新加坡中小学督导评估制度与实践

黄杉杉 张曦煜 吴坚

摘   要：新加坡基础教育质量处于国际领先地位，其出色的教育成效与高标准、全方位的教育督导评估制度密不可分。新加坡中小学督导评估经历孕育、初创和成熟三个历史演变时期，发展出三大基本组成要件，即外部监督采用校群督导制度，内部评估环节采用卓越学校制度以及综合排序遵循增值排名制度，呈现出宏观层面“引导而非领导”、中观层面“权责明确，自主管理”以及微观层面“动态监督，循证反馈”三大突出特征。同时，新加坡也面临着评估目标功利化、评估对象负担重以及评估结果加深教育资源鸿沟等现实挑战。

关键词：新加坡；中小学；督导评估；教育评价；校群督导制度；卓越学校制度；增值排名制度

中图分类号：G51         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2023.06.003

新加坡基础教育质量处于国际前列。2015年《全球最大规模基础教育排名》颁布：新加坡位居全球第一[1]。2020年初，新加坡基础教育中IB满分的学生人数占全球一半[2]。新加坡在建国后的短短几十年中，不仅成为亚洲仅次于日本的新兴工业国家，也在教育领域获得了举世瞩目的成就，这与其高标准、全方位的教育督导和评估制度密不可分。新加坡中小学督导制度，也称为基础教育质量监测评估体系[3]，旨在对全国中小学的教学管理、教学结果和教学过程进行更好地监控与评估，具体包括校群督导制度、卓越学校评估模式及增值排名制度，每一维度都有其评估侧重点和具体操作程序。由新加坡教育部督导司下设的教育督导不仅仅是一个行政意义上的上级部门，其督导人员的职责更多在于为学校提供帮助和支持，给予适时引导，合力推进新加坡基础教育质量的提升。

一、新加坡中小学督导评估的历史发展

法国思想家伯克指出：“一个缺乏变革能力的国家就意味着失去了自我保存的能力。这样的历史演进和变革是相当审慎的变革，是在充分准备之下循序渐进的变革。”[4]新加坡国土面积很小，自然资源匮乏，处于马来西亚和印尼等穆斯林国家中间，没有腹地则以“世界为腹地”，以“精英教育”和“精英人才”培养作为立国之本。新加坡遵循“应时而变、应势而为”教育之道，自1965年建国至今，针对不同历史阶段的时代背景和突出矛盾，不断加强对中小学教育的探索和实践。

（一）孕育期（1965—20世纪80年代）

新加坡在独立后的短短几十年中，缔造了举世瞩目的经济奇迹，成为“亚洲四小龙”之一，跨入了世界先进国家行列。长达一百多年的英国殖民历史，使新加坡的教育制度很大程度上追随和模仿英国。20世纪60年代，独立之初的新加坡明确了教育的指导思想和发展方向，要求教育必须为国家工业化输送合格的高素质劳动力，以及能为民族统一和国家发展贡献力量的有志之士[5]。在模仿英国的基础上，国内建立了统一的学校教育系统，并由政府管理、资助和监督。此时的基础教育质量评估主要从教育经费占比、学校规模、校舍数量、考试成绩等方面进行评价[6]，这些措施使新加坡基础教育体制得以迅速且稳定地建立，但其“大一统”“集中化”的特点也影响了基础教育多元化办学和学生多样化发展。

1978年，新加坡副总理兼教育部长吴庆瑞组织专家队伍起草了《新加坡教育报告书》，开启了以教育体制改革为重点、提高教育质量和办学效益为目标的教育改革，国家权力下放的趋势开始出现。1979年，新加坡制定国家人才开发政策，逐步完成中小学教育改革，通过教育分流、延长学制、课程改革等措施，实施从基础教育开始的精英教育计划[7]。1979年起国内九所学校被选中“特别援助计划”（Special Assistance Plan，简称SAP）试点校，對学校的类型结构、管理划分进行改革。新加坡基础教育质量监督工作始于1982年，教育部明确提出将教育管理权从国家部门逐渐下放到学校，但同时保持一定的集中控制和监督。因此推出了初级学校教育评估计划，学校评估系统被称为检查型系统，由高级监察员专门负责，对学校进行定期检查，具体包括学校管理、教学情况、课外活动及学习成果四个方面[8]。根据学校具体情况和规模水平，国家组织专家进行观察和访谈，为学校办学和管理提供针对性建议。学业成绩仍是教育质量的重要评价维度，但同时还加入了对学生德育、品行实践的考察内容。1992年，“ST 学校 100”（“ST Schools 100”，在1992年8月19日由《海峡时报》首次出版）开始对学校实施等级排名，具体操作程序在教育部的支持下不断完善，其认可度也在逐渐提高[9]。这一时期，国家开始重视教育制度的自我建设和修正，开始逐步探索中小学评估工作的发展模式并不断做出尝试。

（二）初创期（20世纪90年代—21世纪初）

在新加坡，优质教育是对未来的一项战略投资。从1982年开始，国内一直在积极推行各种形式的教育质量保障实践。例如1992年以来，所有中学每年都要根据学生在全国考试中的成绩、学校体能测试等指标进行排名，并向当地媒体公布结果。1997年开始，为了更好地应对21世纪的挑战，加快经济复苏，新加坡教育进行了一系列大变革、大改造，国家对教育整体发展又作出了更清晰的规划，调整为要建立“知识型经济”（Knowledge-based Economy），学校也被赋予了更多的自主管理权。在国家权力和学校自主的博弈过程中，新加坡亟需一种平衡评估性和灵活性的制度模式。1997年，初创校群督导制度，由教育部学校督导署分区管理共356所中小学和初级学院，其设置的初衷是为了方便调配全国的教育资源，使全国各区之间的教育质量保持均衡。1998年，新加坡教育部发表《教育的理想成果》（Desired Outcomes of Education，DOE）报告，明确列出了正规教育、中小学及初级学院教育的目标。该报告获得了国会议员、众多社会人士、家长、校长和师生的广泛支持。但当时存在对于何为“理想成果”的界定过于模糊，实际操作性不强等问题[10]。为了更进一步发挥人力和资源的优势，新加坡教育部引进欧洲质量管理基金会模式（European Foundation for Quality Management，EFOME）、麦根保立国家优质模式（Malcolm Baldridge Nafional Quality Model，MBNQM）和新加坡优质奖（Singapore Quality Award，SQA）[11]，基于此，在1999年又规划出卓越学校模式（School Excellence Model，SEM）并展开学校测试，2000年开展培训与指导并进行校内评估，2001年开始进行校外验证。新加坡前教育部长张志贤指出：“我们决定采取素质保证方针，以自我评估作为评估学校的标准。这项方针着重教育的进行过程和成果。它的最终目标不单是取得良好成绩，更重要的是着重其他能够达到‘理想成果的活动。”[12]自我评估着重自我检查与了解，是一个激发进取心的过程。

此后，新加坡监测和评估系统不断完善和扩展，包括对中学、初级职业教育和高等教育的监测和评估。其中最重要的是2004年推出的全国性小学综合评估（Primary School Leaving Examination，PSLE）[13]和2004年推出的全国性中学综合评估（Singapore-Cambridge General Certificate of Education Ordinary？Level？Examinations，GCE O-Level）[14]。这些评估计划旨在测评每一阶段的学习成果以及进入下一阶段学习的能力，鼓励学生提高学业成绩，全面发展，并为教师和家长提供有关学生表现的反馈。同时，这些评估计划也为政府提供了监测教育质量和改进教育政策的重要数据。

（三）成熟期（21世纪初至今）

21世纪初，新加坡逐渐明白仅依靠政府的力量无法改变教育系统，因此积极与教育工作者、企业集团、当地社区和家长建立伙伴关系，借助实施“国家数字素养计划”（National Digital l literacy Programme）[15]、“未来技能”运动（Skills Future Movement）[16]为教师提供关注与支持，共同推动教育系统变革，并通过长期合作，针对新阶段、新问题共创解决方案。2004年起，新加坡教育部逐渐放宽和扩大学校排名系统，在对学校进行排名时，虽然学生的考试成绩和学业表现仍是学校排名的重要指标，但不再是唯一指标。目前国内开展的“前进新加坡”（Forward Singapore）战略致力于在复杂和快速变化的世界里，使所有新加坡人都能发挥自身潜力、掌握多样化技能、保护适应性，使每个孩子都能获得高质量教育[17]。依托逐渐完善的评估计划和实施项目，以政府为主导提供学生关爱中心（Student Care Center）和课外辅助活动（Co-curricular Activities）[18]，在为学生提供保护性照顾的同时，丰富了中小学生的学习成果，提高了教师的教学质量。至此，新加坡现行的教育督导制度，已经发展为由校群督导制度、卓越学校评估模式、增值排名制度三大部分组成的系统性制度。

2022年《联合国教科文组织中期战略（2022—2029年）》报告指出，新冠疫情在全球教育领域引发了空前巨震，造成了严重的教育中断。为增强教育系统的复原力，使新加坡教育在疫情危机中尽快复苏并“重建得更好”，新加坡大力重申“人才投资”的核心战略意义，并积极开展教育系统变革。为了对中小学的教学管理、教学结果和教学过程等进行监控与评估，新加坡政府采取了多种教育质量监控制度。

二、新加坡中小学督导评估制度的组成要件

严格的质量监测机制是新加坡基础教育系统成功的关键之一。教育部门使用多种方法来评估学生的学习成果和教师的教学效果，其基础教育质量监测制度包含不同角色目标定位的组成要素，以促进学校及教师能及时发现问题和自我修正，使每个学生都能得到高质量教育。

（一） 外部监督：校群督导制度

为更好检查和指导中小学的教育和教学工作，1997年，新加坡教育部创立了校群督导制度（School Cluster Supervision System）。该制度经过多年的发展和完善，如今已成为提高新加坡基础教育质量的重要制度。新加坡全国学校按地域分为东南西北四个学区，每个学区内再划分7个校群，每个校群一般由十几所不同类型的中小学共同组成，每个校群设有校群督导司（Schools Devision），校群督导司由校群总督导以及若干名督导成员组成，对学校教育质量进行衡量评估，确保集群内成员学校之间建立联系、共享和协作关系，以提高学校的绩效水平[19]。

例如，当前新加坡北学区校群由北维斯塔小学、棕榈景小学、里弗韦尔小学、罗塞斯学校、盛港小学、新民小学、博文中学、CHIJ圣约瑟夫修道院、北维斯塔中学、盛港中学新民中学、以及尤诺亚初级学院等学校共同组成，北学区校群总督导由威廉·普什帕姆担任。校群督导（Cluster Superintendent）是教育部聘任的依法执行教育督导工作的专业人员，通常是从相关领域专家和富有多年基础教育管理经验的中小学校长中选拔出来的[20]。督导在检查学校各方面发展情况后要撰写完整的评估报告并提交国家教育部备案。如果学校评估结果不合格，该校就必须在规定期限内整改并提交相关报告，教育部学校督导司每年不仅对学校进行评估，也会对各校群督导进行评价，各督导的评估成绩与所负责的学校成绩密切相关[21]。这种国家层面的监督制度通过权力划分、区域管辖的方式，既体现了国家对学校教育质量的重视和统筹力度，同时也有利于区域特色治理和因地制宜地開展各项教育改革和管理措施。校群督导到位而不越位、引导而非领导，通过资源共享、经验分享等方式，帮助并促进学校和教师发展。

（二）内部评估：卓越学校制度

为了配合国家层面“思考型学校、学习型国家“的愿景，新加坡学校已经逐渐向卓越目标改进和发展，并使用系统完整的评价模型进行自我评估。新加坡卓越学校制度（School Excellence Model）就是在欧洲质量管理基金会卓越模式的基础上移植到新加坡教育领域的管理和评价模式。卓越学校模式在学校内部每年进行一次评估，且由教育部组成的评估小组成员每五年对各学校进行一次整体性的外部评估。该制度更多强调新加坡各学校的自我定位和主动评估，以确定学校的教学质量和学生表现。这些评估涵盖了许多方面，包括课程、教学方法、学生参与度等[22]。

卓越学校模式的框架包含九个评估要素，可分为“运作过程”和“业绩成果”两大类，各占50%，总分1000分。运作流程侧重于学校的管理方式和资源分配，业绩成果则更侧重硬性考核结果，主要指教育教学成绩和行政业务水平。业绩成果来源于运作过程，运作过程通过业绩成果的反馈得到改进。具体的评价指标和分数占比见表1。

新加坡教育部为鼓励学校不断提高办学质量、取得良好成绩而设立的教育激励机制“学校奖励奖总体计划”（Masterplan of Awards for Schools），旨在奖励那些努力为学生提供全人教育、帮助学生达到教育期望的学校。“学校奖项总体蓝图”包括三个不同级别的奖项，即小学、中学和特别奖项。特别奖包括卓越学校奖和高等学校优秀奖，这是新加坡最高和最负盛名的奖项[23]。优秀学校或优秀学校奖的有效期为5年，之后如果学校表现不佳，将可能在重新评估后失去荣誉。

（三）综合排序：增值排名制度

从前文梳理中可看出，从1992年新加坡开始实行并不断成熟发展的学校排名和增值排名制度（Value Added Ranking System），体现出学校内外部综合评估的突出特征[25]。学校排名制度是以学生成绩为依据的学校间的排名，而增值排名制度是在学校排名制度的基础上发展和延伸的产物。增值排名的不同之处在于不仅仅考虑学生的最终成绩，而是以学生在学校内的成长为依据，将学生的学习进步与他们的初始水平挂钩，更加公正地反映学生的成长和进步，以及在学校的真实表现，促使校长和教师分析自己在管理和教学中存在的问题。新加坡教育部建立了学生成绩数据库，每年小学会考和初中毕业考试结束后，教育部会将数据库内各个学校的成绩分别排名，并向公众媒体公开[26]。为了避免学校之间的恶意竞争和不公平競争，新加坡推出了中学增值排名制度，即将学生毕业成绩与入学成绩进行比较。排名根据学生在中学学习四年后和小学毕业时的成绩和排名的变化，体现增值情况。排名和增值排名制这两种方法被共同使用，得出的具体分数会被用于评估学校在过去的发展中所做的努力和取得的成就，将这些结果与其他学校进行比较，可以更公平地反映每所学校的排名。这种排名制度强调学校帮助学生关注自身发展和成长方面作出的贡献，可对学生在校的综合表现做出较为全面的评价。该制度的初衷也是为了激励学校提高自身教育教学质量，并为家长和学生提供更为客观的选择标准。

三、新加坡中小学督导评估制度及实践的主要特征

（一）宏观层面：引导而非领导，政府支持力度大

任何一项制度在执行过程中，都需要相应的投入和资源作为前提保障，这些条件在某些意义上是一种政策资源，也是强大的中央控制和管理能力的体现[27]，主要体现在国家经费投入和相关政策法律完善两大方面。一方面，新加坡对教育经费的投入一直保持稳定。建国以来，新加坡教育经费增长比例逐年提高，不断加强学校基础设施建设和人力配备。这种高投入为新加坡基础教育稳定发展奠定了基础，并使新加坡在教育领域保持着世界一流水平。国际数学和科学评测趋势（Trends in International Mathematics and Science Study，TIMSS）负责人在肯定新加坡教育成绩时提到：“成功最重要的因素是教育的质量和地位。”[28]

另一方面，新加坡教育质量和中小学督导政策与国家战略保持一致，国家战略与学校教育的共同点是面向未来。人才是国家战略的最大支撑。因此，国家战略一旦引入，就会走进课堂，走入课本，走进教学。相关的教育质量政策集中体现在《教育的理想成果》中，为21世纪以来新加坡基础教育规定了各方面应达到的标准。督导评估机构的运行与国家、地区的治理体系息息相关，学校质量管理体系也符合国家战略，以卓越学校模式为基础，通过评价促进发展，并以“教育协作计划”（2009）方式安排一定数量的教育协作人员[29]，辅助中小学教师完成教学计划。

（二）中观层面：各级各类权责明确，学校质量管理能力高

新加坡的学校评估和管理模式被赋予较大的自治权和灵活性，学校可以自行决定和规划发展方案。但这种方式并不意味着政府在教育管治和监督中完全透明和被动，而是通过校群督导、增值排名、集体性质量监督和评估机制，综合运用“学校督导-学业测评-自我评估”的基本逻辑思路，在科学设置学校教育评估制度的前提基础上，虽减少了对学校具体措施和发展方案的直接干预，却间接地促使学校主动实施内生性变革，营造了良好的竞争环境。新加坡国家教育质量政策确定并开始实施后，同时明确了教育部学校督导司及各学区校群间的发展方向和指导方针，各学校也成为执行国家教育质量政策、对标权威评估标准的重要主体，学校的执行力也直接决定了国家基础教育质量评估和监测的有效性。新加坡中小学办学情况得到了有效的质量评估和反馈，其中一个重要的经验是鼓励学校管理的自主性和灵活性，并不断加强校长、行政管理人员的培训，提高学校自身质量管理的能力。同时，社会各界介入学校质量监测的参与程度高、参与意识强且参与渠道丰富。媒体公开评估结果，接受政府、社会、家长各界的监督，共同鉴别、问责、奖励各级各类学校，团结合作，集合各方力量和支援，不断创新评价体系和督导制度，使学校管理始终富有生机，勇于承担时代使命，学生培养始终与时俱进，行走在世界前列。

（三）微观层面：动态监督评估，循证导向反馈

在微观层面上，教育督导对中小学学校管理、校长和教师的评估非常慎重，通过到校访问、参与管理、出席会议、策划组织、咨询质询等方式深入被评估学校教育管理第一线，实地开展评估前的铺垫工作；在具体实施评估过程中，重视将校长的管理成效与学校的教育成效进行互相印证，使评估工作更接地气，从而确保评估结果更具准确性和科学性。从评估前的准备、评估中的过程性材料印证、评估后的长期跟踪，体现出新加坡对于全国中小学质量监督的整体规划、统筹划分、动态跟进的鲜明特征。此外，中小学的督导评估过程也是“以证据为基础的”的情境性、透明性、实际性的评价，强调用实际成果和证据材料来支持学校的质量评估，并以科学的评估报告支持学校的改革决策、校长的专业发展和学生的综合素质培养，而不是把评估结果作为静态的定论工具，目标导向和循证色彩鲜明，使得新加坡教育督导制度的成效明显，学校不断在反思总结中走向优秀，成就卓越[30]。

四、新加坡中小学督导评估制度的现实挑战

新加坡中小学督导制度及具体实践在历史发展中不断成熟和完善，宏观层面相关政策法律体系完整，中观层面各利益相关者权责明确，微观层面督导过程及结果公开透明，执行督導工作的人及相关工作人员专业能力强，促进学校整体发展和办学质量的效果明显。然而，新加坡在评估目标、过程、结果等方面也面临若干挑战。

（一）评估目标：量化评价色彩重，学校目标功利化

学生是一切教学活动的本位，提高学生的学习成绩是质量督导工作、校长管理学校、教师教学的重要目的之一。然而，过于频繁的校内评估和校外审核工作是否利于学校实现育人目标，是否有利于教师专心提高教学水平和专心完成教学工作，是否有利于校长专心完成管理工作，都值得进一步思考。趋于功利主义的办学目标背后，体现了国家精神和民族特性。新加坡的文化是典型的精英文化，实行的是精英人才制度[31]，国家督导、公开排名在一定意义上反映了国家和社会对于教学成果、学业成果和人才培养的强调和重视。但标准化的排名等级、督导结果和量化指标是否能全方面反映出学校的整体发展状况？教师和学生的满意度和体验如何？这样的评价制度是否会变相地激化学校间、学生间的竞争？是否会给受教育者传递一种“唯分数、唯指标、唯排名”的价值观念？未来，学校面临的挑战更多是如何超越评价体系本身，实行真正的、实质性的、可持续的教育变革和质量改善[32]。

（二）评估对象：校长和教师工作强度高，心理负担较重

校长和教师的工作负担是衡量一个学校良性、健康、可持续发展的重要指标。为确保在全球教育的领先地位，新加坡政府高度重视提高学校整体质量、培养优秀的专业教师队伍，但伴随高要求、高指标而来的可能是高强度的工作负担。在新加坡教育部开发的交互式网络平台上，学校的实际排名和成就介绍都会实时更新，学校每年的评估结果也会在媒体上公开发布，接受政府、社会、家长的监督和广泛关注。虽然这在一定程度上会促使学校不断提高自身的办学水平，督导和评估的出发点也是对学校做出客观的鉴定与验证，并非比较和淘汰，但由于督导结果会在公众媒体上公布，且督导结果具有相当大的权威性和影响力，校长和教师在质量督导前需要做长期的准备工作，面临着来自教学工作、角色职责、职业发展等多方面压力。因此，督导制度在某种程度上也增长了被评估学校的校长和教师们应对绩效和教学成果的问责压力，同时影响学校教育教学实践工作和督导结果的有效性。此外，一项“关于新加坡教师压力和应付方式的质性与量化分析”的调查表明，新加坡校长和教师的心理压力源还来自超负荷的工作量、职业效能感欠缺、缺少同事支持、与领导冲突、不必要的任务和形式主义、工作妨碍家庭与个人生活等。如何从国家、社会、学校层面为教师提供专业帮助和解决策略，是值得各界思考商榷的问题。

（三）评估结果：激化择优选校现象，加深教育资源鸿沟

学校的教育教学质量、办学条件、办学特色、社会影响力等都会影响学生和家长的择校。不同学校之间在基础设施、师资力量和社会声誉等方面存在不同程度的差异，这是客观存在的，也是难以完全规避的。有效化解义务教育择校矛盾和资源分配问题已经成为一个备受关注的社会热点问题[33]。即使新加坡经济实力发达，综合国力较强，但仍未完全实现学校教育的均衡化发展。新加坡作为一个资源匮乏、种族多元的国家，优质的教育资源总量与校方、教师、家长等利益相关者的期望之间仍然存在差距。设置校群督导制度的初衷是为了迎合国内一直倡导的“以人为本、因材施教”的教育理念，解决国内学区之间发展不均等、资源不均衡等问题。虽然校群督导制度是以地域划分为前提，通过设置督导统一管理的方式，很大程度上缓解了地区发展失衡、教育质量不均等现状，但最终结果又以公开排名、社会监督的方式，家长自然会更多直接关注排名结果，以学校排名先后作为择校的重要考量标准，因此在学校的选择上常常出现供需错配、市场错位等问题，带来的最直接问题就是优质生源和丰富教学资源不断向高质量学校倾斜，优质学校和薄弱学校间的办学条件、师资水平、学生素质等差距逐渐拉大。未来，如何制定更为公正合理的学校质量、学业成绩评价方法，为学生和家长提供更丰富多样的选择，帮助不同类型的学校明晰自身发展定位，改善学校发展前景，促进学区内、学区间乃至全国范围内的学校教育条件和办学质量基本平衡，为此，新加坡正在不断做出新的尝试和突破。

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Evolution， Features and Challenges of Singapores Primary and

Secondary School Supervision and Evaluation System

HUANG Shanshan1，2   ZHANG Xiyu2，3   WU Jian2，3

（1. Guangdong Engineering Polytechnic， Guangzhou 510520;

2. South China Normal University， Guangzhou 510631;

3. Center for Southeast Asian Studies， South China Normal University， Guangzhou 510631）

Abstract： The quality of basic education in Singapore has been among the highest in the world， whose outstanding educational outcomes are inextricably linked to a high standard and comprehensive education monitoring and evaluation system. The supervision and evaluation of primary and secondary schools in Singapore has experienced three historical evolution periods： Pregnancy， start-up and maturity. It has developed three basic components， the “School Cluster Supervision System” for external monitoring， the “School Excellence System” for internal assessment and the “Value Added Ranking System” for comprehensive ranking， implying the macro level of “guidance rather than leadership”， the meso level of “clear authority and responsibility， autonomous management” and the micro level of “dynamic monitoring and evidence-based feedback”. At present， Singapore is faced with challenges such as the utilitarianisation of assessment objectives， the heavy burden of assessment targets and the deepening of the divide in educational resources as a result of assessment results.

Keywords： Singapore; Primary and secondary schools; Supervisory assessment; Educational evaluation; School cluster supervision system; School excellence system; Value-added ranking system

（責任编辑 郭向和   校对 姚力宁）