积极生育支持视域下我国“去家庭化”生育支持政策的完善研究

周晓焱 张建华

摘 要：进入21世纪后，我国呈现出人口结构恶化、生育率下降、新生儿性别比例失调等问题，同时我国家庭也面临着家庭变迁、女性就业、育儿经济压力，以及父亲在养育和教育中的角色缺失等问题，使得家庭生育支持难以满足我国育龄人口日益多样化的需求。与经历了從“去家庭化”到“再家庭化”过程的西方国家生育支持政策不同，我国长期实行抑制人口生育的政策，加之城乡二元的社会政策设计，使得我国只有有限的、碎片化的生育支持政策，“去家庭化”的生育支持服务也较为有限。因此，我国生育支持政策的完善不可能简单重复西方国家的老路，应以“去家庭化”生育支持为主来构建我国生育支持政策体系，完善生育支持政策顶层设计，健全政策执行体系，加强具体政策的综合性与协调性，努力建设一个“生育友好型”社会。

关键词：去家庭化；再家庭化；生育支持；家庭变迁；生育支持政策

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096–7640（2023）02-0085-12

在我国进入“后人口转变”阶段①的背景下，2021年6月26日中共中央国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》颁布，要求“到2025年积极生育支持政策体系基本建立”[1]，这是我国政府关于生育支持政策的最新论述。这就需要不断完善和扩展生育支持服务，使得育龄人口能够获得足够的经济社会支持，不会因为生育而在生活和职业发展方面获得不公平的对待，进而实现育龄人口由“想生”向“敢生”的转变。可以说，随着我国工业化和城市化的高速发展，我国家庭受到少子化、人口流动、婚姻、就业等诸多主客观因素影响，呈现出家庭结构简化、稳定性减弱、功能弱化等问题，使其在推动我国人口长期均衡发展中发挥的作用明显下降。因此，在借鉴西方国家生育支持政策完善经验与教训的基础上，准确认识我国家庭在生育支持方面存在的种种不足，寻找到完善我国生育支持政策的可行途径就成为我国生育支持政策完善的必有之义。

一、中西方“去家庭化”生育支持政策的演变历程

伴随着工业化和城市化的快速发展，家庭政策自出现以后就处于不断扩张之中，其覆盖的领域和包含的内容都十分庞杂，既包括对婚姻、就业、教育、生育等领域普遍的制度性干预，也包括对特殊_家庭（如贫困家庭、残疾人家庭等）、特殊人群（老年、妇女、儿童等）提供长期或临时性干预。这一方面是因为经济发展带来个人基本需求的提高，同时家庭变迁引发的传统家庭结构和家庭分工发生改变。这些变化导致传统家庭照料功能弱化，使得国家需要承担更多原来由家庭承担的社会福利供给责任，以保障家庭的基本稳定。另一方面，以公民权理论为基础的福利国家思想主张以普遍主义的福利体制消除传统阶级、家庭等所带来的地位差异，保证所有公民平等享受社会福利与服务[2]，这样等于扩大了政府对家庭和个体的权力与责任，由此国家越来越多介入家庭事务成为一种趋势。可以说，家庭政策从产生之日起就与人口生育有着紧密的联系，就包含着调控人口增长、保证人口质量的干预动机，生育支持在家庭政策中所占据的地位和作用也越来越重要。由此可见，生育支持政策是在家庭政策基础上产生的一个概念，是家庭政策的重要组成部分，是伴随着西方国家出现人口生育率下降趋势出现以后逐渐兴起，并在20世纪80年代以后不断得到发展壮大的。从概念上看，生育支持政策主要是保障各类生育支持和服务顺利落地的公共政策。从狭义上看，生育支持政策包括生育假、儿童照料服务、税收优惠和弹性工作制等；从广义上看，生育支持政策还包括稳定的就业机会和保障生育支出的薪资制度等。[3]

在生育支持政策发展演化的过程中，先后经历“‘家庭化生育支持为主”到“‘去家庭化生育支持为主”，再到“‘去家庭化与‘再家庭化生育支持并重”的三个发展阶段。在这一过程中，伴随着传统家庭的衰落和福利国家制度的发展，由于家庭越来越无法满足对涉及人口生育的“孕、产、养、育”全周期全覆盖的生育支持需求，而“少子化”又使得人口生育支持的公共产品属性日益突出，因此“去家庭化”生育支持政策在整个生育支持政策体系中占有的比例越来越大。20世纪90年代，艾斯平·安德森在其论述福利国家制度时，提出用“去商品化”的概念[4]来增强对女性的支持；其后又提出用新的“家庭主义”和“去家庭化”的概念，来论述福利国家视域下生育支持政策的演变。“去家庭化”就是试图通过政府、社会或市场提供的公共服务，对个人家庭照护责任的替代，便于个人可以离开家庭更好地进入劳动力市场，实现其自身价值最大化的福利供给模式。[5]由此可见， “去家庭化”生育支持政策是为有生育或育儿需求的人提供经济支持、孕产期医疗服务、替代性日间照料、义务教育等方面社会服务的公共政策，其重要特征就是所提供生育支持服务的“公共化”和“社会化”。

（一） 西方“去家庭化”生育支持政策的发展历程

在“二战”后，随着公民权利意识强化、福利国家制度建立，西方“去家庭化”生育支持政策进入了快速发展的时期。尽管根据国家干预力度的强弱，各国“去家庭化”的生育支持政策可以划分为多种不同的类型，但生育支持政策俨然已经完成了从“选择性福利”向“普惠福利”、从“事后补救为主”向“事前干预为主”的路径转变，成为现代社会福利体系中必不可少的组成部分。在20世纪50年代至70年代，欧洲国家相继出现生育率持续下降的情况下，生育支持政策对于生育的支持服务扩张到生育的全过程和全领域，既包括弹性生育假期设置、婴幼儿照顾责任划分、与育儿相关的基本公共服务（包括教育、医疗）等，也包括对特殊家庭支持服务、家庭津贴、劳动力市场机会公平等。从实践效果上看，生育支持政策在推动人口生育方面发挥了积极作用，20世纪90年代以后欧美多数国家都呈现出生育率回升的趋势。尤其是在“去家庭化”程度较高的生育支持政策的辅助下，20世纪60年代至80年代一度低于欧洲平均生育水平的北欧地区的瑞典、丹麦、芬兰等国生育率开始回升，并在进入21世纪以后其总和生育率持续高于欧洲平均水平（见图1）②。可见，尽管北欧国家能够保持较高的生育率受到生育传统、宗教等因素的影响，但是其生育支持政策保障程度较高也是重要的一个原因，政策效果明显高于传统自由主义和保守主义的福利国家。[6]

但是，由于国家对家庭的广泛干预受到经济发展水平的制约和新自由主义意识形态的质疑[7]，尤其是以市场为基础的“去家庭化”的生育支持服务往往因公民个体禀赋、财富占有的差异而产生福利的阶级分化效应，即越是富裕的家庭越能享受到较高程度的“去家庭化”服务，而下层民众却只能获得政府提供的、最为基础性的服务。这就使得西方国家开始在“去家庭化”和家庭主义的整合中探索融合的政策路径，这也被社会政策的研究者称为“再家庭化”。“再家庭化”是在“去家庭化”基础上通过以家庭为单位提供普惠制的津贴补助、税收减免和带薪休假等政策支持，这并不是免除个人的照顾责任，而是通过政策支持使个人可以获得有效的经济补偿，实现个人可以更多地承担起对整个家庭的照顾责任[8]。就生育支持服务而言，新自由主义认为虽然工业化与都市化弱化了家庭的生育支持能力，但家庭依然扮演着生育支持服务提供的重要角色，家庭长辈依然担负着儿童养育首要的伦理责任。因此，“再家庭化”的生育支持政策要求政府将服务对象由育龄人口个人向育龄人口家庭转变，将生育支持服务的供给建立在支持和健全家庭照顾功能发挥的基础上，通过对育龄人口家庭结构的稳定、功能的健全、能力的提升，实现对育龄人口生育的有效支持，进而达到生育支持效率最大化的目的。

综上所述，西方国家的生育率降低问题出现较早，也较早地进入了“后人口转变”阶段。在西方生育支持政策完善过程中，育龄人口可以选择接受“去家庭化”的、替代性的“生育、养育、教育”相关公共服务，来最大限度降低育龄女性因生育而陷入职业发展困境的可能性；也可以选择接受“再家庭化”的经济补偿和较长生育假期等来强化家庭成员承担家庭照顾责任的机会和能力，平衡不同家庭成员家庭照顾责任的划分。可以说，这一系列变化满足了育龄人口多样化的选择，在一定程度上实现了国家责任与家庭责任的平衡、个人选择的自由，也对我国生育支持政策的转变产生了很大影响。

（二） 我国“去家庭化”生育支持政策的发展历程

受到政治经济管理体制的限制，我国生育支持政策较长时间处于边缘化状态。20世纪50年代至70年代，我国对人口生育问题主要采取的是“自由放任”的态度，加之受到经济发展水平和单位体制的影响，国家往往并不直接承担提供生育支持服务的责任，而由城乡单位组织和家庭承担提供生育支持服务的主要责任；只有当城乡单位组织和家庭无法提供服务时，国家才承担兜底的责任，这充分体现了剩余型社会政策的理念。这一时期我国政府仅仅为城市居民提供了有限的“去家庭化”生育支持服务，包括公费医疗、生育补贴、单位提供的托育服务等少数内容，具体的政策也仅仅包括《中华人民共和国劳动保险条例》《国家工作人员公费医疗预防实施办法》《国务院关于女工作人员生产假期的通知》等少数几份规范性文件。从政策的实际效果看，在我国计划经济时期尽管农村人口几乎不存在“去家庭化”的生育支持，但长期以来农村人口生育水平却显著高于城市③，其原因还在于在城乡二元的经济体制下，城市生育养育成本货币化程度高于农村、城市工作机会有限、城乡受教育存在差异，加之20世纪60年代以后城市实际工资水平下降，而体制内的“去家庭化”生育支持（尤其是經济支持）无法弥补生育带来的成本，造成了我国城市人口生育率开始显著低于农村。可见，我国“去家庭化”生育支持服务适用范围较为有限，单位体制外的人口难以获得足够的保障，“去家庭化”生育支持力度有限且呈现出明显城乡二元化特点。

20世纪80年代以后，由于我国政府实行了严格计划生育政策，并伴随着单位体制的解体和大范围人口流动，使得原本城乡二元化生育支持政策更难执行，我国“去家庭化”生育支持力度显著下降。从1995年开始，我国总和生育率持续跌破1.5，2000年和2010年两次人口普查的总生育率分别为1.22、1.18，标志我国已陷入“低生育率陷阱”之中，我国人口生育趋势发生了转变。在政府提供的生育支持服务下降的同时，“去家庭化”生育支持服务开始更多地由社会组织与市场承担，这些来自社会组织与市场的生育支持服务弥补了原有国家生育支持服务的不足。但其中“市场化”或“准市场化”的生育支持服务导致“三育”成本快速上升，并因个人付费能力的差异而产生分化，即越是富裕的家庭越能享受到优质的服务，而中下层民众往往难以争夺到优质的服务。同时，传统中国家庭出现了家庭亲密关系的淡化、权威的倒置[9]，而随着女性权利、地位和独立性的提高，使家庭越来越难以成为生育支持的可靠基础。无论是来自国家还是来自家庭的生育支持都处于前所未有的低谷，这与我国人口生育快速下降的变化趋势相一致。

为了扭转人口生育水平持续下降的情况，我国对人口生育的干预在经历了“放任—限制”的时期后，又开始进入一个“扩张”的时期。21世纪初，我国制定了一系列政策法规来增加“去家庭化”生育支持服务的供给，如《人口与计划生育法》《妇女权益保障法》《母婴保健法》《社会保险法》《女职工劳动保护特别规定》《反家暴法》《社会保险法》《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》等。但是受到生育周期、政策周期、政策支持力度等影响，我国“去家庭化”生育支持政策的效果还不明显。从2020年第七次人口普查的数据来看，我国的总和生育率仅为1.3，与前两次人口普查相比仅略有回升；但是新生人口数等数据下降明显，2021年我国新生人口1 062万人，出生率为7.52‰，自然增长率为0.34‰，均创历史新低。[10]

综上所述，从我国“去家庭化”生育支持政策发展的历史来看，出于对家庭功能定位认识的不同，我国政府对人口生育或持有自由放任的态度，或对人口生育采取限制的态度，“去家庭化”生育支持政策有限，其保障力度还较低，还有进一步增强的需要。

二、我国家庭生育支持能力弱化与现行“去家庭化”生育支持政策的不足

在我国，传统性别分工往往认为女性较男性应该承担更多的家庭事务，在家庭收入维持在一定水平的前提下，女性回归家庭往往被认为是合理的。[11]这即意味着男性能够提供足够的经济支持，也意味着女性需要承担大部分生育、养育和教育的责任并影响其职业发展。因此，育龄入口（尤其是女性）可能会选择减少生育以保障其经济收入及职业发展，或可能会选择高水平的生育支持服务来平衡其生育成本。从这个角度来说，国家、社会和家庭等所提供的多元化生育支持会影响育龄人口（尤其是女性）的生育决策及生育行为的实现。

（一） 我国家庭生育支持能力的弱化

随着21世纪的到来，我国人口发展趋势发生了方向性转变，同时家庭规模和稳定性的下降、生育文化的转型、“三育”成本的高企等情况日益突出。通过对历年人口普查数据的分析，可以看出我国家庭越来越难以依靠自身的能力，来满足育龄人口的生育支持需求。

1. 家庭规模减小，削弱了家庭生育支持的直接能力

20世纪80年代以后，我国家庭数量与家庭规模呈现出持续反向变动的趋势。首先，从历次人口普查数据上看，我国家庭数量由第四次人口普查时的27 695万户，增加到第七次人口普查时的49 416万户；户均人口数由第四次人口普查时的3.96人/户，减少到第七次人口普查时的2.62人/户。[12]这意味着随着家庭规模的减小，家庭自身所能够提供的生育支持的能力和数量也将变得有限。其次，从家庭代际结构上看，两代同住核心家庭规模下降最快，而一/二人户数量所占比例不断增加，家庭代际结构的简单化，家庭能够为育龄人口提供的婴幼儿养育的直接支持在减小，家庭对提升育龄人口的生育意愿和生育行为的影响也在不断减弱。

2. 全国性人口流动的加快，导致家庭生育支持面临着力点的缺失

在家庭数量和规模发生变化的同时，人口流动的加快使家庭成员之间的紧密关系被削弱，家庭生育支持的着力点（育龄人口）与供给方（家庭）在空间上出现了分离，难以实现有效的实时交互。首先，我国人口流动的规模持续增加（见表1）。截至2021年，全国人户分离人口为5.04亿人，其中流动人口为3.85亿人；[13]另据《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2020年末全国农民工总量28 560万人，占城镇就业人员的38.05%。[14]由此可见，我国人口流动规模将持续扩大。其次，从人口流动方向来看，人口往往是从乡村流向城市、中小城市流向區域性中心城市，乡村人口跨市域、省域转移成为常态。再次，从流动人口结构来看，流出的人口往往是具备一定知识和能力的青壮年人口，这些人口的迁出势必会导致人口流出地区的人口生育数量下降、人口年龄和性别比例失调等一系列问题。[15]同时，从历史经验上看，人口流动并不必然带来人口流入地生育率的上升，因为流入地的老龄化程度较高从而部分抵消了外来人口对于出生率的贡献。最后，由于户籍人口与流动人口之间享受基本公共服务水平的客观差异，流动持续时间和流动地域的不确定性等风险，进而不可避免地影响到流动人口在流入地的生育意愿与生育行为。综上所述，受制于空间和时间的距离，这种大范围跨区域的人口流动导致流动人口在生活环境和生活条件上的不稳定，传统的生育文化传承和家庭的直接支持，也越来越难以落实到育龄人口身上。

3. 核心家庭稳定性降低，家庭越来越难以提供稳定的生育支持

受到市场经济和社会变迁的影响，保障婚姻稳定性的诸如经济、政治、社会、文化、婚姻伦理观念等影响因素的作用在逐渐减弱；随着人们对婚姻质量的需求、个人价值实现等追求的提高，稳定家庭关系的夫妻情感纽带、子女亲情等内在因素的作用也在下降。国家统计局数据显示，我国结婚登记从最高峰2013年的1 346.93万对，减少到2020年的814.33万对；初婚人数从最高峰2013年的2 385.96万人，减少到2020年的1 228.60万人。同时，离婚登记由2000年的121.29万对，增加到2020年的433.9万对；离婚率则从2000年的0.96‰，增加到2020年的3.09‰。[16]从我国的实际情况来看，婚姻家庭的存续依然是人口生育的基础性条件之一，全社会对非婚生育、单亲家庭等还存在一定偏见，所以婚姻家庭稳定性的下降，在客观上抑制了育龄人口生育的意愿和积极性，明显延迟了初次生育时间。

4. 人口年龄结构恶化，家庭生育支持能力下降

人口年龄结构恶化对家庭生育支持的影响表现在两个方面。首先，我国老龄化程度加深。根据国家统计局最新数据可知，我国0-14岁人口比例已经从2000年的22.89%减少到2020年17.95%[17]；2021年我国65岁以上老人的比例已经超过全国人口的14%[18]，标志我国已经进入了中度老龄化社会，我国总抚养比经历了“高—低—高”的变化（见图2），其中儿童抚养比和老年抚养比发生了倒置。[19]这一变化说明在老年家庭照顾负担增加的同时，老年人口年龄中位数上升和高龄老人数量增加会影响老人照顾孩子的能力和意愿。其次，我国15岁至49岁的育龄女性人数持续减少。2020年我国育龄妇女占总人口的比重下降到22.86%，占女性人口的比重下降到46.88%（见图3）[20]。

同时，初婚和初育年龄的延迟导致高龄产妇增加，直接推高了市场化生育和养育服务的价格，家庭在满足育龄人口日益高企的生育支持需求压力也一直在增加。受到边际孩子选择理论的启示，只有加大家庭对生育支持服务的投入，使育龄人口通过生育能够获得更高的效用，才能有效地促进育龄人口尽可能地增加生育，而这就必然要加重家庭的负担。仅靠家庭生育支持将难以适应这一变化。

5. 育龄女性生育意愿下降和家庭生活成本的上升，削弱了家庭生育支持的资源储备

从《〈中国妇女发展纲要（2011—2020年）〉终期统计监测报告》提供的数据来看，2020年全国女性就业人员占全社会就业人员的43.5%，女性平均受教育年限也提高到9.59年。[21]女性就业率的提高和受教育年限的延长，使得育龄女性投入到家庭中的精力和时间都在减少，导致家庭能够提供的儿童照顾的能力进一步下降。同时，部分育龄人口（尤其是女性）出于职业发展和自我价值实现的需要，不得不推迟婚姻和生育时间。这些变化对育龄女性生育意愿产生了负面影响，一方面普遍性晚婚晚育导致女性生育和胎儿发育风险增加，以及为规避风险而对优质医疗和日间照料服务资源的争夺，都大大增加了生育、养育和教育成本。[22]另一方面，计划生育政策导致家庭子女生育数量快速下降，使家庭对于独生子女培养的期望值急剧增加，出于增加对家庭和自身未来投资成功概率的追求，“优育”转化为在生育、养育和教育方面的“攀比”，保证子女能够在未来的竞争中取得优势地位。从2017年全国生育状况抽样调查数据来看，一旦进入非理性的“竞争状态”，出于成本考虑，具有一定学历的中等收入阶层由“生育主力”被迫转化为“生育观望群体”。[23]

同时，随着小型化家庭数量的增加，以户为单位的住房、车辆等刚性消费增加，直接增加了家庭生活成本，在客观上起到了制约生育的目的。从国家统计局的相关统计数据来看（见图4），2020年的人均居民消费指数更是达到了2 046.3[24]；就人均支出占20%中间收入组家庭人均可支配收入的比例来看（见图5），我国中间收入家庭支出占收入的比重长期高于80%[25]，家庭经济储备有限。同时，根据以2018年CFPS居民收支数据分析我国有孩家庭、无孩家庭的消费特征，可以发现有孩家庭偏好商品的含税率更高、有孩家庭的增值税负担更重，现行的税收也不利于家庭生育意愿的提升[26]。因此，对于本应成为生育主力的中等收入阶层，出于对养育成本的敏感，其生育积极性反而会在一定程度上下降，进而导致人口生育的逆向淘汰。

综上所述，随着我国人口发展趋势的改变，推动我国人口生育进入长期均衡稳定的任务，已经成为我国社会政策关注的重点内容。在此过程中，家庭在生育支持领域中能够发挥的作用也在下降，需要政府出台更多的积极生育支持政策来弥补家庭生育支持的不足。

（二） 我国现行“去家庭化”生育支持政策的不足

尽管国内外的研究中均认为家庭在生育决策和儿童养育中的重要地位并没有发生改变，但人口学家列思泰赫和冯德卡提出的“第二次人口转变”理论指出，社会和家庭结构变化、文化变迁、人口迁移、消费主义思潮、宗教弱化、非婚生育观等都对生育率产生负面影响，而这些负面影响绝对不是靠家庭一己之力可以有效应对的，需要通过政府政策干预来降低“低生育率陷阱”的自我强化机制，才能制止生育率的持续下滑。[27]

通过对OECD国家生育支持政策的分析可以发现，最有效果的生育支持政策应该是“去家庭化”与“再家庭化”结合的政策，可以说实践证明了“去家庭化”政策与“再家庭化”政策之间并不是对立的关系。对于政府的生育支持政策设计来说，到底是侧重于“去家庭化”，还是侧重于“再家庭化”，就是结合特定历史阶段的实际对政策取向加以取舍的问题。从两类政策独立执行的效果看，德国等国家注重于提供生育补贴、减税、增加女性带薪休假时长等“再家庭化”政策，对于提升生育率的效果甚微；而瑞典等注重“去家庭化”政策的国家不但平衡了职业女性在工作与家庭之间的矛盾，同时还提供了育儿补贴等“再家庭化”政策供选择，成功提高了这些国家的生育率。[27]就我国实际情况而言，在税收支持力度有限、家庭津贴等政策还处于瞄准性“扶贫”目标而非普惠制生育支持的情况下，在短期内想要“再家庭化”政策发挥出显著的效果有些为时尚早，而侧重于完善“去家庭化”的生育支持可能是一个合适的选择。

1. 我国现行“去家庭化”生育支持政策的支持力度不足

我国提出“到2025年积极生育支持政策体系基本建立；到2035年促进人口长期均衡发展的政策法规体系更加完善”[1]的目标，目的是扭转目前的“低生育陷阱”。随着生育政策的变化，目前影响生育选择的主要因素可能是家庭生育支持功能的弱化和积极生育支持不足。

贝克尔的“婚姻市场理论模型”从“经济”和“理性”的观点出发，指出妇女经济独立性增强后，传统的婚姻关系和两性关系发生了变化，导致离婚率上升和非婚同居增加，直接弱化了家庭的生育支持功能。[28]从我国提供生育支持服务的主体来看，国家、社会组织、市场和家庭都是其中的当然主体。尽管家庭依然是个人生育决策和生育行为实现的基础，社会组织、企业可以为个人提供专业化、个性化的生育支持服务，而国家对个人生育意愿和生育决策的影响远远高于其他主体，国家提供生育支持服务的广度和力度，能够在相当大程度上决定个人生育意愿和生育行为的走向。[29]在面对我国家庭结构不稳定和家庭功能弱化， “去家庭化”生育支持政策虽然不能彻底改变家庭内部的性别与代际分工，但它还是能够让个人（尤其是女性）通过生育支持服务平衡“工作—家庭”关系，减轻因生育、养育和教育活动对个人参与经济社会活动的负面影响。所以，在我国人口发展面临少子化冲击和挑战的情况下，国家需要在育龄人口的生育支持方面进行持续干预行动，继续完善“去家庭化”生育支持政策才是必然趋势。但目前“去家庭化”生育支持政策所提供的支持，无论是出台的政策数量，还是在保障力度上都有限。

2. 我国现行“去家庭化”生育支持政策难以有效平衡生育成本

人口学家莱宾斯坦提出的边际孩子合理选擇理论认为父母在家庭中的生育决策，主要通过对生育孩子的“成本——效用（收益）”分析来实现的，分析生育的成本和新生儿带来的效用，并以之作为他们对家庭子女规模选择的依据。由此可见，在现代社会生育成本因素已经成为家庭选择生育的重点考虑因素。[28]随着经济社会发展，生育需要付出的经济、时间与机会成本等都在快速提高，个人生育支持需求也日益呈现出多层次化、专业化、个性化趋势。在我国“去家庭化”生育支持缺失时，必然导致儿童养育责任的女性化和长者化，养育、教育和医疗保健成本负担的家庭化，生育意愿和生育决策的盲目化，就业和职业发展的不平等化等一系列问题。可以说，单纯依靠“再家庭化”政策无法有效应对的现实问题，甚至可能会强化这些问题的存在，而“去家庭化”政策则可以通过对家庭儿童照顾功能的替代，有效减轻这些问题。我国现行“去家庭化”生育支持政策不论是在生育保险覆盖面、住院分娩费用报销，还是在托幼学位规划、产后女性就业支持等方面，均存在资源投入不足的问题。

“去家庭化”生育支持政策应关注“去家庭化”程度的高低、国家干预的具体形式等，以及如何平衡国家、社会组织、市场与家庭在其中需要承担的责任。[30]以普惠的方式将优质的服务资源投入到孕产妇保健服务、儿童教育、女性再就业服务等领域，政府在其中能够发挥的作用越来越大[30]，政府以“去家庭化”生育支持政策才能够更好地实现投资于儿童和家庭的社会投资理念，才能够为经济社会的长期发展创造良好社会环境并积累个人的人力资本。

3. 我国现行“去家庭化”生育支持政策难以提供多元生育支持服务

在新自由主义思潮的影响下，部分政策研究者试图采用“再家庭化”来改造传统福利国家理论中的“去家庭化”。但对于中国这样一个人口众多的发展中国家而言，“再家庭化”往往意味着生育支持政策要给予育龄人口“去家庭化”和“再家庭化”的双向选择，可以在最大程度上保障个人的选择自由，但这也意味着需要负担难以承担的经济成本。如果广泛地将“再家庭化”的家庭津贴、弹性工作时间、生育假期等政策工具加以使用，可能会使育龄人口有更多时间照顾孩子。但对于中国这样的发展中国家，人们往往更加关注于家庭财富的增长，单纯的生育假延长等“再家庭化”政策反而对育龄人口生育意愿和行为的提升更加不利。就是从较为重视“再家庭化”政策的欧美国家来看，1991年至2021年女性就业率均维持在高位运行，女性的高就业率④意味着已生育女性在“去家庭化”和“再家庭化”的取舍中，普遍选择了“去家庭化”的生育支持。而我国现行“去家庭化”生育支持政策对经济支持、孕产期医疗服务、替代性日间照料、义务教育等方面的投入还存在明显的不足，无法完全实现育龄人口的选择自由。

4. 我国現行“去家庭化”生育支持政策难以应对生育文化的变迁

从家庭现代化理论出发，帕森斯和古德等学者认为工业文明的现代家庭文化，对传承于农业文明的传统家庭文化产生了巨大的冲击，个体化开始取代家族化成为主流，阻碍个体发展的传统社会关系网络趋于解体，这就是家庭现代化的过程，而且这一“家庭将其职能交给超常的社会体制的长期过程”是不可逆的。[31]在人口生育领域，家庭的核心化与现代化过程中伴随着社会保障的健全、婴幼儿死亡风险的下降、养育成本的上升，以及诸如教育普及、晚婚、生育意愿下降等因素，而这些因素都在重新塑造着人们的生育观、婚姻观、家庭观[31]，这些客观的变化无疑会削弱家庭对个人生育决策的影响。西方国家在“二战”结束以后就经历了这一家庭现代化的阶段，为了应对生育观、婚姻观、家庭观转变带来的负面影响，西方国家通过复兴宗教和家庭伦理、完善家庭政策、家庭再造等形式，在一定程度上实现了婚姻家庭稳定性的恢复，如美国、英国、德国等国离婚率从20世纪90年代最高时的4.8‰、3‰、2.3‰，下降到2019年的2.7‰、1.8‰、1.8‰，②并为“再家庭化”生育支持政策的实施提供了基础。我国当下正好处于家庭现代化和核心化高速发展的时期。尽管在当今的中国，对传统“男主外女主内”家庭分工的认同、独生子女现象导致的代际联系强化等情况还广泛存在，但传统家庭文化、父母权威和亲情联系等也受到了极大的削弱。众所周知，生育文化的转变是一个受到外界环境影响极大过程，而我国现行“去家庭化”的生育支持政策对生育文化的变迁重视不够，缺乏有效的政策设计。

综上所述，我国在30年不到的时间里完成了人口转型，进入“后人口转变”阶段，甚至陷入“低生育率陷阱”。受到计划生育政策的影响，我国政府主要关注于限制人口生育，而非为鼓励生育而提供生育支持服务，我国生育支持政策并没有经历系统的“去家庭化”过程，还存在这样或那样的不足。因此，我国政府提出建立“积极生育支持政策体系”， “积极”一词实际上是和之前相对消极的政策相对应，其中必然要求政府替代家庭承担更多的责任，需要加大政策资源的投入，不断扩展“去家庭化”服务的覆盖面和保障力度。至少在短期内我国生育支持政策的完善要纠正过度的家庭化和市场化的倾向，更好地发挥国家主导的“去家庭化”生育支持政策。

三、积极生育支持视域下我国“去家庭化”生育支持政策完善的建议

2022年8月16日国家颁布的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，着重强调了“提高优生优育服务水平；发展普惠托育服务体系；完善生育休假和待遇保障机制；强化住房、税收等支持措施；加强优质教育资源供给；构建生育友好的就业环境”等具体的生育支持服务要求，其中优生优育服务（育龄女性围孕期生殖健康服务、新生儿出生缺陷防治服务、人类辅助生殖技术应用）、普惠托育服务（积极推动多层次、多形式和多主体的普惠托育服务，实现“工作——家庭”的平衡）、生育待遇保障机制（不断扩展生育保险覆盖范围）、税收支持（婴幼儿照护费用和义务教育税收扣除等）、生育友好的就业环境（保障育龄女性就业、再就业和职业发展权益）等诸多方面，就是典型的“去家庭化”生育支持政策。由于应对我国人口生育问题的严重性和急迫性，加之“再家庭化”政策受到我国家庭结构缩小、人口老龄化和生育文化转变，以及经济发展水平的影响，发挥作用的空间较为有限，所以我国生育支持政策在未来相当长的一段时期内，将会有一个“去家庭化”快速扩张的过程，这个过程需要我们进行深入的思考和研究。

（一） 完善政府“去家庭化”生育支持政策的顶层设计

出于对生育快速反弹可能带来经济负担的忧虑，我国在中长期生育支持政策规划、宏观政策目标设计等方面较为谨慎，这也使得频繁的、“添油战术”式的政策改革难以在短期内起到足够强的政策刺激，也就难以达到理想的政策效果。同时，受到财税管理体制和人事管理体制的限制，各级地方政府难以在实践中制定高于全国平均水平的区域性生育支持政策。因此，从政策顶层设计角度看，我国生育支持政策的完善需要注意三个问题。

1. 合理确定生育支持政策的长短期目标

在应对“人口生育危机”的短期政策目标上，积极的生育支持政策应该更多从“去家庭化”的角度，提升普惠制生育医疗服务、婴幼儿托育服务、生育保险等政策的保障水平和覆盖面，增加对临时或应急性政策（计划生育家庭扶助、短期生育补贴和托育补助等）的创新，以达到在最大限度上控制“少子化”的负面影响为主要目标。在实现“人口长期均衡发展”的长期政策目标上，还应构建以家庭为单位、多元主体共同参与的，统合生育养育全过程的、综合性的新型家庭计划项目，其工作的内容和重点将与传统的家庭计划存在显著不同。新型家庭计划应该综合“去家庭化”和“再家庭化”两类不同政策取向的优势，一方面需要强调国家切实承担“去家庭化”生育支持服务，实现对生育、养育、教育全过程的全覆盖，实现工作内容由“生育管理”向“生育服务”的转变。另一方面，需要实现与“再家庭化”生育支持政策的有效衔接，真正实现“多元主体参与”的生育支持服务体系，充分满足育龄人口对生育的决策权与生育支持服务的选择权。

2. 科学确定生育支持政策的关键指标

众所周知，从欧美国家生育支持政策的历史经验来看，生育支持政策往往需要较长的周期才能够显现出效果。因此，为了保障生育支持政策能够不断取得理想的政策效果，就需要合理确定政策的关键指标，既要反对保守停滞，又要反对好高骛远。这就要求政府在全国和区域性发展规划的基础上，科学地确定不同地区人口的合理规模与分布、总和生育率、自然增长率和迁徙率等指标的合理区间，进而确定各类生育支持政策的适用范围和水平、财政支出的规模、权限分配、组织和人员配置等；推动计划生育服务体系的转型，基于不同家庭经济状况、女性健康状况等因素，对育龄人口生育时间、生育数量和生育间隔等关键指标的确定进行指导。同时，各级政府还要在政策效果的评价方面保持战略定力，坚持使用科学的方法来评价政策效果，切不可因短期效果不明显或因受到某些利益集团的反对而随意修订关键性政策指标，导致政策执行的半途而废。

3. 需要合理规划政策资源的使用

作为一个人口规模庞大和老龄化进展迅速的发展中大国，我国政府在短期内大幅增加生育支持政策领域的资源投入难度较大。但须知，人口低生育惯性一旦形成就难以改变，我们的近邻俄日韩等国家就面临这一问题的长期困扰。尽管这些国家较早地制定了生育支持政策，但由于长期存在政策支持力度不足的问题，所以政策效果非常有限。近几年，我国社会保障与就业、卫生健康、城乡社区、住房保障等支出占全国一般公共预算支出的32%左右，与韩国社会支出占比相差不多，但与美国、英国、瑞典等国50%左右的比例相比差距就很明显了⑤，这也说明我国社会支出还有提升的空间。因此，我国政府应该在国家经济社会发展的中长期规划之中，制定明确的、具有强制性的政策资源投入增长机制；在具体的财税制度的改革过程中，合理划分中央与地方的财政支出负担和税收分成比例，尤其是增加地方政府在政策资源使用中的自主权，使得政策资源使用得到最大程度的优化；进一步完善社会慈善事业立法，鼓励社会慈善事业的发展，实现政策资源供给的多元化。同时，基于我国地区间发展不平衡的现实，在制定全国统一的政策资源投入的底线标准基础上，尽可能地根据不同地区经济发展实际和不同家庭需求，充分赋予地方政府在政策资源投入和使用上的灵活性，切实照顾到经济欠发达和财政紧张地区的实际。综上所述，在政策资源有限的情况下，与近乎“新起炉灶”的儿童津贴、延长生育假期等“再家庭化”政策需要增加的直接或间接费用相比，“去家庭化”政策（如优生优育服务、托育服务、一次性分娩费用补偿等）更多地是在依托既有的基本公共服务存量资源的基础上，在不大幅增加机构设置和人员编制的基础上，实现政策资源使用效率的最大化。

（二） 完善“去家庭化”生育支持政策执行体系

1. 健全组织机构

健全“去家庭化”政策执行的组织机构建设，完善政策执行的协调机构或者进一步推动大部制改革，建立一个能够对生育相关的各项工作进行统筹规划的综合性部门（涵盖现今卫健委、人社、民政等部门相关权限），以这样的形式可以在最大限度上减少跨部门协调的难度，提升政策执行的效率。

2. 明确权责，提高专业化水平

通过对《人口与计划生育法》的进一步细化，以立法的形式明确政府、社会组织和市场主体的权责与资源配置，使政府可以专注于普惠制生育支持服务、性别平等等工作领域，以提高生育支持政策的执行效率；通过引入专业人才和社会组织，充分动员多元化社会主体参与到生育支持政策执行中来，以满足全社会对生育支持服务多层次和个性化需求，努力提高生育支持服务执行的专业化水平。

（三） 完善具体“去家庭化”生育支持政策设计

1. 构建“去家庭化”生育经济补偿政策

一般情况下，大家都认为经济补偿往往是“再家庭化”的支持手段，但是我国现行医疗保险提供的一次性生育补助，仅仅是对冲了分娩费用的一部分，补偿力度明显偏低。所以，我國政府可以进一步扩大医疗保险提供的生育补助支持力度，并按照生育孩次给予差异性的一次性生育补贴，还可以根据地方财政的实际增加对二孩、三孩的一次性生育奖励，以降低育龄人口的生育成本。

2. 完善优生优育服务政策

坚持围孕期生殖健康、新生儿出生缺陷防治等基本医疗服务全覆盖的同时，为所有孕产妇和婴幼儿提供普惠制而非差别化的基本营养补足与食品援助服务；扩大医疗保险使用范围，将辅助生殖技术纳入医疗保险保障范围。

3. 完善平衡“家庭与工作”关系的政策

一是要加强普惠制的儿童托育服务，扩大公立和普惠制民办婴幼儿日间照料服务机构的覆盖率，完善婴幼儿照料服务内容和标准的制定，推动婴幼儿日间照料服务机构和专业人才队伍建设。在婴幼儿托育机构建设上，可以在原有普惠制幼儿园的基础上增加针对0—3岁婴幼儿的服务项目；亦可以将撤并的中小学改造为全日制婴幼儿托育服务机构；还可以在城乡社会工作站建设中，将婴幼儿临时托育服务与老年人的日间照料服务相结合，发挥社区和私人日间照料机构在非全日制、临时托育服务需求满足中的作用。二是通过推动《反就业歧视法》的制定，着力保护育龄/育后女性的职业发展和反对就业歧视，赋予育龄女性平等参与各类社会保险的权利；落实女职工劳动保护专项规定，定期对女职工生殖权益保护进行专项监督；为因生育中断就业的妇女提供再就业培训和职业介绍等公共服务，达到保障其生育意愿实现的作用。

4. 加大对“非婚生育”的政策支持力度

我国在女性生育权实现的实践中，往往为之设置“已婚”的门槛，事实上剥夺了非婚女性生育的正当权利。在当今我国结婚率持续下降的情况下，提升全社会对“非婚生育”的宽容，并给予必要的 帮助是有必要的。因此，首先必须在生育登记服务和落户入学等公共服务方面破除以婚姻登记为前置性条件的政策规定，破除对其的“污名化”，切实维护未婚生育妇女及其子女的基本权益。其次可以通过“单亲母亲津贴”或“特殊儿童抚养津贴”设计，为未婚生育妇女及其子女创造良好的家庭环境和经济条件。最后推动修订《人类辅助生殖技术规范》，在不违背社会公序良俗和医学规范的前提下，允许对有意愿的未婚女性使用人工辅助生殖技术。

综上所述，我国生育问题的快速变迁与西方发达国家不同，更多的是国家长期干预积累的结果。因此，我国生育支持政策的完善与创新必然与西方不同，要在政策顶层设计、政策执行、具体政策完善等诸多方面加以完善和创新，以“去家庭化”为导向构建我国的生育支持政策体系。

注释：

① 20世纪80年代理查德·李特在人口转变“三阶段”理论的基础上，提出了“后人口转变”阶段的概念，即一个国家或地区总体人口进入“三低”类型以后，生育率下降到更替水平以下，至少在一个人口再生产周期内，生育率保持在相对稳定的阶段。

② 数据来源于联合国的《世界人口展望2022》，网址为https：//population.un.org/wpp/。

③ 1950—1957年，我国总和生育率高达6.2，其中城乡总和生育率分别为4.2和6.5，城乡生育率的差距开始明显出现。数据来源于张弥所著的《2020年中国财富出版社的中国人口史纲要1949—2017》一书。另根据第五次人口普查和第六次人口普查的数据，城乡总和生育率分别为0.86、0.88和1.43、1.44，这一差距扩大到将近两倍。

④ 根据世界银行数据整理： 15岁以上女性就业比重，截至2021年世界平均为43%，经合组织成员国平均为48.4%，其中德、美、英、瑞典分别为55%、52%、56%、56%。网址为https：//data.worldbank.org.cn/indicator/SL.EMP.TOTL.SP.FE.ZS？locations=CN。

⑤ 中国的数据来源于中华人民共和国财政部網站的《中央政府预决算》，网址为http：//www.mof.gov.cn/zyyjsgkpt/zyzfyjs/；经合组织数据库来源于《社会支出—汇总数据》，网址为https：//stats.oecd.org/viewhtml.aspx？datasetcode=SOCX_AGG&lang=en。

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（文字编辑：邹红 责任校对：邹红）