海口市养老服务业的发展对策研究

李盛林 吕金虎 唐建荣

摘 要：近年来，海口市人口老龄化呈现速度增长过快、高龄化老人迅速增长的趋势。作为海南省会城市，海口市的养老服务业发展起步落后于其他发达城市，相关养老设施建设不足，难以有效应对当地人口老龄化问题。本文通过调查与分析海口市养老服务体系的现状，研究和借鉴广州、上海等城市养老服务的先进经验，并提出要对海口的养老服务业进行科学规划布局、多渠道增加养老服务供给和资金投入、加强养老服务行业人才建设，以及大力推进智慧化发展等对策，以期健全多层次、多样化的养老服务体系。

关键词： 海口市；人口老龄化；养老服务；养老服务体系；智慧养老

本文索引：李盛林，吕金虎，唐建荣.<变量 1>[J].中国商论，2023（13）：-133.

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）07（a）--04

1 引言

第七次全国人口普查结果显示，海口60岁及以上35.6万人，占全市人口12.4%，比重增长2.35个百分点，其中65岁及以上25万人，占老年人口8.7%，比重增长1.62个百分点。海口市人口老龄化呈现速度增长过快、高龄化老人迅速增长的趋势，其未来养老服务发展的形势日益险峻，社会养老面临巨大压力。

2 相关概念界定

2.1 人口老龄化

人口老龄化是指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中年轻人口比例动态减少、老年人口比例相应动态增长的过程和趋势。人口老龄化有两层含义：老龄人口相对增多，占比不断上升；社会人口结构呈老龄化，社会进入老龄化阶段。

2.2 养老服务

养老服务是指以满足老年人身体、物质和精神等方面的需求为根本宗旨，为其提供必要的生活服务，主要解决养老中的“人”和“资源”问题[1]。

3 海口市养老服务业发展现状

3.1 政策体系

2020年以来，海口先后推出各种相关政策措施以推动养老服务体系建设，如2020年出台《海口市社区居家养老服务若干规定》，为社区居家养老服务社会化发展作出制度性安排；海口国民经济和社会发展“十四五”规划纲要提出：健全基本养老服务体系，新建一家医养结合养老服务机构，在社区卫生服务机构试点推广医养融合服务，推动海口市社区和居家养老服务试点配套项目（二期）建设，完成设施、服务、流程等标准化更新改造，居家社区养老服务照料中心服务覆盖率超过80%等。这些措施为海口推进街道、社区养老服务设施建设发展提供了政策导向。

3.2 资金投入

海口市各区通过合理分配使用，根据社区不同情况制定合适的政策，统筹使用养老服务业专项补助资金，持续加大养老服务业的资金支持，并加强养老服务资金管理，做到专款专用，切实发挥专项资金的使用效益。如：2019年，市财政向16家养老机构支持120.63万元，有效降低养老企业建设运营成本；2021年，市财政投入800万元对美兰区三江镇、大致坡镇敬老院进行全面升级改造；投入340万元对5个街道综合养老服务中心进行新建（改造）；秀英区政府近年来相继整合1000多万元，对石山敬老院和东山敬老院基础设施进行了升级改造，并每年对两个敬老院投入管理费约129万元，日间照料中心138万元，居家养老工作投入管理费（含服务费）约300万元。

3.3 完善设施

推進智慧养老服务建设，近年来建成和升级了海口市12349社区居家养老求助服务平台，高水平打造海口市“互联网+”智慧养老服务平台建设。

（1）加强社区居家养老服务站和老年人日间照料中心的建设改造。截至2021年，海口全市已建有43个社区居家养老服务站和87家老年人日间照料中心，提供饮食、护理、娱乐、精神慰藉等综合服务，以满足辖区内老年人的需求。

（2）大力推进长者饭堂的建设。自2018年开展社区长者助餐服务试点工作来，海口4个区民政部门立足社区，在各社区养老服务中心全面铺开建设长者饭堂共50家，旨在满足老年人尤其是特殊困难老年人的助餐需求。

（3）完善社工站的建设。海口全市21个乡镇（街道）社工站于2021年6月正式全面运营，每个站配备3名专职社工为养老服务等领域提供服务。全市还成立了21个社工站志愿服务团队，发展注册志愿者851人，完成特色服务项目20个，并得到广大社区老年人的认可。

4 海口市养老服务业存在问题及原因分析

4.1 存在问题

4.1.1 养老设施建设滞后

一方面，养老设施发展缺乏整体规划。根据对海口市进行调研的结果，海口市虽然近年来制定出台了城乡规划和相关专业规划，但是未能在上述规划中充分体现养老服务设施建设要求。在养老机构建设方面尚未制定专门规划，全市养老机构的发展方向与定位、规模与服务内容、选址与布局等还未明确，一定程度上制约了养老机构的有序健康发展。另外，养老设施建设用地落实困难。海口四个区的主城区开发建设力度较大，能够提供的用地已非常少。由于缺乏合适的建设用地，在海口市投资建设大型的社会养老机构难度较大，打击了社会资本参与养老机构建设的积极性。同时，在街道、社区层面上的养老服务场所配套设施 严重不足，以至于各类社区养老服务项目难以落地。

4.1.2 社区养老服务发展受限

一是设施场地严重受限。由于对社区功能进行整体规划时，大多数社区尤其是城镇老旧小区，未将社区养老服务纳入考量，其养老服务基础设施相对简陋，养老服务专用场所普遍不足，这实际上严重制约了养老服务的发展。二是服务功能不够齐全。部分社区养老服务场所狭窄，服务功能不齐全，仅能提供最基本的就餐、娱乐休闲等服务，很少甚至根本没有能力提供医疗、康复护理等更深层次的服务，无法满足其多层次、多样化、个性化的需求。三是服务平台有待推广。大多老年人对海口市12349社区居家养老求助服务平台的知晓度不高，使用还不普遍。对全市老年人的信息情况掌握还不够精准，一定程度上影响了社区养老服务工作的有效开展。

4.1.3 养老服务业水平不足

第一，从业人员综合素质不高。目前海口市养老服务业的从业人员，大部分来自省内外进城务工人员和本市农村地区妇女，普遍年龄偏大，文化水平不高。同时，不少养老服务机构为了降低运营成本，对服务人员的专业培训投入不足，致使其护理专业知识和技能较为缺乏，无法适应当前老年人需求的多样化发展趋势。第二，专业服务人才欠缺。区别于一般的服务业，养老服务工作具有强度高、责任重、压力大、社会地位低和工资待遇差等特点，使得该行业难以招到专业技术水平高的长期性服务人员，严重缺乏养老服务专业人才，这已是养老服务业亟需解决的一大瓶颈问题。

4.2 原因分析

4.2.1 养老服务资金投入不够

尽管海口在加大对养老服务业政府财政资金的支持力度方面做出了持续不断的努力，但支持方向主要集中于海口市主城区，相较整个市的养老服务需求而言，海口市的养老服务体系的完善仍然需要足够的资金去支持，一方面是养老服务设施缺乏资金投入，因政府和社会资本投入不足，市场配置资源作用不明显，导致养老服务供给主体单一，难以支持养老服务体系建设和用地需求。另一方面是政府对养老服务业就业人员的财政支持力度不足，使养老服务行业人员缺乏就业动力。

4.2.2 智慧化养老服务水平有限

与上海、广东等更为发达的地区相比，海口市智慧养老服务业的发展从总体来看仍不完善，智能健康养老产业尚未形成规模，智慧健康养老服务产品缺乏统一标准，不同产品与系统之间无法互联互通，导致产品质量的参差不齐和有限资源的严重浪费[2]。同时由于缺乏相关技术、资金和人才，智慧健康养老产业发展速度缓慢，极易夭折在“摇篮”中。此外，我国当前智慧养老服务领域，包括安全监控、智能养老、行业监管和健康管理系统等方面，都缺乏顶层设计上的有效合作，不同地区不同平台“各自为政”，存在彼此沟通不畅，功能重复，标准不一致等比较明显的问题[3]。

4.2.3 养老服务专业人才供求失衡

目前，海口受过专业培训的养老机构护理人员不及30%，有护理员职业资格证书的也不及33%。养老服务专业人才队伍严重缺乏，各养老机构既难以增加护理型床位，也难以提供多样化、多层次的养老服务。各高校及培训机构的培养产出的专业人才远不能满足目前健康养老产业的需求，导致大部分养老服务人员学历停留在初中、高中、职高水平，养老服务人员的服务意识、服务技能与专业素质总体偏低，导致其服务效率和质量大打折扣，无法适应老年人多样化的需求，养老服务的水准存在较大的提升空间[4]。

5 国内养老服务业发展经验借鉴

5.1 发展经验

5.1.1 广州市“大城市大养老”模式，打造“广州样本”

深化养老服务领域改革。第一，为有效引入社会资本参与养老服务建设，广州市积极转变政府职能，改进政府直接配置资源的方式，推进政事分开、管办分离。第二，加快公办养老机构社会化改革，充分发挥社会组织在养老服务行业的重要积极作用。第三，通过外包、专项合作等公建民营模式，向社会力量购买服务，有效增加养老服务供给主体。第四，制定5大类24项基本养老服务清单，提供助餐配餐、基本生活照料、日间托管等服务，以满足老年人的个性化养老意愿和需求。第五，通过鼓励大中专院校、技工院校開设养老服务相关专业，同时申请市本级福彩公益金专项资助以推动相关专业课程（教材）研发、实训基地建设、学生奖学金和生活补贴的发放等手段来加大养老护理等专业人才培养和引进力度。此外，对中等职业教育中的老年服务与管理、老年健康管理等专业，给予全日制学生免学费政策扶持，也是大大降低专业人才培养成本，提高养老服务专业人才规模和数量的有效措施。

5.1.2 上海市智慧养老模式

上海作为最早呈现人口老龄化的城市，面临着严峻的养老服务压力。

为了有效应对严峻的人口老龄化问题，上海市打造了被归纳为“9073”的养老服务体系新格局，即上海市老年人口中90%选择在家养老、7%选择社区养老、3%则更倾向于机构养老。上海市养老服务具有智慧化、数据化和系统化的特点，从智能硬件、医疗健康、运营服务等关键步骤出发，结合政府管理、居家养老、社区养老以及机构养老等养老方式具体应用场景，以信息技术为媒介，推进物联网、大数据、人工智能技术在健康养老领域的应用，实现多元主体与资源的有效对接，促进碎片化的养老资源相结合，从而向高水准和高效率的养老服务迈进。

如获评“全国智慧健康养老示范街道”的上海长宁区北新泾街道、虹桥街道、天山路街道，通过打造养老顾问便民服务“智管家”，打通服务供需对接“最后一公里”，激发智慧养老市场发展“新动能”等智慧养老方式，其亮点值得海口市养老服务发展借鉴。

5.2 发展借鉴

5.2.1 鼓励多元主体参与养老服务

社会力量参与到养老服务中，将充当政府与公众沟通的桥梁，更好地协调好政府与公民之间的关系，完善政府获取信息资源的途径，提升各方主体的监督水平，促使各主体之间相互监督，工作内容相互承接，助力养老服务质量和效率的提升。因此，海口市可以学习广州市“大城市大养老”的经验模式，深化公办养老机构运营管理模式改革。一是积极通过服务项目外包、专项合作等方式，向社会购买专业化的养老服务；二是推行公建民营，研究制定海口市《养老机构公建民营工作指引》，规范养老机构公建民营管理工作；三是推行政府与社会资本合作举办，如引入社会力量采取建设—运营—移交（BOT）等模式合作建设养老设施；四是进一步加强政策倾斜，实现公办养老机构、经营性民办养老机构与公益性民办养老机构享受同等优惠政策，对本地、外地和境外投资者举办养老服务项目一视同仁，积极引进和支持国内外养老服务领域发达的企业或组织参与到海口的养老服务事业。同时，积极搭建发展平台，助力企业发展扩大，促使社会力量成为海口市提供养老服务的主体。

5.2.2 加强智慧养老服务体系建设

借鉴上海市智慧养老服务模式，将海口市智慧养老服务中心着力打造新时代“互联网+养老”模式，为全市老年人提供“点单式”智能养老服务，促进海口养老服务业再提升。海口智慧养老服务中心一方面可为全市老年人提供健康咨询与管理、智能设备联动、适老化产品体验等一站式高效、便捷的“点单式”智能服务；另一方面，通过建立养老系统综合数据库集群，有利于有关信息和资源的整合，形成完整、准确、具时效性的养老大数据，实现养老服务、智能调度、数据采集、服务监测、质量指导等工作闭环，为政府加强对养老服务体系建设和研究制定各类政策提供有力的数据支撑。

6 完善海口市养老服务业的对策

6.1 科学规划布局养老服务业

《海南省“十四五”民政事业发展规划》提出：积极发展普惠性养老服务和互助性养老，完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，推动养老业和养老产业协同发展，优化供给结构、提升服务质量，满足多样化、多层次养老服务需求。要求到2025年底，每千名老年人口养老床位数32张，养老机构护理型床位占比不低于60%，全省实现培训养老护理员达到1.5万人次。海口市养老服务整体发展离上述目标仍存在较大差距，为达到上述目标，海口市政府要高度重视全市养老服务业发展的整体规划布局。一要注重强化养老服务制度体系建设，制定并公布基本养老服务清单，涵盖衣食住行，覆盖老人全生命周期照护；二要规划保障养老服务设施用地用房，在城市建设各类重要规划中，认真规划好养老服务设施的设置；三要优化完善养老服务设施网点布局，让老年人“住得近”，探索符合海口市特点的养老服务供给模式。

6.2 多途径增加养老服务供给主体和资金投入

充足的资金对养老服务质量和效率的提升至关重要。相较其他省会城市，海口仍是欠发达城市，经济收入水平在全国经济发展中较为靠后，资金短缺难以对高效的养老服务形成可持续性的有效支持，导致养老服务质量下降。再加上现阶段海口市养老服务资金主要来自财政补贴，其他来源的资金较少，政府事实上承担了较大的压力，制约了社区养老服务的完善和优化。

为了推动构建一个可以有效满足老年人多层次、个性化的养老服务体系，应立足于海口实际，持续增加政府的养老服务财政资金投入，同时通过多渠道融资缓解社区养老服务资金短缺的现状，鼓励各类养老服务主体参与到养老服务中来，针对不同需求的老年人提供免费与有偿相结合的服务。社会力量的参与能够协调好政府与公民之间的关系，完善政府获取信息的途径，加强各方主体的监督，充分发挥市场调节的作用，推进养老服务市场化发展。

6.3 加强养老服务业人才培育、培养和引进

根据海南国民经济和社会发展“十四五”规划纲要，海口市要充分利用省会城市教育培训、专业人才等资源相对集中的优势，加强养老服务社会工作专业岗位和专业人才队伍的开发与培养，到2025年，计划培训1.5万名养老护理员和1000名专兼职养老社会工作者，以期能够为全市乃至全省的养老服务提供强有力的人才支撑，满足日益增长的养老服务需求。

综上，海口市养老服务存在严重的人才紧缺问题，海口市可学习借鉴广州市的发展经验：一是鼓励和支持辖区内的各类中等职业教育及高等院校开设相关专业，增强养老护理等专业人才培育；二是加强对养老护理人员资格证书的重视，这样能针对养老服务的发展提供广泛的、专业的高质量服务；三是制定各类优惠扶持政策，大力支持相关院校切实抓好养老护理等专业人才的培育，同时，促进院校定期组织全市养老服务从业人员开展职业培训和专项技能培训； 四是充分利用海南自由贸易港建设人才引进政策和海口椰城优化人才计划，加大养老服务紧缺人才的引进。

6.4 大力发展智慧化养老服务

不可否认，“互联网+养老”推动养老服务智慧化已成为当今社会不可逆转的大趋势，而海口在这方面面临着政府投入不足与监管力度不够，以及老龄产业市场化发展严重滞后与市场规范制度缺乏并存等不足。为推动智慧养产业的发展，政府在政策、税收上给予相关企业优惠支持其发展，让更多企业参与进来。要明确在建设智慧养老服务体系过程中政府和市场的定位，通过“政府主导、企业建设、公众参与”模式，促进海口智慧养老服务进一步发展。要緊抓“智慧海南”“智慧海口”的发展机遇，充分发挥养老与现代信息技术的协同作用，持续推动智慧健康养老产业发展，推进与户籍、医疗、社会保险、社会救助等信息资源对接，实现养老机构间、养老机构与政府部门间信息平台的互联互通，打造一批街道、社区“智慧养老服务中心（站）”。

7 结语

人口老龄化已成为社会广泛关注的现实问题，海口应立足自身发展现状，积极应对人口老龄化，积极借鉴广州市和上海市等先进养老经验，大力培养养老服务专业人才和推进智慧养老服务发展，深化公办养老机构社会化改革，不断提高养老服务供给及服务质量，持续构建多层次、多样化、个性化的养老服务体系，以积极应对海口市人口老龄化速度增长过快、高龄化老人迅速增长的趋势。

参考文献

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