缅甸伊洛瓦底江三角洲灌区管理规划思路

赵萍 周艳先 汤洁

摘 要：缅甸水资源丰富，耕地面积广袤，却是目前东南亚地区饥饿程度最高的国家之一。提高灌区管理水平是提高缅甸粮食产量实现农业发展目标的重要途径，通过梳理缅甸伊洛瓦底江三角洲灌区现状，结合三角洲农业对灌溉的需求，指出三角洲灌区管理在体制机制、水利基础设施、信息化等方面存在的问题，提出灌区管理规划的思路，包括完善法规制度与体制建设、合理布局规划、强化水利基础设施建设和管理、优化灌区运行机制、加大信息化水平建设、注重人才引进与培养、加强灌溉试验与科学研究、注重技术推广、挖掘旱季土地利用潜力、加速产业结构调整、拓展投融资渠道等措施建议。

关键词：缅甸；伊洛瓦底江三角洲；灌区管理；水资源管理

中图分类号：S274.3                                            文献标志码：A

2016年澜湄合作机制成立以来，澜湄合作步入快速成长阶段，我国与澜沧江—湄公河下游国家的合作与交流更加密切。缅甸是澜湄合作六国之一，以农业为经济支柱，农业经济约占国家GDP的43%。该国耕地资源丰富，可耕土地约1 821万hm2，人均占有耕地面积达0.32 hm2，水稻种植面积占可耕地面积的60%[1]，曾是世界上最大的大米出口国，并以“稻米之国”著称于世。近几十年来缅甸农业生产面积不断扩大，但受制于农业经济投入不足，水利基础设施欠缺，管理水平有限，粮食安全指数在全世界处于落后水平[2]。近十几年来，尽管缅甸政府采取了一系列促进政策[3]，但仍是东南亚地区饥饿程度最高的国家之一[4]。

伊洛瓦底江三角洲降水丰沛，但年内分配十分不均，旱季大面积土地撂荒，咸水入侵，雨季洪涝灾害频发，加上社会经济发展相对落后，水利基础设施薄弱，严重阻碍了三角洲农业发展。全面梳理缅甸三角洲灌溉现状及存在的问题，结合我国灌区管理经验，提出三角洲灌区管理规划思路，对于保障三角洲灌区供水安全及粮食生产安全具有重要意义。

1 伊洛瓦底江三角洲灌区概况

伊洛瓦底江是亚洲中南半岛大河之一，由北向南貫穿缅甸全国，在缅甸境内长达2 030 km，是缅甸境内第一大河。伊洛瓦底江在缅甸南部汇入安达曼海，并在河口段形成扇形三角洲伊洛瓦底江三角洲（以下简称“三角洲”）。三角洲西以Pathein河为界，东以Hlaing-Yangon河为界（见图1），总面积2.61万km2，占缅甸国土面积（67.6万km2）的3.86%，三角洲以种植水稻为主，种植面积约占全国水稻种植面积的15%，享有“缅甸谷仓”之盛誉。稻米出口量占全国稻米总出口量的37.5%，对缅甸的出口贸易意义重大。

伊洛瓦底三角洲属亚洲西南季风气候，受西南季风支配，分雨季和旱季。降水丰沛，多年平均降水量2 400～3 200 mm，呈现南多北少的空间分布特征。降雨年内分布不均匀，雨季为5月中旬至10月中旬，降水量占全年降水量的比重超过90％～95％；11月至次年4月为旱季，雨量稀少，降水量约占全年的5％～10%。

三角洲以传统的粮食种植为主，工业十分落后，农民收入低，人均GDP 470美元，远低于缅甸全国1 300美元的平均水平，30％的家庭生活在贫困线以下。三角洲地区作物种植结构较为单一，主要为水稻、豆类和油料作物。以央冬（yaungdon）至德努骠（Danubyu）为界线，以南种植双季稻（雨季与旱季）；以北雨季种植水稻，旱季种植以黑豆为主的旱作物。稻米和黑豆主要出口国外，农民收入受国际市场农产品价格波动影响大，农民抗风险能力差。另外，洪水与风暴等自然灾害频发，也对三角洲经济社会与人民生命安全造成严重的影响。

三角洲主要水利基础设施包括堤防、圩垸、水闸、灌排渠系等。堤防和圩垸总长约2 014.43 km，大多建于英国殖民地时期，主要用于防洪；水闸共有104座，主要用于灌溉与防洪，另外还有灌排渠、水厂、蓄水池和水井等。由于建设时间早，建设标准低，维护不善等原因，工程多出现损毁、堵塞，灌溉防洪效益日益丧失。三角洲上部几乎无灌溉工程，旱季大面积土地撂荒；中部灌区主要依靠水闸和渠道引水灌溉，灌溉设施老化、损毁现象普遍，渠道淤积严重，影响灌溉与排水效率，地势低的地区涝灾严重；三角洲下部，受咸水上溯影响，缺乏灌溉水源，旱季大面积土地撂荒，雨季涝灾严重。

三角洲河流密布，水土资源丰富，然而受经济条件的制约，水利基础设施和农田建设十分落后，灌溉面积仅占耕地面积的10%左右，粮食安全得不到有效保障。

缅甸灌区管理方面，缅甸就农业生产逐步制定了一系列法律法规，灌区管理涉及农业、水利、交通等多个部门，并成立了多个管理委员会，灌区信息数据采集多使用人工，数据储存常为纸质版，丢失风险高，尚无专门的灌区管理规划[5-9]。

2 农业发展对灌溉的需求

缅甸政府2016年提出的“12条经济政策”，制定了以经济发展为中心的发展战略，指出“为保证经济社会全面发展、粮食安全与增加出口，平衡农业与工业发展，支持与支撑种植业、畜禽养殖业与工业的全面协同发展”。《缅甸可持续发展规划（2018—2030）》提出“为发展经济多样与高产经济创造有利环境，以农业种植、水产养殖与混养（种植与养殖）协同包容发展为基础减轻农村贫困”的发展策略，提出提升灌溉与排水设施，支持更加高效、可持续的水资源管理系统等相关措施。为响应《缅甸可持续发展规划（2018—2030）》到2030年实现包容性的、竞争性的、粮食和营养安全的、适应气候变化的、可持续的农业系统的目标，缅甸农业部在《缅甸农业发展战略与投资计划（2018—19～2022—23）》提出了农业发展具体指标：农业产值年均增长率4%，土地生产力（单位收获面积产值）提高50%，劳动力生产力（每个劳动力产值）提高50%，农产品出口产值增加60%。根据上述发展目标以及三角洲的实际情况预测，2030年三角洲作物播种面积将较现状增加17.5万hm2，复种指数由现状1.37提升至1.46，灌溉面积将较现状增加17.5万hm2。

三角洲急需通过强化灌区水利基础设施建设，提高灌溉技术及灌区管理水平来保障其农业发展目标的实现。

3 灌区管理现状及存在的问题

灌区管理水平对灌区的发展起着至关重要的作用。受限于落后的经济技术条件，伊洛瓦底三角洲灌区管理水平十分落后。灌区管理体制机制不完善，无专门的灌区管理机构，缺乏有效的灌溉发展长期规划和长效机制；灌溉基础设施缺乏维护与修缮，灌溉用水无有效计量，灌溉水费几乎无法收缴，灌区管理及工程维护经费不足；机械化与自动化水平低，严重限制其农业生产的效率。

3.1 法律法规及标准体系不健全

缅甸灌溉管理部门制定和出台了一系列相关法律法规，从土地开发利用、耕地管理、农药化肥使用、种子管理及环境保护等多方面进行了规范。但这些法律法规大部分颁布时间较早，随着经济社会的发展，适用性逐渐减退。尽管缅甸相关部门努力制定新的法律，但整体进度缓慢。缅甸于2014年颁布了《缅甸饮用水质量标准》，但水质标准体系不健全，目前多以世界卫生组织的水质标准为参照，急需制定适应缅甸自身现状的灌溉、生活等取用水标准。工程建设方面，缅甸相关标准颁布时间也较为久远，工程设计标准低，难以满足现在水资源开发利用、防洪减灾需求。

3.2 管理体制有待进一步完善

缅甸政府层面水资源及灌溉管理主要部门包括交通与通讯部、农业畜牧与灌溉部、自然资源与环保部，相关工作还涉及内政部、电力与能源部等。为了使水资源管理相关职责更加统一，缅甸设置了国家水资源管理委员会、国家环境事务委员会、国家环境保护与气候变化委员会等。为加快三角洲的开发，成立了伊洛瓦底江三角洲委员会等。其他利益相关者或平台还包括缅甸气候变化联盟、伊诺瓦底江流域综合管理项目多利益相关者论坛、全球水伙伴、三角洲联盟等。

缅甸水资源管理主要部门是交通与通讯部的水资源与河流改善司，但又分别赋予农业畜牧与灌溉部、自然资源与环境保护部、内政部、规划与财政部、建设部、卫生部等多部门相关职责，相应地水资源相关信息监测与管理分散于不同的部门，造成“多头管水”。缺少专门的灌区管理机构，部门间信息沟通协调不畅，缺少合作。

3.3 水文监测及信息化水平低

缅甸的水文气象观测由交通与通讯部、农业畜牧与灌溉部负责。交通部气象水文司负责流域内气象站降水、蒸发、气温、风等气象资料和干支流水文站水位、流量的观测，承担流域内警戒水位的发布；农业畜牧和灌溉部灌溉与水资源利用管理司负责各堤段的水位观测。

三角洲区域内水文监测站点布设缺少总体规划，且各水文要素分别监测，仅有少数几个站点遵循基础设施建设标准，水文数据质量较差，数据缺失严重；工作人员缺乏专业素质，数据采集管理能力严重不足，站点缺乏定期维护，数据不能有效得到收集、整编和运用。同时，缅甸灌区管理信息化程度非常低，大部分资料为纸质版，缺少备份，数据丢失风险较高。

3.4 灌区发展规划缺失

近年来，为促进伊洛瓦底三角洲农业经济进一步发展，缅甸政府及相关部门组织开展了三角洲区域相关规划，包括《缅甸农业五年短期发展规划（2016—2020）》、《缅甸水稻发展规划》、世界银行援助的《伊洛瓦底江流域综合规划》、荷兰政府援助的《伊洛瓦底江三角洲综合发展规划》以及韩国政府援助的《三角洲地区农业发展总体规划》等。整体而言，缅甸政府十分重视农业发展规划，但是水资源在农业发展规划中未得到充分体现，尚未开展以水资源管理为重点的灌区规划。

3.5 灌区工程管护不善

灌区堤防、水闸、灌排渠系、饮水工程等，由于建设时间早、标准低，大部分损毁严重，缺乏维护和修缮，灌溉用水也缺少有效计量措施。受限于落后的管理制度、土地归属权以及技术条件，无法发展大规模机械化，灌溉基础设施多靠人力运行，效率低下，严重限制了农业生产效率。

4 灌区管理规划的思路

4.1 完善管理法规制度与体制建设，明晰管理职责

修订完善水资源管理、农业生产、土地利用等相关法律法规及配套规章制度，使灌区管理有法可依，有章可循，并加强法律法规奖惩制度实践力度，通过立法后评估机制适时修订相关制度。

制定出台三角洲灌区管理制度，明确水行政主管部门对灌区的管理职责，伊诺瓦底省、仰光省及下级县市各级水利主管部门切实加强对灌区管理工作的领导，建立健全管理机构，充实和培训管理人员，督促改善经营管理。

明确灌区统一管理和分级管理事权，明确灌区及相关工程责任主体及其权责。跨越两个行政区划的灌区，应由上一级或由上级委托一个主要受益的行政单位负责管理，关系重大的灌区也可提高一级管理。

采取专业管理机构和群众性管理组织相结合的办法进行灌区管理。由相关行政区域和相关部门官员代表和受益地区有关负责人员组建伊洛瓦底江灌区管理委员会，负责对相关单位的监督管理，制定和修订灌区管理的规章制度，研究管理工作中的重大问题，根据需要定期或临时召开灌区代表会议。加强灌区管理委员会的协调能力，强化灌区水资源等统一调配。成立农民用水者協会参与灌区管理和维护。

制定灌区规划规范、灌区建设规范、工程建设标准、灌区用水标准、灌区规范化管理考核标准、节水型灌区标准等，促进灌区规范化标准化管理。

4.2 合理布局规划，强化水利基础设施建设

根据地形特点、河流水系、社会经济发展状况等，可将伊洛瓦底江三角洲分为上、中、下三个区域。

（1）上部位于伊洛瓦底江三角洲顶端，与中部的分界线为央东（Nyaungdon）—德努骠（Danubyu）。该部分不受咸水上溯的影响，但受伊洛瓦底江干流洪水的直接冲击，防洪形势严峻。雨季降水丰沛，基本不需要灌溉，旱季仅依靠河道、水塘等提水灌溉，灌溉面积十分有限；现状无集中供水水厂，城乡生活用水多来自地下水，但地下水存在砷超标的问题。该区域地形平坦，不具备建设大规模蓄水工程的条件，旱季外江水位普遍低于地面高程，规划发展提水灌溉。另外，对堤防保护区域内的河道进行疏浚、顺直、拓宽，增加其输水能力，在其上建立灌溉节制闸，并配套引水渠道，并结合灌溉提水泵站新建集中供水水厂保障重点城镇供水。

（2）中部与下部分界线为最远咸水上溯线。该部分基本不受咸水上溯影响，河流凹岸侵蚀严重，堤防、护岸崩塌现象普遍；地势高地区旱季灌溉水源缺乏，地势低地区内涝严重；无集中供水厂，饮水多来自地下水，但部分地区浅层地下水砷含量超标。规划对灌区的水闸进行提标升级，提高其引水能力，对灌区内渠系进行疏浚、拓宽、顺直，增加其输水能力；同时对具有保护重要城镇及灌区的堤防等进行加高加固，修复涵闸与渠系；因地制宜新建蓄水涵闸及水厂保障灌区生活生产用水。

（3）三角洲下部紧靠安达曼海，受上游洪水影响较小，主要问题为咸水上溯，导致淡水水源十分匮乏。圩垸内雨季降水充沛，不需要灌溉，但存在排涝问题；旱季仅能依靠圩垸内河道内存蓄的有限淡水进行灌溉，面积十分有限，土地大面积撂荒。地下水受咸水污染，无法开采使用；该地区生活用水基本依靠蓄水池集蓄雨水，缺少净水设备。规划在咸水上溯线以上新建引水工程，解决该地区的居民生活用水短缺，发展旱季农业灌溉。改扩建现有引水工程及水厂等，新建或加高加固防洪保证率不达标的重要堤防，修复涵闸与排水渠系。

4.3 加强灌区工程管理，优化灌区运行机制

完善灌区工程审批、建设、验收程序，划定保护管理范围，并明确管理部门及其职责。加强工程运行维护，责任部门制定工程管理养护办法，定期开展检查观测，并开展修护工作，发动群众参与工程维护管理，明确工程管理养护经费由灌区管理单位和收益社会共同承担。

灌区推行计划供水、合同供水，灌区管理单位做到适时、适量、科学合理供水；配备灌区管理技术员，适时深入田间进行灌溉指导；规范水费收缴，推进节约用水，提高用水效率，建立灌区良性运转机制。完善计量设施，渠系、输水管道、用户端配备量水设备，做好水情水质监测。

4.4 加大信息化水平建设，注重人才引进与培养

强化水资源基础资料的收集和整理，建设综合监测信息采集系统，实现对水文水资源等信息的定期和实时采集监测，灌溉管理部门应与水资源管理等相关部门建立信息交流与共享机制，实现水情相关信息的及时收集与整理，为制定合理的灌溉用水计划打下基础。逐步对灌区进行信息化改造，逐步实现管理自动化，灌区与各管理站之间通过互联网进行通讯调度，开发适应本灌区特点的管理软件。注重水利及灌区管理人才的引进与培养，同时对基层工作人员开展定期培训，提高水资源与灌区管理能力。

4.5 加强灌溉试验与科学研究，注重技术推广

水利部门应加强灌排技术和灌溉管理的科学研究工作，加强对灌溉试验研究工作的领导。根据自然条件和农业生产区划，选定有代表性的灌区，设立灌溉试验站（场），针对当前灌溉用水中的实际问题，进行试验、示范，并推广科研成果。在灌溉技术方面，探索水源工程及水资源联合调度技术、灌区输配水骨干渠系工程技术、低压管道输水及田间灌溉技术、农田排水与水位水量监测技术等[10]，利用当地农业技术推广站，开展群众性的灌溉试验活动，总结省水增产试验，做好技术传授和推广工作。

4.6 充分挖掘旱季土地利用潜力，加速产业结构调整

三角洲旱季大部分耕地撂荒，可借助骨干水源工程建设，提高旱季土地利用率。加速产业结构调整，摆脱单一的农艺种植模式，合理规划园林用地，鼓励当地农民发展水产养殖业和畜牧业，积极开展种植、养殖、加工、服务等多种经营项目，创办各类水利经济实体，提高灌区的整体效益，助力灌区运行良性循环。

4.7 拓展投融资渠道，缓解政府投资压力

目前，根据水资源开发的具体政策，缅甸政府规定了三种水电项目投资方式，即政府投资、国内私营企业以BOT（Build-Operate-Transfer）的方式投资及JV/BOT（政府参与下的外商投资模式）。

为加快灌区升级，政府在进一步加大对灌区水利基础设施建设及运行管理投资的同时，应积极拓展其他融資方式，包括ABS（Asset-Backed Securitization）模式、PFI（Private Finance Initiative）模式、PPP（Public Private Partnership）模式等。利用发展中国家的优势，积极进行国际融资，如通过外国政府贷款、国际（区域）性金融组织贷款、国际商业银行贷款、外国直接投资等获取项目资金。

5 结束语

在分析伊洛瓦底江三角洲灌区现状及农业发展对灌溉的需求的基础上，给出了灌区管理规划的参考思路，从体制机制建设、合理布局规划、基础设施与信息化建设、人才培养与科学研究、产业结构调整与融资等多方面提出强化灌区管理的框架及措施，以促进缅甸灌区管理水平提高、缓解粮食安全威胁。

参考文献：

[1] 许凯，赵树辰，赵萍.缅甸粮食主产区灌溉发展规划[R]. 武汉：长江水利委员会，2019.

[2] 王丽珍.21世纪以来缅甸农产品出口发展研究[D]. 昆明：云南大学，2015.

[3] 李国章.缅甸农业促进政策成效显著[N]. 经济日报，2011-7-19.

[4] 钱树静，侯敏.缅甸农业政策及粮食安全问题的演变[J].东南亚研究，2013（3）：24-30.

[5] Myanmar Agriculture Sector in Brief [R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2018.

[6] Outline of Irrigation and Water Utilization Management Department[R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2016.

[7] General Information and Hydro-Meteorological Data Ayeyarwady Region[R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2018.

[8] Agricultural Sector Policies and Thrusts for Second Five Year Short Term Plan [R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2016.

[9] Myanmar Agricultural Statistics（2007-2008 to 2016-2017） [R]. Myanmar：The Government of the Republic of the Union of Myanmar Ministry of Planning and Finace，2018.

[10] 高占義.我国灌区建设及管理技术发展成就与展望[J].水利学报，2019，50（1）：88-96.

Abstract：Myanmar possesses abundant water resources and vast arable land，but is still one of the countries with the highest levels of hunger in Southeast Asia. Increasing the management level of irrigated areas is an important means of improving Myanmars food production and achieving its agricultural development goals. In this study we analyzed the current situation of irrigation management in the Irrawaddy Delta，identified the problems in the institutional mechanisms，water infrastructure，and information technology of the delta agriculture，and provided a roadmap for the irrigation management planning. This roadmap includes  improving regulations and institutions，reasonable planning，strengthening water infrastructure construction and management，optimizing the irrigation operation mechanism，enhancing the level of information technology，focusing on attracting and training talents，intensifying irrigation testing and scientific research，emphasizing technology promotion，exploring the potential use of land in dry season，accelerating industrial structure adjustment，and expanding investment and financing channels.

Key words：Myanmar；Irrawaddy delta；irrigation area management；water resources management