韩国国家语言工作发展规划评析

[关键词]韩国；语言；发展规划；政策科学

[中图分类号]H55 [文献标识码]A [文章编号]1002-2007（2023）02-117-09

[收稿日期] 2022-06-05

[作者简介]杨金成，教育部中外语言交流合作中心研究员，研究方向为语言政策、语言国际传播、国际中文教育和比较教育。（北京 100088）

中国政府历来重视语言文字工作规划。2012年12月，教育部、国家语委发布《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012-2020年）》。2016年8月，教育部、国家语委发布《国家语言文字事业“十三五”发展规划》。这两个文件是指导今后一个时期全国语言文字事业科学发展的纲领性文件，对于我国语言文字工作的发展至关重要。借鉴各国语言文字事业发展规划编制的经验对于完善我国语言文字事业发展规划、推动我国语言文字工作治理体系和治理能力现代化具有重要意义。目前，虽有许多关于外国语言规划的研究，但鲜有对外国语言文字事业发展规划的研究，基本上是聚焦在“语言规划”而非“事业规划”。如，张可心，王洁、郭建荣，王晓梅，杨涛、王辉，胡壮麟，王秀丽、王鹏飞分别对捷克、塔吉克斯坦、马来西亚、土耳其、美国、法国的语言规划进行了研究，但大多是基于语言地位规划、本体规划和习得规划进行的国别研究，而不是对某一个国家语言文字工作发展规划的研究。

自2007年以来，韩国政府发布了四个国家语言工作五年发展规划，分别是《旨在强化文化创造力量和韩国语世界化的国语发展基本规划（2007-2011）》《旨在推动文化创造和共生：韩国语发展的第二个国语发展基本规划（2012-2016）》《全体国民享受、与世界同享的韩国语——第三个国语发展基本规划（2017-2021）》和2022年1月26日发布的《第四个国语发展基本规划（2022-2026）》。这四个规划对韩国语言文字工作的发展发挥了重要作用，同时也为我们制定语言文字工作提供了有益借鉴。规划是政府管理社会和经济的公共政策，是一种具有前瞻性、导向性的战略性公共政策。基于此，本文将从政策科学的视角梳理韩国国家语言工作发展规划编制的主体、编制的程序、规划的执行与评估等政策科学要素，评析韩国国家语言工作发展规划的政策科学视角的特点，以便从中受到启发，为我国语言文字工作发展规划的制定提供参考。

韩国国家语言工作发展规划的名称为“国语发展基本规划”。根据韩国《国语基本法>，“国语”是大韩民国的公用语，称为韩国语。由于绝大多数韩国人的母语是韩国语，韩国语既是母语又是“本国语”，所以，在韩国一般不把“国语”和“韩国语”加以区分，但对于外国人来说，“国语”和韩国语还是有区别的。在韩国的语言工作实践中，“国语”一般针对韩国国民而言，“韩国语”一般是针对外国人而言，如“韩国语教师”是指将韩国语作为外语或第二语言教学的教师。韩国“国语发展基本规划”中的“国语”是一个大概念的韩国国家官方语言，包含了针对外国人而言的“韩国语”。但在规划的具体内容上的“韩国语”还是针对外国人而言的概念。鉴于在韩国，国语就是国家语言，“国语发展规划”和语言发展规划的概念是相同的，在本文中两种概念同时出现和使用。

一、韩国国家语言工作发展规划编制的主体

政策主体是政策制定的关键，只有确定了政策制定的主体才能启动政策制定整个流程。在政策科学中，政策主体是指在特定的政策环境中直接或间接地影响政策过程及结果的行动者，包括公共部门、公职人员及社会组织和个人。就规划编制而言，规划编制的主体是指负责编制或参与编制规划的组织或个人，一般来讲，规划编制主体是由有关法律认定的。韩国语言工作发展规划的编制主体也是由相关法规规定的。相关法规包括《政府组织法》《国语基本法》，以及政府关于部门职责的规定等。

（一）文化体育观光部：规划制定的主责部门

文化体育观光部是韩国国家语言工作发展规划制定的主责部门。根据《文化体育观光部及所属机构职责施行规则》（2021年12月14日施行。文化体育观光部令第468号，2021年12月14日部分修订）第8条，文化体育观光部文化艺术政策室国语政策课负责语言政策的制定和执行相关业务，制定国语发展战略规划是其重要职责之一。文化体育观光部语言政策具体职责见表1。

韩国《国语基本法》规定了文化体育观光部的语言发展基本规划编制主体的法定地位。《国语基本法》第六条第一款明确规定文化体育观光部部长每5年要制定、实施国语发展基本规划。第七条第一款规定为实施国语发展基本规划，文化体育观光部负责制定细化的可施行计划。第七条第二款规定制定施行计划时，根据需要，可请相关部门提供协助。这些条款都赋予了文化体育观光部作为国家语言工作发展规划编制的法定主体地位。

（二）國立国语院：参与规划编制的重要机构

国立国语院是文化体育观光部所属机构，是韩国语言政策制定和执行的重要机构。韩国第一个国语发展基本规划就是国立国语院组织制定的。根据《文化体育观光部及所属机构职责施行规则》，国立国语院设企划研修部和语文研究室。企划研修部设企划运营课、公共语言课和教育研修课；语文研究室设语文研究课、语言政策课、语言信息课、韩国语振兴课、特殊语言振兴课。国立国语院的主要工作为：支持国民的标准语言生活，强化韩国语资料集成及国语信息服务（包括运行标准国语大辞典等国语版信息融合检索系统，推进编撰开放型韩国语知识大辞典，国语文化遗产的现代化、电子化，发行国语信息刊物）；开展面向未来的国语政策基础国语实态调查研究（包括语言规范更贴近现实，推进语言生活更加便利，开展国语文化遗产保护研究，开展国语使用能力提升调查）；构筑与国民语言生活直接相关的公共语言支援体系（包括加强对语言弱势群体的语言福祉，提升网络及广播语言的品质，提升公共机关语言水平）；运营国语文化学校，提升国民的国语能力（包括开设国语专门教育课程，运营便民的国语文化学校，提供针对不同对象的国语文化学校特别课程）；开发国内外普及韩国语教材，培养韩国语教育专家（包括国内外韩国语教育资源开发和推广，韩国语教育专家培养和教育研修课程的标准化，颁发韩国语教师资格证）。

二、韩国国家语言工作发展规划编制程序

从公共政策科学的观点来说，政策制定的程序包括政策议程设置、政策目标确定、方案规划与设计、方案评估与择优、政策合法化等环节。规划作为一种公共政策，政策制定的程序同样适用于规划的编制。

（一）规划问题政策化

政策议程的设置中最重要的是政策问题的确定。政策问题的确定以及政策目标的确定都是基于对政策环境分析而做出的。韩国国家语言工作发展规划的编制完全体现了应遵循的程序。如第一个国语发展基本规划，在结构上，序言之后便是“国语环境分析和诊断”，环境分析分为国内和国外环境两个部分。在分析基础上，就语言包含的各个领域的情况进行了诊断，提出了需要解决的问题、规划的政策方向和目标。第一个国语发展基本规划至第四个国语发展基本规划框架结构见表2。

第四个国语发展基本规划虽然从章节名称上没有语言环境分析，但第一章“推进背景”专门有一节语言政策环境分析。在第二章中，韩国在总结了第三个国语发展基本规划成果的同时，分析了其局限性，提出了相应的改善方案。这与第一章的语言环境分析相辅相成，都属于政策环境分析，在成果基础上分析出的问题是对于前期规划中的政策的检验，提出的改善方案更具针对性。

（二）规划目标

政策目标作为政策所要达到的目的和效果，是政策方案制定的基本依据。政策目标分为总体目标和具体目标。既有定性目标又有量化目标。对于韩国语言工作发展规划而言，第一个至第四个国语发展基本规划都有一个总体目标，具体目标则体现在具体的各个领域的方案之中。总体目标呈定性化，具体目标则呈量化性。如，第一个国语发展基本规划的总体目标是：让韩国语由民族语言成为世界中的语言。第二个国语发展基本规划提出的推进目标是：确保创造高品质的语言文化基础；为实现共生共荣社会做出贡献；提高国际社会韩国语言地位；助力形成韩国语言推广和传承的条件。第三个国语发展基本规划提出的目标是：全体国民享受的国语，全世界共享的韩国语。第四个国语发展基本规划提出的政策目标为：构建与第四次产业革命时代环境相适应的国语政策基础并为此聚集力量；扩张韩国语生态系，将韩文文化转化为世界共享的文化。

（三）规划方案

规划方案也就是政策方案。确定目标之后，便是如何去实现目标，这就需要制定具体解决方案，也就是政策方案。就韩国国语发展基本规划而言，其规划方案分为两个方面：一个是推进战略；另一个是推进课题。

第一个国语发展基本规划所提出的推进战略（方向）为：体现《国语基本法》的基本理念；扩大实施社会统合语言福祉举措；完善包容国际化、多元文化社会的多元主义语言规范；改善国语使用环境，提高国民国语能力；持續推进引领知识信息文化时代的国语信息化事业；推进文化相互主义视角下的“韩国语世界化战略”；挖掘国语文化遗产，扩大地方语言、土著语调查事业。规划提出了三大重点推进课题和十大推进课题。三大重点推进课题具体见表3。

十大推进课题为：推广旨在使用正确国语的国家语言政策；构筑扩大南北语言交流及国际交流合作网；强化弱势群体的语言福祉举措；改善国语使用环境，增进国民的沟通交流；创造提升国民国语能力的条件；调查语言使用的多样性；整理《标准国语大辞典》，编撰适应需要的辞典；构筑国语信息网，运营综合信息系统；保护国语文化遗产，推进韩文产业化；强化旨在推广国语文化的宣传活动。

第二个国语发展基本规划提出的应对战略为：创造高品质语言生活的条件；制定障碍人等语言弱势群体福祉政策等，体现共同生活社会理念；推动公共机关及大众媒体的语言更加体现公共性，整顿混乱的外来语、专门用语，为实现语言民主主义做出贡献；夯实使韩国语成为世界人的语言的环境基础；通过建立韩文博物馆，弘扬韩文价值，运用信息化环境和保护地方语言，助力国语振兴。规划提出了五大推进课题，具体见表4。

第三个国语发展基本规划提出的推进战略是：制定反映语言环境和语言现实的国语政策，提升国语能力、改善语言生活条件，构筑社会融合和谐的语言沟通环境，强化以学习者为中心的韩国语教育基础、提升教育质量，在国内外弘扬韩文价值和韩文文化。推进的主要课题见表5。第四个国语发展基本规划提出了五大战略和十五个推进课题，具体见表6。

（四）规划的合法化

韩国国语发展基本规划的合法化是根据《国语基本法》有关规定执行的。《国语基本法》第六条第二款规定，文化体育观光部部长制定国家语言工作发展规划时，规划需经过国语审议会的审议。也就是说，经过了国语审议会的审议，规划编制就完成了合法化程序。《国语基本法》第十三条规定，为了审议语言发展和保护重要事项，在文化体育观光部设国语审议会。规定设委员长1人，副委员长1人，以及委员60名以内。委员长和副委员长在委员会内通过互选的方式选出。委员在国语学、语言学及相关领域的专家中，由文化体育观光部部长委任，可设分委员会。审议会的构成及运行相关事项由总统令规定。国语审议会的职责是：国语基本规划的制定；语文规范的制订和修订；文化体育观光部部长赋予审议会的关于国语发展和保护的其他事项。

以第一个国语发展基本规划和第四个国语发展基本规划的编制为例，我们可以清楚地看到规划编制的程序。第一个国语发展基本规划的编制工作于2006年6月初启动，文化观光部国立国语研究院组织专门队伍，着手制定第一个5年国语发展基本规划。经过多次院内研讨、外部专家咨询，2006年9月27日国语审议会全体委员会和语言政策分科委员会第一次审议规划草案，决定针对会议提出的问题修改后再次审议。之后从3个分科委员会各选出5人以下的人组成国语审议实务委员会。2006年10月27日召开了实务委员会会议，对修改后的文本进行了研究，再次修改后，2006年11月21日国语审议委员会进行了最终的审议。12月29日向文化观光部部长提交了报告。至此，韩国第一个国语发展基本规划出台。第四个五年语言工作规划制定的程序为，2021年4月，组成规划编制专班，专班由文体部、国立国语院、韩文博物馆、外部咨询委员组成。完成规划草案后相关部委、地方政府征求意见，2021年11月完成规划送审稿。2021年12月经过国语审议会审议。2022年1月发布。

三、韩国国家语言工作发展规划的执行和评估

（一）规划执行

政策执行是实现政策目标的行动过程，需要依靠一定的组织体系，需要投入一定的资源。在整个政策系统中，执行是最终的归宿，是关系到政策能否成功实施的重要环节。对韩国国语发展基本规划而言，规划的执行主要体现在有关部门的分工合作上，也就是规划执行的组织体系的有效运行。韩国第一个至第四个国语发展基本规划都明确了各有关机构的分工，以推进规划的执行。以第四个国语发展基本规划为例，它专设一章为各部门任务分工及推进日程，按五大战略分成了45项任务，标明了负责部门和时间。

（二）规划评估

政策评估是政策判定过程中的重要环节，通过评估，不仅可以了解政策执行的结果，还可总结分析经验教训，为改善今后的语言政策提供依据。根据评估主体的类型可以分为内部评估和外部评估。根据评估内容的分类，可以分为过程评估和效果评估。韩国语言工作发展规划的评估可视为内部评估，即由规划编制的决策部门、执行部门自行进行的评估，是一种基于执行结果的事实评估，是效果评估。

《国语基本法》第八条规定，韩国政府每年在定期国会召开前向国会提交语言发展和保护的举措及实施结果报告书，也就是说要将语言工作规划执行情况向国会报告，这个报告是文化体育观光部实施的规划评估报告。以2020年为例，文化体育观光部根据《国语基本法》的要求而编制的报告《语言发展和保护举措及实施结果报告书（2020）》，共分五章，第一章为语言政策概要，包括语言政策的概念和方向、语言相关法令、语言政策主要机构；第二章为国语使用现状，包括公共语言使用实态、国语教育现状、韩国语教育现状、国外韩国语使用现状、国语关联民间团体现状；第三章为国语发展基本规划，包括国语发展基本规划概要、第一个国语发展基本规划、第二个国语发展基本规划、第三个国语发展基本规划；第四章为2020年国语政策实施结果，包括构建以需求者为中心的语言政策、支持便捷的语言环境、构建旨在促进国民语言沟通的社会及文化基础、强化韩国语推广和教育基础、韩文文化振兴和扩大共享；第五章为2021年国语政策主要推进计划。

四、韩国国家语言工作发展规划评析

纵观韩国国家语言工作发展规划，从政策科学的视角有以下几个主要特点：

（一）规划议程政策问题的设置呼应语言生活环境的变化

对于韩国语言政策而言，或者说对于韩国语言工作发展规划所关注的政策问题而言，政策议程是随着时代的变化而变化的。

在20世纪90年代之前，韩国语言政策关注的主要领域为国语醇化、语文规范、韩文专用等与国民日常语言生活直接相关的问题。20世纪90年代以后，语言的计算机处理、南北语言统一、词典编撰等成为语言政策新的课题。以英语为主的外国语言的传播，给韩国国民的日常语言生活带来了影响。特别是外来语、外国语言的滥用、误用和网络语言无差别使用，使韩国国家的语言环境逐渐恶化。急速发展的城市化及新老交替，使地方语言和文化面临着灭亡的危险。从世界范围来看，随着韩国经济的发展、国际地位的提高及“韩流”影响，学习韩国语的外国人越来越多，同时涉外婚姻、外国劳工也逐年增多，因此韩国语的国际传播成为韩国政府面临的新课题。面对第四次产业革命，人工智能、自动翻译等技术的发展，一般民众希望专门用语更加简单易懂，《手语语言法》《盲语语言法》的施行，保障语言弱势群体的“语言权”的社会认识不断深化，改善聋哑人和视听障碍人的语言使用环境，提升国民的语言能力和理解力的呼声增强。以上问题都成为韩国语言发展规划必须要考虑的因素，必须要有应对之策。韩国所制定的四个语言发展规划可以说都是在分析各个时期语言环境的基础上做出的，而且提出了相应的对策。

（二）规划议程政策问题的设置突出新技术发展的特点

第四次产业革命带来的人工智能、非面对面相关产业的发展，给语言使用带来了巨大影响。为此，韩国的国语发展基本规划将语言文字工作与新技术的融合作为政策问题列入规划。特别是第四个国语发展基本规划，体现得更为突出。第四个国语发展基本规划的愿景为：数字时代沟通的国语，共享的韩国语和韩国文化。提出两个目标之一就是构建应对第四次产业革命时代环境的国语政策基础，将构筑第四次产业革命时代的国语政策基础作为规划五大战略之首。提出开发人工智能语言文化产业，开发韩国语语料库，语言产业及研究教育等韩国语语料库及口语（对话）语料库、韩国语-外国语双语语料库。其他四个战略也充分体现了语言文字与人工智能、大数据等技术的深度融合。如，战略四“推进韩国语世界化”，也充分体现了数字化技术的应用，提出了开发韩国语大规模学习者语料库、以人工智能为基础的非面对面的内容，利用人工智能（AI）、虚拟现实（VR）等新技术开发世宗学堂的在线教育课程。

（三）规划议程政策问题的设置体现了国家语言国际传播战略

向世界推广韩国语是韩国政府的一项重要战略。作为国家语言工作发展规划，自第一个五年规划至第四个五年规划，韩国一直将韩国语的国际推广作为规划的重要内容，显示了韩国政府对此项工作的高度重视，也显示了政府作为规划编制主体在规划议程政策问题设置中的意志和作用。

在每个规划中，韩国政府在推进韩国语世界化方面最为重视的一项工作就是韩国在世界设立和运营世宗学堂，提出的目标也最为明确。世宗学堂是韩国在国外单独或合作设立的韩国语教育机构，始于2007年。第一个國语发展基本规划提出了分阶段建立世宗学堂的目标：第一阶段，2007年至2011年在东北亚及中亚地区建立100个世宗学堂；第二阶段，2012年至2016年在东北亚、南亚建立100个世宗学堂。执行的结果是：第一个五年规划期间，建立了60个世宗学堂、42个世宗教室。第二个国语发展基本规划提出的目标是：2016年世宗学堂达到200个。执行的结果是：到2016年12月，在58个国家建立了174个世宗学堂。第三个国语发展基本规划提出的目标是：世宗学堂到2021年达到200个。执行的结果是：到2021年12月，在82个国家建立了234个世宗学堂。第四个国语发展基本规划仍将扩充世宗学堂数量、提高世宗学堂的质量作为重点工作之一，提出了到2026年世宗学堂的数量达到350个的目标。

（四）规划制定过程体现出了显著的法制化特点

法制化是韩国语言工作发展规划的显著特点。规划编制的主体、周期、内容、程序、评估等都由《国语基本法》及《国语基本法施行令》做出了规定。如，《国语基本法》第六条第一款规定了规划的主体和周期，即，文化体育观光部部长需每5年制定一次语言工作发展规划。《国语基本法》第六条第三款规定了规划需包含的12项内容。第六条第二款规定了规划的法治化过程，即，规划需经过国语审议会的审议。第八条规定了规划的评估要求，即，政府每年在定期国会召开前向国会提交语言发展和保护的举措及实施结果报告书。可以说，韩国国家语言工作发展规划是法定规划，是政策规划，也是指南性规划。

（五）规划编制主体、执行主体、评估主体同一，决策、执行和监督未能有效分离

韩国国家语言工作发展规划编制主体、执行主体、评估主体均为文化体育观光部，没有将决策、执行和监督有效分离。在规划编制过程中，虽然听取了有关利益方、专家的意见，但编制的操作者为文化体育观光部，不可避免地会更多反映本部门的意志。由于评估结果关系到绩效，自我评估不可避免地存在着缺陷，也不利于从他人的视角发现问题，从而修正规划，完善下一个规划。编制主体、执行主体、评估主体的同一，长此下去，容易将部门利益固化为政策，使规划成为部门利益的工具。

（六）规划内容部门化，未能有效整合其他部门的资源

规划的内容也过度集中在文化体育观光部的职责范围之内，没有很好地整合国家有关部门的力量。如，韩国语的国际推广，就没有把外交部及下属机构韩国国际交流财团、教育部及下属机构国立国际教育院等机构和他们职责内的工作纳入规划范围之内。规划内容的部门化也造成了决策的部门化、执行的部门化等问题。

五、结语

发展规划的成功有赖于编制、实施和评估三大要素。韩国在编制和实施、评估国家语言工作发展规划方面积累了丰富经验，其最为宝贵的经验就是语言工作发展规划的编制、实施和评估等要素的法制化，形成了《国语基本法>基础上的规划周期制度化、内容规范化、制定流程程序化、评估监督机制化等特点。当然，也存在着规划编制、实施、评估主体同一，规划内容过于部门化的问题，以上的经验教训值得我们思考和借鉴。

[责任编辑 李娜]