林业高质量发展阶段森林资源保护与管理的法律问题研究

张 芳

山西林业职业技术学院，山西 太原 030009

我国在1999 年与2014 年，先后实施了“前一轮”与“新一轮”退耕还林还草工程。从实践经验看，一方面在环境保护基础上推动了林业产业化发展，另一方面结合该工程的实施较好地促进了脱贫攻坚工作的实践，为我国全面建成小康社会贡献了应有的力量。当前，正值“十四五”建设关键时期，林业行业结合高质量发展目标，需要进一步推动森林资源保护与管理。但是，由于森林资源产权结构、林业生态效益补偿机制、林地占用以及乱垦、滥伐问题尚未彻底解决，因此，在新时代的实践中应加大对相关法律问题的探讨。

一、林业高质量发展内涵概述

在新一轮退耕还林还草实践过程中，我国结合“十四五”建设阶段的发展需求，提出了高质量发展目标，旨在建立“高标准”“高质量”“高成效”“高水平”的林业产业，推动山水林田湖草综合治理，推动生命共同体的构建。

以高标准为例，在新时代的森林资源保护与管理中，要求结合林业系统性改革、信息化管理向林业数据化管理的升级方向，持续加强法律、法规限定条件下的制度标准化、数据标准化等建设工作，持续提升森林保护与管理的标准化建设水平；以高质量为例，要求在种子选择、苗木培育、植被配置、恢复方式、栽种技术、养护管理等各个层面，全面提高森林资源的保护与管理工作；以高成效为例，随着“互联网+”改革、物联网改革的实践，近年来已经逐渐明确了技术赋能路径，而且从生态系统功能角度出发，推进了林业产品多样化、林草相关产业化发展，预期通过进一步的森林资源保护与管理，促进其产出生态效益、社会效益、经济效益，最终向着综合效益产出方向高效发展。尤其在高水平发展方面，已经形成在制度标准化建设条件下，各项机制的协同应用模式，在新时代需要通过发挥市场在森林资源配置方面的优势，提高全要素生产率。

二、林业高质量发展阶段森林资源保护与管理的法律问题

在“双循环”新发展格局下，随着统一大市场的建设，在林业高质量发展阶段开展森林资源保护与管理工作中，既要探索林业结构新模式，又需借助法律手段持续提高生态效益补偿制度的应用效果。下面从法律的角度对以下三个问题做出探讨。

（一）林权结构模式问题

根据第九次全国森林资源清查结果看，我国森林资源总量处于稳步增长的态势。与第七次、第八次相比，森林面积、森林蓄积以及森林覆盖率总体上呈现出不断上升的趋势。不同森林类型的蓄积量都有所变化，较好地促进了林权结构优化［1］。虽然整体上的森林资源总量呈现出增长趋势，但是，我国森林人均面积、人均覆盖率、人均蓄积量明显低于世界平均水平，无论在森林总量、生态系统功能，还是生态产品方面，仍有较大的发展空间。因此，十分需要在高质量发展阶段，全面推进森林资源保护与管理工作。（如表1）

表1 全国森林资源清查结果 面积：亿hm2，蓄积：亿m3

由于森林资源的快速增长有赖于不同森林类型的增长，因而，需要持续优化林权结构模式。从当前实践经验看，国家与集体所有的森林相对较多。根据“集体产权理论”看，森林资源经营在政府与民众的共同负责模式下，有利于增加其社会管理功能。然而，在实际运行时，对于人才、机械设备、环保材料、新兴技术、资本投入、法律法规等技术资源、思想资源、管理资源的配置，往往因市场作用不大而导致效率低、效用不足的现象。因此，在当前条件下，需要根据森林类型，合理优化林权结构模式［2］。

（二）生态效益补偿问题

森林资源作为资源性资产，兼具了生态价值、经济价值、社会价值，其中生态价值是其发挥作用的前提条件，当实践主体努力并付出相应的代价去保护其价值时，需要借助经济补偿方式促进生态价值的保护，并在此基础上使其产出综合效益。

具体而言，森林资源属于自然资源，按照《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第二十一条的规定，需要结合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律、行政法规的审批，给予公平、合理的补偿。因此，在森林资源保护与管理实践中，我国结合相关法律、法规制定了生态效益补偿制度。但是，在实践过程中，受到林业产权结构、森林资源调查监测，以及资金安排等方面的多重因素的影响，在实际执行该制度的过程中，由于具体到地方的补偿条款设置存在一些差异，容易引发补偿资金不能全面落实到受益人手中的现象［3］。进一步讲，《森林法》中并没有对林业投资者、保护者、管理者等实践主体在获取生态效益补偿金上进行细化。此时，在统一大市场条件下，随着市场经济水平的发展，不排除与补偿相关法律法规及市场经济发展出现“脱轨”现象，从而导致补偿激励作用不足，以及实践主体无法获得补偿的情况等。

（三）各方协同治理问题

我国森林资源总量与人均量相对偏低，而影响森林资源保护管理的因素相对较多，具体包括了自然灾害、气象因素、种子苗木因素、林业种植技术因素、人为破坏因素、病虫害因素等。在这种情况下，森林资源保护与管理实践中，需要结合统一大市场的建设情况与市场统一监管方案，科学合理地借助信息管理平台，推动参与管理各方的协同治理［4］。

例如，在对于乱垦、滥伐、偷猎、放生等各类问题的治理中，森林资源管理单位需要与公安部门开展合作。再如，在森林资源保护与管理实践中，牵涉到涵养水源、水土保持、生态系统构建等工作，此时，森林资源保护与管理单位，既需要结合实际管理对象与治理问题，与土地管理部门、环境监测部门、水利部门开展合作，也需要增强与当地民众的合作等。事实上，由于实践主体对于相关法律法规的深入研讨不足，宣传力度不够，往往不能较好地促进参与森林资源保护与管理的各方及时开展信息交流与沟通，并在数据共享的基础上，全面扩大协同效应。由此可见，在林业高质量发展阶段，需要发挥技术要素的比较优势，提高学法、普法、用法等效率，为协同治理工作提供法律资源保障等［5］。

三、林业高质量发展阶段森林资源保护与管理的解决对策

（一）优化林权结构模式，促进林业综合效益产出

首先，建议以现有的林权结构模式为准，结合市场经济的发展现状，在林业高质量发展阶段森林资源保护与管理中，根据我国森林资源类型，梳理出国家、集体、企业、个体，以及其他组织；其次，从《森林法》出发，在尊重每一个森林资源保护与管理实践主体的条件下，结合林业产权相关的不动产登记信息、承包经营合同、林业认证行为等，适度地扩大企业、个体以及其他组织的“经营权”与“所有权”，优化现有结构。尤其在经济林或者包含于商品林的森林资源类型方面，激励此类实践主体借助林业资源，安心、放心地发展林业经济，促进林业综合效益产出［6］。

（二）细化补偿约束条款，深化林业产业化运营

首先，应该从林业高质量发展需求出发，深入研讨《森林法》《环境保护法》。一方面通过细化补偿约束条款，将一些“暗补”方式转变成“明补”。另一方面将林地产权与补偿制度挂钩，从而推动林权结构模式的优化，使林权结构模式与补偿制度之间形成相辅相成、互相促进的关系。其次，应根据新时代我国“双循环”新发展格局下的统一大市场建设现状与建设速度，更为合理地发挥市场价格机制的作用，通过该机制更好地促进与补偿制度相关的补偿约束条款设置，预防两者的“脱钩”现象［7］。除此之外，应对林业生态补偿制度的内涵做进一步分析，并在“自然资源使用人或受益人”的视角下，从森林资源的利用层面，制定一些补偿条款，激励其更为合理地运营森林资源，最终使林业资源产业链条上的不同实践主体，通过补偿制度关联起来，推动供应链上的分工，深化林业产业化运营［8］。

（三）扩大数字技术配置，提高各方协同实践效果

林业高质量发展阶段森林资源保护与管理的法律文献相对较多，其中，应用较多的是《森林法》《环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国野生动物保护法》《森林采伐更新管理办法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》等。由于牵涉到国家层面、地方层面法律、法规、条例等，内容相对较多。在这种情况下，应结合现代经济学中的生产要素配置理论（如图1），根据高质量发展阶段，选择技术要素主导的配置方案，开展与森林资源保护与管理相关的学法、普法、用法等活动。例如，在当前阶段，可以在现有的信息管理系统基础上，建立“大数据+森林资源保护与管理”平台，一方面促进不同实践主体之间的法律信息共享，及时开展协同合作。另一方面可以借助处理与分析结果，为后续相关法律、法规的完善等提供科学依据［9］。

图1 生产要素配置理论示意

总之，在新时代林业高质量发展阶段，需要结合林业高质量发展内涵与作用，一方面加强对森林资源保护与管理的法律研讨，另一方面按照“具体问题，具体分析，针对性解决”的思路出发，制定一些行之有效的解决对策。结合上述分析可以看出，实践中既要做好对林业产权方面的现状调查研究工作，也需结合高质量发展需求，严守林业生态红线，在依法开展保护与管理工作的先决条件下，结合相关规定，细化补偿金使用约束条款。并在技术赋能条件下，全面推进协同治理，促进法治体系下的依法治林工作，为林业在产业化发展过程中产出综合效益保驾护航。