳永翥：《乡村振兴背景下农村公共服务供给机制的创新及实现路径研究——基于内生性供给的理论视角》，《中共福建省委党校学报》，2018年第12期。。

传统的公共服务供给模式以外部主体为核心，在资金来源上，主要是由上级政府部门给予财政支持，在供给方式上，也主要是以自上而下的政府部门为主体的公共服务供给模式，由此造成农村地区公共服务建设受限和供给能力不足等问题。根据内生发展理论，促进农村地区公共服务内生供给，需要把握住两点：一是要提高农村地区公共服务内生供给保障，二是要积极培育农村公共服务内生供给力量（图3）。

从内生供给能力提升的角度看，在乡村基本公共服务建设的资金来源上，不能仅仅依赖于上级政府的外部财政支持，更需要乡村内源式的发展动力作为支撑。数字技术对于壮大村级集体经济的发展具有重要的意义。利用数字技术可以对村集体经济运行进行监督，起到一定的规范作用，从而壮大农村村级集体经济，促进乡村经济的内源式发展。从公共服务内生供给力量的培育上看，数字技术的发展为不同主体之间进行信息交流和农村居民便捷、及时有效地表达自身诉求提供了一个良好的平台，可以有效地增加农村居民在公共服务供给方面的主动权，促进农村居民积极参与到本地公共服务决策和监督中来。总之，加快农村公共服务建设必然要促进农村地区公共服务的内生供给能力和内生供给力量的提升，而数字技术的发展，为以上两种路径的提升提供了可能。

3.新公共服务理论。新公共服务理论由美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特提出，该理论为政府部门的管理提供了一种全新的管理理念。新公共服务理论强调要实行“以公民为导向”的政府管理，要以实现公共利益为目标，形成社会协调运作、公众广泛参与的综合治理模式。将新公共服务理论的思想应用到城乡公共服务均等化的实践过程中，可以有效破解我国公共服务供给低效率的局面（图4）。

首先，新公共服务理论提出要重视公民权利，强调公民权利的重要性。《“十四五”数字经济发展规划》指出要持续提升公共服务数字化水平，促进公共服务更加均等。公共服务数字化水平的提高，一个最直接的目的就是使全社会成员可以以更加便捷的方式获取公共服务资源，从而更好地保障公众权益。其次，新公共服务理论以追求公共利益为目标。在数字赋能城乡公共服务建设过程中，数字技术已经成为人们获取资源的一个重要渠道，数字化的公共服务资源也成为公共服务建设的一个重要组成部分。通过将公共服务资源数字化，可以打破地理空间的限制，实现优质公共服务资源在更大范围内的协同建设和使用。此外，数字技术通过搭建公共服务平台，充分联结公共服务供给主体和需求主体，建立起公共服务需求反馈机制，形成以需求为导向的公共服务供给机制，极大满足公众对公共服务的需求，从而实现公共服务的利益最大化。第三，新公共服务理论指出要明确责任的复杂性。城乡公共服务数字化水平提升的过程，必然要涉及城乡不同主体之间的协同运行，公共服务不同部门之间的分工协作，同时也会涉及各方利益冲突问题，因此需要制定统一的公共服务供给标准，明确各方供给主体责任，建立完善的跨层级和跨区域公共服务协调运行机制，最终才能为全体公众提供高效便捷兼具普惠性的公共服務。最后，新公共服务理论指出要创新管理模式。传统的公共服务供给方式难以保障群众权利的实现，同时也很难保障公共服务的公平性。实现公共服务供给数字化，可以丰富公共服务的供给模式，通过对公共服务的运行机制和管理模式进行改革创新，实现跨区域、跨部门之间公共服务资源的共建共享。

三、以数字技术助推城乡公共服务均等化：基于浙江的案例分析

2021年6月发布的《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中强调要“缩小城乡区域发展差距，实现公共服务优质共享”，并把其作为主要任务之一。近年来，浙江省在探索解决城乡发展不平衡问题方面取得了显著成效，城乡居民人均可支配收入差距不断缩小。截至2021年，已经下降至1.94∶1，位于全国前列。从城乡公共服务差距的角度来看，浙江省近年来也作出了诸多探索。比如在教育方面，以地方小学生均教育经费为例，2016年，全国城乡小学生均教育经费比为1.06，浙江省为1.00；到2020年，全国城乡小学生均教育经费比为1.07，浙江省接近于0.98。几年来浙江省在城乡教育经费投入方面的差距始终低于全国水平。

在城乡医疗资源方面，分别用每千人医疗机构床位数和每千人卫生技术人员数量来衡量基础医疗服务资源情况，纵坐标为城市基础医疗服务资源与农村基础医疗服务资源之比。如图5所示，2016-2020年间，浙江省基本医疗服务资源城乡差距总体上低于全国城乡医疗服务资源。截至2020年，全国城乡每千人卫生技术人员数量比为2.21，浙江省为1.75。

另外，将2016-2020年浙江省与全国城乡居民最低生活保障标准进行对比。可以发现，浙江省在城乡居民最低生活保障标准方面的差距在不断降低且始终低于全国差距。2016年全国城乡居民最低生活保障标准比为1.59，浙江省为1.11；2020年全国城乡居民最低生活保障标准比接近1.36，浙江省接近1。

同时，浙江省也是农业农村信息化发展强省。根据《2021全国县域数字农业农村发展水平评价报告》显示，2020年浙江省数字农业农村信息化发展总体水平位居全国第一，为66.7%。在农业农村部发布的2021全国县域农业农村信息化发展水平评价结果中，浙江省共有26个县（市、区）获评“2021全国县域农业农村信息化发展先进县”，连续三年排在第一位。由此可见，浙江在乡村数字化建设和城乡融合发展等方面卓有成效，将数字技术应用到城乡公共服务领域，或许是促进城乡公共服务均等化发展的有效途径。因此，浙江的相关经验将有助于从实践层面认识数字技术和城乡公共服务均等化之间的关系。从上述理论框架来看，浙江的相关实践主要围绕以下三个方面。

（一）以数字技术促进城乡公共服务资源协同供给

根据协同发展理论的逻辑，实现城乡公共服务资源协同供给要满足两个条件，一是要实现城乡公共服务供给和需求主体的协同发展，二是保证城乡公共服务供给的内容协同。

在促进公共服务供给主体跨层级协同发展上，浙江省湖州市医疗健康领域的数字化改革具有一定的典型性。湖州市通过在医院之间搭建信息化共享平台，打造“医疗信息互认共享”模式，打通医疗机构之间的医疗数据壁垒，实现不同层级医院之间医学结果和影像检查结果的互联互通互认，减少患者在跨院就医时不必要的重复检查。通过此种医疗信息互认的方式，不仅可以实现医疗资源的节约，也在一定程度上减轻患者的经济负担，极大提升医疗质量和村民就医的获得感。目前，湖州市已将医学检验检查结果互认共享改革工作向乡镇和村级层面进一步延伸，并是浙江省首个实现医疗检查结果在省—市—县—乡—村五级医院之间互联互通的地区《湖州率先实现医检结果互认共享延伸至镇村》，《浙江日报》，2022年2月16日第1版。。

老年人在数字化公共服务的发展过程中始终处于弱势地位。为进一步覆盖城乡公共服务弱势群体的需求，为老年人提供更加精准和专业的养老服务，浙江嘉善构建数字型智慧养老系统，通过为老人建立起数字化的基本信息库，同时利用数字技术对老年人的不同需求进行精准定位和匹配。此外，通过采用“人脸识别+精准定位”的签到模式，对服务过程进行严格监管，并通过老年人对服务满意度的打分来综合评判个性化服务的品质，最终实现个性化养老服务的全流程闭环管理，不断提高养老服务的质量和监管能力。

在数字技术助推公共就业服务领域，2022年，湖州市吴兴区入选浙江省深化非公企业产业工人队伍建设改革“数字产改”全域试点区，创建全国首个“数字产改”项目——“心植工”数字家园。依托数字技术，吴兴区不断提高产改工作的覆盖广度、服务力度和满意程度，推动各方服务力量协同发展。一是利用大数据，通过数字建会的形式，实现对基层工会及成员的有效覆盖。二是建设三大数字应用场景，依托不同的数字应用场景分别实现工会工作的广覆盖，推动产改小组成员工作的落实以及运用动态监测手段，实现职工权益的维护。三是通过推出“产改指数”评价指标，打造监督平台等方式，运用直观数据客观评价改产工作的推进情况和公众的满意度，最终推动产改工作稳步进行，维护产业工人的合法权益，不断提升工人幸福感。

在促进城乡公共服务供给内容的协同发展上，浙江省通过搭建数字技术应用平台，借助信息技术低成本的优势，不断将城市的优质资源传输到偏远农村地区。如在教育领域，打造出“‘互联网+义務教育结对帮扶”的教育模式。在杭州富阳区，利用数字技术搭建起城乡教育资源共享平台，实现城乡之间课堂同步互动，同时还通过开展教师网络研修班、名师网络课堂等形式鼓励结对教师进行集体备课，不断提升教师教学水平。在医疗领域，推出“‘互联网+医疗健康管理”的新模式。2020年，浙江省在天台县建立了全国首个“云上医共体”，通过数字技术，建立以天台县医院为核心，联结120多家基层医疗机构的信息服务网络，全面打通县域内的医疗服务资源，构建一种全新的全民医疗健康服务体系。

（二）以数字技术强化农村公共服务内生供给能力

健全村组集体保障和社会组织广泛参与的多元化协同发展的公共设施投入机制是公共服务体系建设的重要途径王景新、郭海霞：《村落公共产品供给机制的历史演变与当代创新》，《农业经济问题》，2018年第8期。。为促进农村公共服务内生供给，浙江省通过数字改革，促进农村集体经济规范运行，壮大村级集体经济，支撑农村公共服务建设，间接促进农村公共服务建设。2021年，浙江省集体经济用于农民福利、公益事业支出超过120亿元《浙江：集体经济“水涨”推动农民收入“船高”》，《中国农网》，http：//www.farmer.com.cn/2022/06/13/99895123.html。，这对促进农村公共服务建设运行具有一定的保障作用。除此之外，浙江省在数字技术赋能公共服务领域的建设过程中，不仅仅局限于传统的基本公共服务领域，而是已将数字技术渗透到公共生活服务的治理上，通过数字技术赋能生活公共服务设施建设，不断激发公众参与公共服务治理的积极性，壮大农村公共服务的内生供给力量。

村集体经济的发展壮大可以间接促进农村公共服务建设，而实施有效的监管手段是促进村级集体经济发展壮大的必然途径。浙江省为促进农村“三资”的有效管理，建立起农村集体经济数字管理系统——“浙农经管”，并已开始试点应用。在浙江嵊泗县，依托“浙农经管”，不仅实现了村级集体经济基础数据的数字化采集和录入，日常数据变动的实时化监测，同时还对村集体财务状况进行实时监管，确保村集体“三资”规范化运行。通过保障村集体经济的规范运行，嵊泗县不仅为村内公共服务供给提供了财政支撑，也极大提升了村内公共事务的治理能力，在一定程度上弥补正式制度的不足。

以数字技术赋能公共生活服务管理，可以有效破解公共服务群众参与度低、运行监管难度大的难题，从而更好地激发公共服务内生供给力量。在数字赋能公共生活服务建设方面，比较具有代表性的是嘉兴南湖的“数字监管助力垃圾分类”管理模式。南湖区通过建立数字化监管系统，一方面实现对农村生活垃圾处理全流程的数字化监管，依托数字识别技术，通过拍照的形式实现对垃圾分类处理的自动评分，提高垃圾分类处理效率。另一方面制定垃圾分类积分管理条例，通过数字溯源，对农户垃圾分类情况进行积分制奖励，激发居民参与垃圾分类的积极性。依托数字系统，对积分的发放、使用、提现进行监管。通过实现垃圾分类的“数智化”治理，不仅改善了农村人居环境，同时也进一步缩小城乡公共生活服务供给方面的差异。

（三）以数字技术提高城乡公共服务供给效率

浙江省在以数字技术提高城乡公共服务供给效率的过程中处处彰显着新公共服务理论的指导价值。首先，从政策层面看，2022年1月4日，浙江省发展改革委等29个部门联合印发《浙江省基本公共服务标准（2021年版）》，其中明确强调要落实公共服务供给主体各部门责任，强化公共服务供给支撑，重视对居民公共服务权利的保障和公共服务数字化资源的开发利用，这些举措都与新公共服务理论强调的理念和实现的目标具有紧密的联系。其次，在实践中，浙江省近年来围绕“四张清单一张网”和“最多跑一次”两个改革，开发打造“浙里办”数字技术应用平台，实现近500项便民服务，352项民生事务服务的网上办理《浙江全方位深化政府数字化转型》，《浙江日报》，2020年11月20日第5版。，极大提高公共服务的效率。诸暨市首创的“一证通办一生事”改革，更是以数字技术促进公共服务效率显著提高的代表模式。依托“一证通办”数据共享系统，将涉及高频民生公共服务审批事项延伸下放，重塑各职能站办所审批权限，优化公共服务审批办理模式。在诸暨，村民只需要提供身份证号，即可在村内实现公共服务相关事项的办理，极大提高公共服务的供给效率。

四、数字技术助推城乡公共服务均等化的路径优化

基于前文理论框架，本文提出以数字技术促进城乡公共服务均等化，其关键在于多元协同，从协同理论的视角来看，不仅需要关注主体协同，还须重视内容协同；有效路径在于提高农村公共服务内生供给能力，内生发展理论为如何通过农村产业数字化促进公共服务内生供给提供了内在逻辑；核心内涵在于以机会均等提高公共服务供给效率和包容性，新公共服务理论强调要通过构建创新管理模式和联动机制来实现。基于浙江省的案例分析进一步印证了从农村公共服务内生供给能力增强到供给效率优化的理论逻辑，其经验不仅有利于缓解全国各地农村公共服务供给低能、弱质的局限，还对利用数字技术解决城乡公共服务失衡问题的路径优化策略具有重要启示，主要体现在以下三点：

（一）强化顶层设计，破除农村地区数字技术发展的制度壁垒

数字技术的发展为打破城乡之间的制度壁垒创造了有利条件。一是要深化户籍制度改革，降低公共服务与户籍制度的关联度，提高城乡基本公共服务覆盖的广度和深度，探索以覆盖城乡常住人口为导向的公共服务资源配置方案。二是要平衡中央与地方政府之间的财政支出，不断完善中央和地方政府之间的财政转移支付制度，同时要注重加强农村地区的保障力度，引导财政资金、人才补贴政策向农村地区倾斜，推进城市资源要素向农村地区流动与集聚。三是要明确各级公共服务供给主体责任，制定“省-市-县-乡-村”五级联动的公共服务供给监督考核评价体系。制定公共服务供给任务清单，明确各级政府职责，利用数字技术对公共服务的供给情况实施动态监管，同时建立起公共服务使用的闭环反馈机制，对公共服务满意度进行采集，保证公共服务有效供给。

（二）立足地方特色，以产业数字化带动农村公共服务内生供给

地方政府在公共服务供给过程中扮演着领头羊的角色。一是要依托数字技术，以壮大村级集体经济为立足点，一方面根据地方资源禀赋特点，因地制宜找准农村产业数字化转型突破口，发展具有地方特色的“互联网+农业”模式，强化地方公共服务财政支撑；另一方面要运用数字技术，实现对村集体经济运行的监督预警和规范管理，通过促进村集体经济发展保证农村公共服务内生供给。二是要注重对农村公共服务内生供给力量的培育。运用数字手段和政策激励相结合的方式，激发乡村主體自主参与到公共服务治理的过程中，以此支撑地方公共服务均等化建设。三是要加大普惠性公共服务基础设施建设，根据地方经济社会发展状况以及地方社会结构和人口特点，依托数字技术，不断调整优化公共服务资源空间配置，同时加大对地方群众重点关注领域的财政资金投入。

（三）促进要素流动，以数字技术为载体加强公共服务普惠性和包容性

以城乡公共服务共建共享为行动指南：一是要以数字技术为载体，搭建城乡公共服务共建共享平台，重点针对农村公共服务存在的短板和薄弱环节，着力补短板、强弱项、重实效。不断推动城市优质资源向农村下沉，确保城乡公共服务供给质量和数量协同。二是政府要制定有力的政策，引导公共服务资源合理配置，加大公共服务建设方面的税收优惠，引导社会资本注入公共服务建设，调动城乡公共服务供给主体的积极性。三是要依托数字技术，建立起公共服务供给全流程的数字化监管体系，在精准搜集城乡居民需求的基础上，实现公共服务的靶向供给。四是持续推进以覆盖弱势群体为核心的数字化公共服务供给机制，建立以家庭为中心的公共服务供给体系，降低数字化公共服务使用门槛，增强弱势群体数字素养，提供更具包容性的数字化公共服务资源供给，最终形成公共服务共建共享的格局。

五、结语

以数字技术助推公共服务建设是实现城乡公共服务均等化的有效路径。本文基于经典理论和现实案例的分析，探讨了数字技术助推城乡公共服务均等化建设的作用机理和路径优化。虽然通过数字赋能城乡公共服务均等化建设已经成为一种必然，但在这一过程中，仍然有很多问题需要重视，值得再次强调。我们必须认识到，数字技术对于城乡公共服务均等化的发展可能具有双面性。一方面，数字技术确实可以通过多方协同加强农村内生供给公共服务的能力，并提高供给效率，从而推动城乡公共服务均等化的实现；另一方面，数字技术的发展可能扩大城乡公共服务差距，因为城市地区往往具有更好的数字化基础设施和人才，从而助力城市地区公共服务快速发展，进一步加深城乡公共服务之间的固有差距。其次，在数字赋能公共服务建设的过程中，要重点关注乡村脆弱性群体对数字技术的接纳能力，因为这部分群体在一定程度上决定了数字技术是否可能缩小城乡公共服务建设的差距乃至城乡公共服务均等化的整体水平。如何通过机制优化和技术创新来帮助数字弱势群体，未来值得进一步探讨。

（责任编辑：张 震）