协同治理视域下我国档案部门参与“互联网+政务服务”模式与角色定位研究

王惠锋

2015年，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，指出要大力推进“互联网+政务服务”，实现数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵[1]。至今，“互联网+”已成为当前我国政府转变服务方式实现现代化治理的轴心手段[2]，对政府职能深入转型、政府服务效率优质提升、便利群众办事创业具有重要作用。“互联网+政务服务”作为我国深化“放管服”改革而提出是电子政务的一种前沿领域，因此“互联网+政务服务”的国际相关研究很少。类似研究如英国档案馆从转变档案馆服务理念与方式入手，借助社交媒体将服务从被动转向主动，与公众的关系从单向提供变成双向互动[3]。我国学界对档案部门在政务服务中的作用与定位进行分析探讨，一是认为提高档案自身治理能力有助于推动政府治理能力提升。金波、杨鹏（2020）认为开展档案数据治理研究对政府治理重塑具有基础信息支撑作用[4]。武亚楠、唐长乐（2022）提到在政府数字化转型的大格局下，数字档案的资源建设需要更强的指向性与目的性[5]。二是为档案部门参与政府协同治理提供优化策略。何玉颜（2018）认为档案部门应主动融入政府数据资源的开放与共享，深化与社会各方的合作[6]。常大伟、王坤（2020）提出从四个方面着手，促进档案在责任政府建设中的功能实现[7]。王运彬、王晓妍（2020）等建议档案部门应明确自身在集成框架中的地位和功能，力争建立广泛多元的合作渠道和抢占数据整合的主动权[8]。戴艳清、孙英姿（2021）从三个方向进行优化，提高“互联网+”环境下人事档案网上服务水平[9]。

综合上述研究发现，学者多研究新环境下档案部门能为政府服务带来什么以及应该带来什么？分析大数据、数字政府、信息公开以及“互联网+”背景下档案部门发挥的作用以及策略研究。较少研究档案作用在政府治理中的具体内容、服务角色定位以及协同机制。如今，作为互联网时代政府服务智能交付的表现，“互联网+”服务不仅有助于变革与联动，而且有助于经济和社会环境的“软发展”。在此背景下，研究档案部门参与“互联网+”政务协同治理的模式与角色定位，通过耙梳档案部门与多元主体协同的具体方式与作用机理，从而认清档案部门的现实角色定位，为政府智慧治理提供有效档案智慧，同时，提升档案身份地位，使其更好地融入政府善治理念。

一、我国档案部门参与“互联网+政务服务”概述

自2017年开始，各地区各部门陆续开展“互联网+政务服务”工作，档案部门参与其中以基础性的辅助工作见长。从档案部门参与“互联网+政务服务”的内涵、形式入手，梳理其发展脉络与服务现状，分析档案参与协同服务的清晰图景。

（一）档案部门参与“互联网+政务服务”基本认知

所谓“互联网+”，是以互联网为主的新一代信息技术（包括移动互联网、云计算、物联网、大数据等）在各领域带来的是低成本、高效率的信息交换与反馈[10]。而“互联网+政务服务”指的是以互联网技术和移动信息技术为媒介，精准对接政务服务与公民服务，简化政府服务程序，增强政府与公民间互动的新型政府治理工具的实践[11]。档案部门参与“互联网+”政务治理是探究“互联网+”背景下，档案部门以何种身份、何种方式、何种手段以及何种参与程度上推动政府更高效便捷地提供政务服务，提升社会公共事务的治理水平，发展公共利益[12]。一方面是政策法规的要求，例如《“十四五”全国档案事业发展规划》将“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”[13]作为主要任务之一。另一方面，是档案领域服务创新升级的驱动。

在传统模拟环境下，档案行政部门以及档案室通过收集、整理与保管纸质政府公文并提供查询利用工作参与到政府服务当中，所涉及的合作主体单一，参与程度不高、参与行为简单；在数字态环境下，档案部门通过档案系统捕获、存储以及提供电子政务档案的方式参与到“互联网+”政府服务中，所涉及的协作主体为政府机关与其他机构以及外包公司等，极大提高了服务效率与信息公开程度；在数据态环境下，档案部门通过提供结构化档案数据并进行数据清洗、挖掘、整合、关联生成档案知识，参与到“互联网+”背景下政府的信息化决策与智慧治理过程，扩展了参与内容与行为，参与程度提高。在数据成为生产要素的当今社会，档案事业发展面临新的机遇，档案部门需要强化“档案参与”[14]，主动融入到社会信息服务与智慧治理的新机遇中。

（二）我国档案部门参与“互联网+政务服务”现状分析

在參与内容方面，根据何思源在北大法宝中的调研情况，在政府数字转型整体规划中94%明确提及档案相关内容。档案相关条款大多集中在涉及数字政府建设和数字民生服务的数字转型整体规划中[15]。多涉及关于优化电子文件与档案的管理流程与手段推动政务服务一体化进程；完善电子文件与档案相关制度基础，夯实数字政府基础能力，提高电子档案的收用效率，实现政务服务平台同档案系统适配对接等。由此可见，在数字化背景下，我国档案部门参与“互联网+政务服务”程度可观，主要是通过宏观层面构建上层目标与规划；微观层面，升级电子档案管理流程与平台建设并融入到政务管理与服务过程中，更好地铸就服务型政务高地。但存在参与深度不够的问题，主要是负责提供现成的数字化档案以及档案数据，不论在自身建设还是技术赋能方面贡献太少，基础设施建设薄弱，服务能力提升依赖于技术部门，有待进一步深入参与到政务工作当中，贡献更有应用价值的档案智慧。

在参与行为方面，我国“互联网+政务服务”有序开展，国家与各地区的政务一体化服务平台的建设是关键。“互联网+政务服务”下的档案信息服务呈现出档案信息服务工作提前化、档案信息服务流程远程化、档案信息服务内容个性化的特点[16]。目前，全国一体化政务服务平台已联通31个省（自治区直辖市）及新疆生产建设兵团、40余个国务院部门政务服务平台，接入地方部门300余万项政务服务事项和一大批高频热点公共服务[17]。政务服务平台与档案服务平台接轨，两者的双向互动将政务服务提高到一个新的水准。除了对各省份档案部门是否接入国家政务服务网的调查之外，在平台调查中还发现各省也都开通了政务服务移动端平台来进行政务服务，并且部分省份也相应设立了政务服务微信小程序和支付宝小程序进行服务，现如今档案部门借助移动端平台及小程序进行档案信息服务，或者直接进驻在政务服务平台及小程序上，提供多种途径的档案信息服务，提升服务的亲民度，增强大众的获得感。但仍有很多实际问题未得到很好的解决，如部门之间的利益分配不均、信息安全存在风险、平台维护不稳定等导致服务难以有效开展。

二、我国档案部门参与“互联网+政务服务”模式分析

对于我国档案部门参与“互联网+政务服务”模式主要从协同准备、协同过程以及协同评估三个方面进行分析，分别对应档案部门与政府部门、技术部门以及社会主体的协同模式。

（一）协同准备：顶层设计衔接与服务战略规划

在“互联网+政务服务”过程中，档案部门与政府的关系最为密不可分。从内容上来看，档案资源来源于政府部门又返还有价值的档案信息，是提供政务服务的基本内容与重要载体。政策规范与服务规划为协同环境奠基，和政府的互动过程，也是档案部门转变思维、服务升级实现现代化治理的必然要求。

1.实现政策协同驱动业务改革

“互联网+政务服务”这一概念是由李克强总理2016年在全国两会的《政府工作报告》中首次明确提出[18]，此后各省市地区逐步制定规划，落实相关改革任务。2018年出台的《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》将档案工作融入到了“互联网+政务服务”工作中，且明晰了档案部门的主要职能[19]。同时，各地相继出台行政审批电子档案管理政策法规，如浙江省《政务办事“最多跑一次”工作规范》《上海市“一网通办”电子档案管理暂行办法》以及《青岛市行政审批电子档案管理办法》等[20]。跟随着政策，我国政务服务一体化平台己建立运行，可以直接链接到各地区的政务服务平台，为公众提供跨区域、跨部门的一体化政务服务。档案部门作为参与部门之一，在政务服务转型升级方面也起到重要的作用。例如，2016年浙江省首次提出“最多跑一次”改革[21]，省市县三级档案系统联动服务，实现“一网查档、百馆联动”。为深入推进改革，有相关档案部门提出“不见面查档”的便民服务。2018年深圳开启“互联网+企业登记档案查询”改革，建立以线上查询为主的企业档案信息服务新模式。江苏省的“淘宝式”政务服务“不见面审批”和“综合服务旗舰店”，通过“一张网”实现“不见面”，服务全覆盖，打造政务服务新品牌。

2.实施协同战略建设远程服务

“互联网+政务服务”下档案部门不断打破信息孤岛状态，涌现出多地多部门联盟实现异地跨馆跨区域查询服务，推出档案开放信息交流、档案的馆际传递以及部分相关档案证明相互认可等服务模式。档案馆远程服务是近年来民生档案领域的重要服务创新，以上海市档案馆系统远程服务为代表的民生档案服务已经从全市通办走向跨省利用，在2012年年底“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”的总体目标全面落地，到2016年，浦东新区档案馆已与10家外省市档案馆达成档案远程共享的协议[22]。又如长三角地区的“异地查档、便民服务”，极大地满足了大众查档用档的日常需求[23]。其政务服务网站包含了多个功能板块，主要包括企业服务、个人服务和其他服务三大板块。目前，长三角部分地区可以实现在线查询的档案资源包含婚姻登记档案、学籍档案、人才引进档案和再生育子女审批档案四类。长三角地区政务服务“一网通办”平台连接了浙江、江苏、安徽和上海这三省一市的政府外网，用户通过这一平台最终进入的是各省的政府网站[24]。一体化平台仅仅是作为“中介者”起到聯结指引的作用，而没有将其在线开放民生档案进行深度整合与串联。

（二）协同过程：档案系统与政务平台互动联通

1.档案系统演进推动政务数据共享

在“互联网+”背景下，政务档案资源以及数据在网络平台和管理系统中的规范入库、互联互通是最基本的准入条件。进一步延伸至数据挖掘、语义关联、资源整合以及内容服务是大势所趋。“互联网+政务服务”平台上产生的电子文件归档与电子档案管理会涉及业务系统、数据交换平台、长期保存系统、共享利用系统等[25]。这要求档案系统对政务档案的收集以及政务数据的捕获满足完整性、全程性、实时性、系统性以及规范性的要求，需要的是敏捷的捕获系统、智慧的处理系统与精细的监查网络。同时，实现政务档案信息跨区域、跨部门、跨馆联通共享是提供“一站式”集约服务的重要环节。例如北京市政务服务系统，各个部门的服务主题以及内在业务系统之间数据共享。其政务服务信息实时归档系统，将政务服务信息在业务系统中存到临时文件库执行预归档整理，生成档案信息包，业务系统会对信息包进行清点以及归档检测，检测结束后直接生成电子档案并存入档案管理系统的数据库[26]。其政务服务平台实时归档解决了业务办理效率和服务工作质量的矛盾冲突，实现政府服务信息的及时处理，推动各政府机构之间的沟通和交流，政务服务信息的实时归档也是其他部门以及用户共享利用的基础。

2.政务数据与档案协同系统流转嵌套

优化升级的档案系统与政务服务系统、平台的有效对接使得档案部门真正和政务服务互动融合。建立数据交换平台与共享利用系统是档案管理系统与“互联网+政务服务”平台协同作业的可行方法。一方面方便数据管理权限的交接，另一方面，将数据按照档案管理的要求进行归档并移交入档案长期保存系统[27]。此外，将档案馆的OA业务流转在政务部门的业务系统上，建立起政务平台协同业务系统上的托管系统，政务部门在档案馆的数字档案馆上建立一个子数字档案馆，业务系统的实时档案数据动态归档到档案馆的数字档案管理系统[28]。以超龄社保办理流程为例，以各地政务网为基础、电政办办公系统为依托，将超龄社保业务办理与OA流程相匹配，始发部门对档案信息内容进行语义描述，档案端接收到业务流后，将所需档案通过协同办公系统返回到查档部门，从而实现“一站式”的业务办理。此外，立足于整体政府一体化政务数据治理格局，将档案数据中心依托于政务大数据中心整体布局，建设档案政务数据中心也是落实整体智治的顶层设计理念和实施一体化政府数据共享服务体系的重要实践路径。

（三）协同评估：民生服务推进与社会需求体察

在国家治理工作中，政府部门仍是主体，但同时也是被治理的对象，而社会力量既是被治理的对象，更是其核心参与者[29]。本文从档案与政府部门自上而下为社会大众提供民生档案服务与社会大众自下而上反馈需求提交评价两方面来实现协同效果的监督与评估。

1.民生档案智慧服务回应社会关切

民生档案是人民生活的真实写照[30]，是人民参与各项社会实践活动与行使各项权利的重要原始证据。民生档案关乎人民的切身利益，提高民生档案服务效率与体验是国家政务服务转型以及践行以人为本理念、建设“善治”政府的必然之路。例如上海市民生档案“一站式”服务，极大地推动基层民生事务的高效运作。通过“远程协同服务机制”横向联通市、区、县综合档案馆18个，纵向将查询点延伸到208个（街道、镇）社区事务受理中心，借助政务外网“上海市档案信息远程公共服务平台”，形成以社区事务中心为前台查询，档案馆为后台调档，远程协同出证的服务模式[31]。档案馆既作为受理查档的前台，又担当保管档案后台的双重角色[32]。居民得以在社区完成从前需要去档案馆才能办理的业务，从基层惠及民生。档案部门政务服务不断深化服务，拓展了50多种涉及民生的档案信息服务领域，推动档案信息资源惠民服务，不断深化以用户为中心的服务理念。对于公众而言，政府利用通讯技术特别是互联网能够提升公众对政府的满意度，从而提升公众对政府的信任。

2.落实评价制度提取有效反馈增值

提升政府信任是推进国家治理现代化的重要内容[33]。通过积极主动开展评价工作，体察民意，以最直接的方式了解政府与档案部门在政务服务工作中的不足，不断调整政务服务平台的功能、提取民众反馈意见、分析平台用户数据了解偏好，从根本上提升服务质量，实现精准治理。2019年李克强总理在《政府工作报告》中提出建立政务服务“好差评”制度，服务绩效由企业和群众来评判。帮助全面了解公众对政务服务的诉求并有针对性地完善政务服务[34]。此后，各地纷纷推进好差评制度实施，将地方门户评价平台嵌入全国一体化政务服务平台评价体系之中，收集对政务服务针对性的评价。浙江省政务服务依托浙江政务服务网和浙江档案服务网，建立动态监控、服务反馈、差评回访等全流程闭环处理机制，有效实施“好差评”的互动机制[35]。总体来看，我国政务服务“好差评”制度实施效果显著。但仍然存在评价系统落后、反馈处理迟滞、评价功能隐蔽等问题，有较大改进空间。

三、档案部门参与“互联网+政务服务”角色分析

随着国家治理体系和能力走向现代化，治理者之间的关系变得更加公平、开放和有凝聚力。然而，应该明确的是，政府在国家治理体系建设过程中的主导地位并没有改变。通过前文对档案部门参与“互联网+政务服务”的开展现状以及服务模式介绍，本文将从档案主管部门、综合档案馆、档案科研部门三个方面对其参与协同的角色进行分析。

（一）档案主管部门：政务治理的辅助与执行者

档案主管部门统筹档案事业，实现档案治理现代化发展。在政务治理中，档案部门有着辅助者与执行者的双重身份。每当政府发布工作报告、发展规划以及重大提案时，档案主管部门及时进行解读与总结，生成档案部门的政策与制度保障。2016年，国家发改委等十部委联合推出《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》，2018年出台的《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》把档案工作纳入到了“互联网+政务服务”工作中，且明确了档案部门的责任[36]。

在“互联网+政务服务”的背景下，档案主管部门统筹全国档案部门，制定档案部门参与“互联网+政务服务”规划与政府政策相衔接，在助力政务服务的大方向下，精细化各档案部门工作职责执行。各省市纷纷响应，制定相应“互联网+政务服务”电子档案管理暂行办法指导实践开展，如《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》《芜湖市“互联网+政务服务”电子文件管理办法》等。如今，各省级档案部门已经接入政务服务平台，开通了政务服务移动端平台来进行政务服务，并且部分省份也相应设立了政务服务微信小程序和支付宝小程序进行服务。例如北京市的“北京通”、上海市的“随申办”、浙江省的“浙里办”、山西省的“三晋通”、青海省的“青松办”等。通过档案主管部门转达“政意”，调动全国档案部门以各种方式融入政务服务当中，从而辅助政务服务在全国迅速开展并取得不俗成绩。档案部门运用现代信息技术，将丰厚的资源优势、数据的精准质性、技术的高效赋能有机结合[37]，充分发挥资政辅政作用，延展公众服务边界，提高政府治理精准度和效率效能。

（二）综合档案馆：权威政务数据的管理与共享者

我国各级各类综合档案馆作为档案资源管理中心以及中央库房，是社会各阶层获取档案信息资源的权威途径。其中，政务档案利用频率与比例远高于一半以上，是档案馆馆藏档案的核心。档案馆中的政务档案以及数据不仅是政府发展的缩影也是体现政府治国理念的精髓，具有权威的凭证与情报价值，是掌握政府治理情况与国家发展状况的原始记录。档案馆的政务资源既来源于政府也承担为政府提供特定价值政务信息的义务。在新时代语境下，档案部门持续为政务服务发力，融入大数据时代的转型思路需要进行自我进化与革新。它是政府的资源库，更是“互联网+政务服务”中的政务数据化身。档案馆作为政务数据的管理者，要做到从数据捕获、挖掘整合、关联到长期保存全过程管理。在“互联网+”背景下，档案馆需要开展跨区域、跨馆联动、馆社联动以及馆室联动，保证政务档案在区域内以及各平台間的互联互通，实现数据共享，这是全国各地一体化政务服务平台建设的基础。当政府治理需要调动档案馆丰富详实的政务资源，档案管理系统与政务服务平台的接轨，为平台建设、政务服务与档案查询提供了一体化集约平台，大量结构化实时政务数据得到有效利用。例如，浙江省数字化转型，首创“五色疫情图+三色健康码+精密智控指数”机制，构建了一整套覆盖疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、复工复产的智慧化现代治理体系，充分发挥了数字技术对疫情防控的支撑作用，显示出数据驱动治理现代化的能力，体现了社会多元主体协同的治理优势，为打赢疫情防控阻击战贡献了浙江智慧和力量[38]。

（三）档案科研部门：智治服务的研究与建设者

档案科研部门包括高校信息管理学科、信息管理研究院、研究中心等，主要进行相关科研工作。档案学科不仅是新文科的重要参建学科，而且也是与治国理政关系密切的学科。科研部门研究重点包括学科发展、公民意识引领、应用实际等潜力领域，探索跨学科、多要素、宽领域的新方法，形成善提问、全方位、跨行业的新格局，部署交叉融合、课程提质的新道路，培养具有中国立场、国际视野、复合素养的新人才，进而构建具有中国特色的档案学科[39]。档案科研成果时常为政府治理建言献策，在中国知网以“互联网+政务服务”为关键词，筛选“档案及博物馆”学科，经过剔除过滤，得到72篇相关文献，年度分布于2016-2022年之间。研究内容有关电子文件归档系统与制度建设；“互联网+政务服务”平台、优化策略、案例研究；档案信息化服务、信息化建设以及模型研究等内容。由此来看，档案科研部门在“互联网+政务服务”提出后，紧跟国家战略与热点，开展相关研究并与时俱进，追踪档案学科在政务领域的新动态、新势能，提供档案智慧。

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作者单位：上海大学文化遗产与信息管理学院