大选后的政策延续与转向

马宇晨　吴杰伟

摘要：菲律宾2022年举行总统选举后，在内政、经济和外交方面均发生了一定转变。文章以媒体报道为一手材料，结合对菲律宾形势的长期关注，回顾该国2022年的内政、经济与外交成果，并对2023年的发展趋势进行展望。小马科斯在选举中以较大优势获胜，取得国会两院多数席位，在执政后延续了杜特尔特政府的多项政策，并进一步放松防疫政策以助力经济复苏。菲律宾宏观经济在回暖中承压，受到通货膨胀、债务规模以及外汇储备三重压力，同时面临能源和粮食安全问题。新任政府延续独立自主的外交政策，在保持与中国友好合作的同时，继续深化与美、日等传统盟友的防务合作，积极开展周边外交和峰会外交。未来，小马科斯政府将继续保持稳固的执政基础，家族政治将成为国内政治主要议题；三大支柱产业有望继续助力国家经济复苏，但增长成绩将受限于国际经济形势变动；独立自主外交政策将得到持续贯彻，在保持中菲友好的前提下进一步巩固与美、日的盟友关系。

关键词： 菲律宾； 总统选举； 小马科斯； 杜特尔特； 中菲关系

［中图分类号］D733.5;822.33;F133.5   ［文献标识码］A   ［文章编号］1003－2479（2023）02-021-14

Economic Recovery and Diplomatic Adjustments in the Philippines After Election：

A Retrospect of 2022 and Prospect of 2023

Ma Yuchen， Wu Jiewei

Abstract： The Philippines held its presidential election in 2022， which brought about certain changes in domestic， economic and diplomatic affairs. This paper， using media reports as primary materials， reviews the Philippines' domestic， economic， and diplomatic achievements in 2022 and provides an outlook for the development in 2023. Ferdinand Marcos Jr won the election by a significant margin， obtaining a majority in both the Senate and House. After taking office， the new government continued many policies of the Duterte administration and further relaxed epidemic prevention policies to help economic recovery. The Philippines' macroeconomic recovery is under pressure from inflation， debt and foreign exchange reserves， as well as energy and food security problems. The new government continues to pursue an independent foreign policy， maintaining friendly cooperation with China， while deepening defense cooperation with traditional allies such as the United States and Japan， and actively engaging in neighboring and summit diplomacy. In 2023， the Marcos government will continue to maintain a solid political foundation， with family politics becoming the main political issue domestically. The three key industries are expected to continue to contribute to the country's economic recovery， but their growth will be limited by the changes in the international economic situation. The independent foreign policy will be consistently implemented， consolidating the country's alliance with the US and Japan， while maintaining friendly relations with China.

Keywords： Philippines; 2022 election; Ferdinand Marcos Jr.; Rodrigo Duterte; China-PH relations

2022年是菲律賓的大选之年，小马科斯以较大优势胜出，在杜特尔特政府6年执政成绩基础上，以经济复苏为导向，针对债务规模、外汇储备、通货膨胀、农业及能源问题调整了内政外交政策。新一届政府在“大建特建”的基础上提出“多建好建”规划，将“禁毒战争”重点由打击转向预防和康复，并进一步放松防疫政策。经济方面，宏观经济数据恢复至疫情暴发前水平，但面临外汇储备、通货膨胀和债务规模三重压力；旅游等多个支柱产业回暖，但粮食安全危机逐渐显现，与能源问题一并成为本届政府的关注重点。外交方面，中菲两国高层交流密切，基础设施建设领域多项合作落地，中国驻菲律宾大使馆举办的各项文化活动促进了人文交流，双方继续以友好协商的方式妥善处理海上分歧。美国拜登政府主动对小马科斯政府释放善意，延续两国关系回暖势头，增加军演频次和规模，保持对菲律宾的人道主义援助力度。菲日经贸合作稳步推进，防务合作持续加强。小马科斯就任后，积极开展周边外交和峰会外交，展现出对东盟国家和全球伙伴关系的重视。

一、 内政：小马科斯团队胜选，新一届政府调整治理政策

2022年，菲律宾内政稳定有序，政府顺利完成换届，部分杜特尔特時期的政策得到延续。大选中，小马科斯和莎拉·杜特尔特的竞选联盟得到众多政治家族和党派支持，两人均在参议院和众议院获得多数席位。小马科斯阵营获胜反映出民众对杜特尔特政府的认可。新一届政府在延续现行政策的基础上，以经济复苏为导向调整治理政策，包括提倡公私合作模式实施“多建好建”、将“禁毒战争”重点转向预防及进一步放松防疫政策。

（一）2022年大选顺利举行

2022年5月9日，菲律宾大选如期举行，全国逾6740万名选民投票选举总统、副总统、半数参议院席位、全部众议院席位，以及18100个地方行政长官和议员职位。本次选举中，前总统费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos）之子费迪南德·罗慕尔德关系·马科斯（Ferdinand Romualdez Marcos Jr.，下文简称小马科斯）与杜特尔特总统之女莎拉·杜特尔特（Sara Duterte，下文简称莎拉）组建“团结联队”（Uniteam Alliance），得到阿罗约夫人（Gloria Macapagal-Arroyo）和约瑟夫·埃斯特拉达（Joseph Estrada）等政治人物及政治家族的支持1。前副总统莱尼·罗布雷多（Leni Robredo）放弃自由党提名，以独立候选人身份竞选，与参议员邦义里南（Kiko Pangilinan）搭档组成“上升战队”（Tropang Angat）2。马尼拉市长莫雷诺（伊斯科·Isko Moreno）和参议员曼尼·帕奎奥（Manny Pacquiao）、班斐洛·拉克森（Panfilo Lacson）也参与总统竞选。选举委员会公布的最终结果显示，本次大选投票率为83.07%，共有5609.5万名菲律宾公民参与投票，小马科斯获得3162.9万张选票，得票率为58.77%，成为自1986年以来得票率和得票数最高的总统。莎拉获得3220.8万张选票，以明显优势击败其余候选人，当选副总统3。小马科斯在选前多次表态赞同杜特尔特政府的执政方针，其阵营在选举中的胜利体现出民众对杜特尔特6年执政的认可，亦反映了主要反对派成员及其观点并不能得到菲律宾多数民众认同的事实。

除总统和副总统职位外，“团结联队”在参议院和众议院也同时获得多数席位。在新当选的12名参议员中，有6人为“团结联队”提名的候选人。由“上升战队”提名的候选人共有3人当选，但其中两人为客座候选人。大选后，反对派在参议院仅余皮门特尔三世（Aquilino Pimentel III）和丽莎·洪蒂维洛斯（Risa Hontiveros）两席，卡耶塔诺姐弟保持中立，其余20名参议员形成拥护执政党的多数派，由“团结联队”的客座候选人胡安·米格尔·祖比里（Juan Miguel Zubiri）担任参议长4。在众议院选举中，“团结联队”与其结盟政党共获得174席，在316席的国会中占据多数，小马科斯的表弟、“团结联队”推举议员马丁·罗穆亚尔德斯（Martin Romualdez）被推选为众议长。“团结联队”在国会两院的多数席位使小马科斯政府能够获得立法机构的支持，为其提供充足的施政空间。

（二）新一届政府施政方针的延续与调整

2022年6月30日，小马科斯在马拉卡南宫与杜特尔特完成交接，正式成为菲律宾第17届总统。“大建特建”和“禁毒战争”是杜特尔特的重点施政方针，受到菲律宾国内反对派的广泛批评。小马科斯就任后，在延续这两项政策的基础上，对具体实施环节进行了调整，展现出两届政府治理思路的连贯性和治理手段的差异性。

“大建特建”计划（‘Build Build Build Program）是杜特尔特上任之初提出的基础设施建设计划，截至2022年6月，已完成40080千米道路和6854座桥梁的修建、维护和升级工作，为菲律宾国内提供了至少650万个就业岗位1。119个旗舰项目中的18个已完工，另有12个于2022年年底完工，其余89个计划于2023年之前投入施工2。小马科斯在第1次国情咨文中称会延续并进一步扩大政府对基础设施建设的投入力度，将计划重新命名为“多建好建”（Build Better More），重点建设首都区铁路和轻轨、旅游基础设施及农业基础设施。在新冠疫情的影响下，菲律宾债务压力渐增，新一届政府鼓励社会资本以公私合作（Public-Private Partnership）的方式投资建设基础设施。根据2023年预算，政府将在基础设施建设方面投入1.196万亿比索，约为2022年国内生产总值的5%3。

“禁毒战争”是杜特尔特的另一项重要施政方针，截至2022年5月31日，禁毒署共执行23.9万次任务，搜获价值897.9亿比索的毒品，在执行任务过程中击毙6252人，逮捕34.5万人，解救4414名未成年人4。小马科斯执政后，继续坚定打击毒品犯罪，明确拒绝国际刑事法庭调查，申明将以同样的力度继续“禁毒战争”，但工作重点转向预防和康复5。

（三）防疫政策进一步优化

2022年，菲律宾防疫政策由严至松，政府逐步放宽社区隔离和入境检验政策。1月，由于新年假期和奥密克戎变异株的影响，菲律宾确诊病例激增，杜特尔特政府一度将大马尼拉区的防疫级别上调至3级警戒，室内和室外场所的运营容量分别被限制在30%和50%6，阿基诺国际机场每天入境限额3000人。此后，政府逐级下调各主要城市的警戒级别，并逐步上调入境人数限额。3月，菲律宾防疫工作进入“新常态”，疫情对生产生活的影响降至较低水平7。

小马科斯执政后，菲律宾政府的防疫政策进一步放松。9月，政府取消户外口罩令，允许低风险人群在户外场所选择性地佩戴口罩，对已接种疫苗的旅客取消行前检测要求8。10月，政府进一步放松防疫政策，规定除了医疗机构、医疗运输车辆和公共交通工具，所有场合均不再强制要求佩戴口罩1。防疫政策的逐步放松有助于菲律宾社会和经济生活走出疫情影响，反映出小马科斯政府以经济发展、消除贫困为主的治理思路。

二、 经济：宏观经济回暖中承压，农业和能源问题有待解决

2022年， 菲律宾经济稳中向好， 多项宏观经济数据恢复至疫情暴发前水平，但在债务规模、通货膨胀和外汇储备等方面压力较大。旅游、 业务流程外包和海外劳工等支柱产业全面复苏， 持续助力菲律宾经济回暖。受国际形势影响， 粮食和能源问题成为较为紧迫的挑战， 维护粮食和能源安全是小马科斯政府的重点施政方向。

（一）宏观经济持续向好，通胀债务仍存隐忧

作为主要依靠服务业的发展中国家，菲律宾正逐渐从新冠疫情的影响中恢复，多项数据已回到疫情暴发前水平，但受到当前国际地区形势深刻变化影响，面临外汇储备、通货膨胀和债务规模三重挑战。

2022年，菲律宾国内生产总值（GDP）增长7.6%，已超越疫情暴发前水平。其中，服务业产值增长最快，达9.8%，工业产值增长4.8%，农业产值下滑0.3%2。由疫情带来的失业率问题得到缓解，由年初的6.4%逐步下降至4.3%，为2005年以来的最佳水平3。对外贸易在2021年的基础上继续回暖，贸易总额增长12.8%。其中，进口额增长17.3%，出口额增长5.6%，贸易逆差继续扩大，增长至583.2亿美元，同比上升38.1%。中国依然是菲律宾最大的贸易伙伴和进口来源国，美国仍保持菲律宾最大出口目的地的地位4。受持续贸易逆差影响，2022年1—12月，菲律宾国际收支由盈转亏，赤字达79亿美元，外汇储备减少至960.1亿美元，相比2021年末下跌12%5。

2022年，菲律宾经历了较为严重的通货膨胀，民众生活受到一定影响。美国联邦储备系统（以下简称美联储）年内7次加息，幅度累计达425个基点，导致菲律宾比索兑美元的汇率自51∶1持续下跌，12次创历史新低，最低时降至59比索兑换1美元1。为了应对通货膨胀，2021年菲律宾中央银行（Bangko Sentral ng Pilipinas）放弃了货币宽松政策，自5月起跟随美联储加息，将基准利率由2%提升至5.5%2。但菲律宾中央银行的货币紧缩政策未能抵消汇率贬值和原油价格波动造成的输入性通货膨胀，通胀率自3月起持续上涨，全年通胀率达5.8%，远高于此前设定的2%～4%的目标。与居民生活息息相关的交通、食品和房租3项数据涨幅分别达到12.9%、5.9%和6.4%，对大马尼拉地区收入水平处于底部的家庭造成严重冲击3。

新冠疫情暴发以来，政府在公共卫生方面的财政支出增加，赤字不断扩大，债务规模屡创新高。2020和2021年，菲律宾政府财政赤字分别为1.37万亿和1.7万亿比索，约占全年国内生产总值的8%，相比2019年的6600亿增长一倍有余4。截至2022年11月，政府财政收入为3.3万亿比索，支出4.5万亿，赤字为1.2万亿，相比上年同期减少7.2%，仍远高于疫情暴发前数据5。持续处于高位的财政赤字使菲律宾政府的债务规模不断扩大。截至2022年10月底，债务总额达13.64万亿比索，再创历史新高，相比2019年底的7.73万亿已增长76%，占国内生产总值的比例为63.7%。其中，国内债务为9.43万亿比索，同比增长10.47%；外债4.21万亿比索，同比增长20.45%6。尽管如此，多家信用评级机构仍然对菲律宾保持乐观，2022年，惠誉（Fitch Ratings）、标准普尔（Standard & Poors）和穆迪（Moodys Analytics）均维持了此前对菲律宾的债券信用评级。

（二）支柱产业继续回暖，粮食安全危机初现

旅游业、对外劳务及业务流程外包是菲律宾吸纳劳动力、创造外汇收入的3个支柱产业，在2022年均保持回暖势头，为菲律宾经济提供强劲势能，较大程度上降低了宏观经济面对的外汇和债务压力。

2019—2021年，菲律宾旅游业在国内生产总值中的占比由12.7%跌至5.2%1。2022年，菲律宾旅游业迎来复苏，全年共接待外国游客265万人次，达到疫情暴发前的约三分之一，预计可为菲律宾带来36.8亿美元的收入，以及提供523万个相关工作岗位2。相较于旅游业，业务流程外包业（business process outsourcing，以下简称外包业）受到的影响较小。疫情暴发前，外包业可提供约130万个工作岗位， 外包业产值在国内生产总值中占比约7%。2021年，外包業产值达294.9亿美元，雇佣人数增长10%至144万人，已经提前达到菲律宾外包行业协会发布的“2022路线图”中的规划目标， 预计在2022年行业收入可达389亿美元3。对外劳务是菲律宾创造外汇收入的重要行业之一，已经从疫情影响中恢复。此前， 海外劳工规模约为220万， 向菲律宾国内汇款额达335亿美元4。2022年1—10月， 菲律宾海外劳工规模约为180万人，向国内汇款297.2亿美元，同比增长3.1%。美国仍是最大的菲律宾劳工汇款来源国，占41.7%， 新加坡和沙特阿拉伯分列第2位和第3位5。

相较于蓬勃发展的第三产业，菲律宾第一产业产值低、增长慢，是导致其面临粮食安全危机的重要因素之一。菲律宾农业提供了超过22%的就业岗位，但其产值占国内生产总值的比例不足10%，且连续多年增长缓慢。薄弱的第一产业使菲律宾成为东南亚地区最大的粮食贸易逆差国，每年用于进口粮食的资金约占国内生产总值的2%。频繁的自然灾害造成菲律宾国内粮食减产，自2022年6月起，全球多个主要粮食出口国采取保护主义，颁布减少和限制粮食出口的政策，进一步推高国际粮价。2022年内，菲律宾的糖、盐、鸡蛋、洋葱和大蒜等生活必需品先后经历供应短缺和价格上涨，是其粮食安全危机和通货膨胀的重要推手6。

（三）农业现代化促生产，可再生能源助发展

当前，全球粮食和能源安全问题复杂严峻，严重困扰发展中国家经济复苏，菲律宾亦不例外。在第1次国情咨文中，小马科斯将发展农业、解决粮食安全危机列为新政府的首要任务之一7。为此，他亲自担任农业部部长，力图在短时间内实现粮食自给自足，将大米价格降至20比索/千克，实现出口作物品种优化和多样化，获取更多外汇收入。一方面，政府通过财政手段解决短期内的生产问题，实施“富足150”（Masagana 150）计划，为农民提供购买种子、化肥和农药的贷款，并为农业生产发放专项补贴、提供贷款延期政策。另一方面，政府以农业现代化和增加农民及生产者收入为目标，制定了重构农业价值链和加强建设“农场到市场”道路等长期计划，以期通过技术和资金支持提高菲律宾国内粮食产量1。

能源领域同样是小马科斯政府的工作重点。电力供应不足是困扰菲律宾发展的瓶颈之一，高昂的电价制约制造业发展，也增加了菲律宾民众的日常生活成本。在第1次国情咨文中，小马科斯指出，菲律宾的能源需求远超供给水平，将建设新发电厂、使用可再生能源和降低消费者用电价格列为其任期内的重要任务2。2022年下半年，菲律宾能源部签署了41份可再生能源服务合同，扩充潜在容量9200兆瓦。此外，菲律宾政府针对批发电力现货市场推出可再生能源优先调度政策，能源部对《可再生能源法案》进行修订，放松对外资投资的限制，允许外国公司100%持股可再生能源公司，以此鼓励社会资本对可再生能源的投资3。

三 、外交：外交服务内政需求，延续独立自主政策

杜特尔特上任后，实施以国家利益为导向的独立自主外交政策，与中国政府推进务实合作、管控南海摩擦，实现两国关系提质升级，与美国关系在经历废除《访问部队协议》风波后重回正轨，与日本加强经济合作助力“大建特建”计划。小马科斯政府延续了这一外交政策，注重以外交服务内政，取得一系列丰硕成果。此外，小马科斯积极开展周边外交和峰会外交，在国际政治舞台展现出活跃姿态。

（一）中菲关系提质升级，基建合作成果丰硕，妥善处理海上问题

元首外交对中菲两国关系发展起到战略引领作用。杜特尔特执政6年期间，坚持独立自主外交政策，中菲两国领导人共同从战略高度引领双边关系实现转圜巩固、提质升级，确立全面战略合作关系新定位，共同推进基础设施建设等重大项目合作，双边贸易额翻倍，双边关系发展取得新成就，在两国关系史上具有里程碑意义。杜特尔特执政最后半年期间，两国高层领导人仍保持密切交往，夯实两国关系的向好势头。小马科斯胜选后，与中国领导人交往频密，先后与中国国家主席习近平和外交部部长王毅举行会晤，双方确立了农业、 基础设施建设、 能源和人文四大重点合作领域，签署了一系列合作文件，实现两国关系良好开局4。

基础设施建设合作是中菲全面战略合作关系的支柱。杜特尔特提出“大建特建”计划后，与中国“一带一路”倡议深度对接，双方开展了近40个政府间合作项目。2022年，中菲两国在公路桥梁、农业合作等领域多个项目有序推进，4月5日，由中国政府援建的比农多—王城大桥（Binondo-Intramuros Bridge）正式通车5；10月27日，萨马尔—达沃大桥（Samal-Davao Bridge）在小马科斯、莎拉和中国驻菲律宾大使黄溪连的共同见证下举行奠基仪式。两国农业基础设施领域合作进展同样顺利，有效助推了菲律宾农业发展。2022年，中国—菲律宾农业技术中心三期项目1和赤口河泵站灌溉项目2相继竣工，将为菲律宾提供相应的农机设备和灌溉用水保障，是两国农业合作的典范。在“硬”基建合作之外，双方进一步拓展“软”基建合作。2022年，中国圆通速递股份有限公司在菲律宾开设分公司，当前已建设1个国际集运中心、4个省级集运中心、近120个终端门店，服务范围辐射菲律宾各大城市3。由中国电信集团有限公司持股40%的迪托电信（DITO Telecom）已建造6000余个基站，网络覆盖菲律宾全国74%的人口，用户规模达1400万4。上述合作项目的落地为菲律宾电信业和物流业的发展提供支持，带动了菲律宾社会经济整体发展。

人文交流对中菲双方增进相互了解发挥重要作用。2022年，中国驻菲律宾大使馆举办了多项人文交流活动，形成一系列品牌活动，为促进两国民心相通持续作出贡献。2021年，中国外交部部长王毅访问菲律宾时，与菲律宾前总统阿罗约共同倡议举办了中菲马尼拉论坛和“中菲相知奖”表彰活动。之后，前者成为推动中菲交流对话的平台，为促进中菲关系发挥了积极作用；后者旨在表彰为促进中菲两国人民相互了解和友谊作出突出贡献的个人或团体，影响力不断拓展5。此外，中国驻菲律宾大使馆还举办了中菲人文之驿、中菲合作成果图片展、中国电影节和中菲友谊文艺演出等文化活动，增进了两国人民的相互了解和友谊。此外，中国驻菲律宾大使馆还多次向菲律宾提供赈灾物资和款项，向遭受台风等灾害影响的菲律宾民众捐赠4725吨大米、 1.1亿元人民币现金和价值1.3亿元的物资，体现了两国人民守望相助的情谊6。

通过友好协商妥善处理海上问题已成为两国交往中的重要原则。杜特尔特执政后，改变其前任阿基诺三世的南海政策，中菲双方逐渐建立起有效管控两国海上争端的模式。2021年以来，菲律宾外交抗议增多，多部门联合彰显其南海实际存在7。2022年上半年，菲律宾外交部多次召见中国驻菲律宾大使及使馆其他工作人员，提出外交抗议89。与此同时，菲律宾海警、海军在争议岛礁建立监测站、指挥观察站、兵营和停机坪，在附近水域放置带有主权标识的大型浮标10。小马科斯延续了杜特尔特政府后期的南海政策。一方面，菲律宾国家安全顾问1、国防部部长2和外交部部长3等政府高级官员多次强调菲律宾在争议地区的权利；另一方面，中菲两国政府始终通过友好协商处理海上问题，重启油气开发谈判，推动非争议区油气开发合作4。

（二）菲美军事合作持续升温，盟友关系再度深化

杜特尔特执政期间，奉行独立自主的外交政策，与美国的关系逐渐降温，是1986年以后首位未在任期内访问美国的菲律宾总统。杜特尔特执政后期，菲美两国度过废除《访问部队协议》风波，防务关系有所回暖。小马科斯胜选后，美国政府主动释放善意。此前，小马科斯因蔑视美国联邦法庭判决而被禁止入境。大选结果公布后，美国副国务卿温迪·谢尔曼（Wendy Sherman）访问菲律宾，确认其拥有外交豁免权，可随时访问美国5。2022年9月和11月，小马科斯分别与美国总统拜登和副总统哈里斯会晤，美国在双边领导人会晤中多次重申共同防御承诺，凸显其深化两国盟友關系、提升安全合作的意愿。

2022年，随着高层交往回暖，菲美两国防务关系延续此前的升温势头，菲美军队继续保持高频交流。4月和9月，菲律宾两任国防部部长德尔芬·洛伦扎纳（Delfin N. Lorenzana）和何塞·福斯蒂诺（Jose Faustino Jr.）先后赴美，与美国国防部部长奥斯丁三世（Lloyd J. Austin III）举行会谈，讨论强化《美菲共同防御条约》6和增进两军互操作性等事宜7。高层的共识体现为规模和频次不断增加的共同军事演习和美方援助，两国军方相继开展“坚盾”（Salaknib）、“肩并肩”（Balikatan）和“毒液”（Kamandag）等军事演习。此外，美国也增强了对菲律宾的军事援助力度。10月，美国宣布将为菲律宾提供1亿美元，助力菲律宾军事现代化8。11月15日，菲律宾国防部宣布美国已同意拨款6650万美元，对《加强防务合作协定》（Enhanced Defense Cooperation Agreement）框架下的5个军事基地进行改扩建9。此举将进一步增强美国在菲律宾的军事存在，深化两国防务关系。

2022年，菲律宾遭受新冠疫情和自然灾害打击，美国以国际开发署（United States Agency for International Development）作为美菲两国关系的重要纽带，多次对菲律宾实施援助。2021年末至2022年末，菲律宾先后受奥黛特（Odette）等20余次台风的影响，引发山体滑坡等次生灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失。美国国际开发署人道主义救援局（Bureau for Humanitarian Assistance）与菲律宾政府、社会力量和联合国粮食计划署等合作，救助受灾民众，共提供价值3382万美元的援助1。此外，2022年11月，美国向菲律宾追加500万美元的新冠疫情援助，用于推进疫苗接种工作，向菲律宾提供的疫情援助总额达4600万美元。美国通过新冠疫苗实施计划（COVAX）向菲律宾提供共计3300万剂疫苗，是菲律宾最大的疫苗捐助国2。

（三）菲日经济合作稳步推进，防务关系持续加强

2017年，日本首相安倍晋三在访问菲律宾时，承诺向菲律宾提供1万亿日元援助，支持“大建特建”计划3。为落实援助承诺，菲律宾与日本定期举行基础设施发展与经济合作高级别会议，在杜特尔特任期内共举行了12次。2022年2月16日，日本国际协力机构（Japan Internation Cooperation Agency）与菲律宾财政部签署协议，为马尼拉地铁一期工程提供第2笔总额为2533亿日元的贷款4，使援助总额达1.38万亿日元，超过承诺的援助金额5。

小马科斯当选后，与日本首相岸田文雄先后在参加联合国大会及东盟与中日韩领导人会议时举行双边会谈，双方一致同意延续经济领域合作势头，将加强防务合作作为优先事项6。2022年11月3日，岸田文雄特别顾问森富美（Dr. Mori Masafumi）访问菲律宾，主持与小马科斯政府的第1次举办的日菲第13次基础设施发展与经济合作高级别会议，明确双方将加强在基础设施建设、海岸警卫队能力提升及棉兰老和平进程方面的合作7。菲日两国高层对防务合作的重视体现在菲律宾军方与日本自卫队的频繁交流。2022年7月，日本防卫副大臣岩本刚仁到访菲律宾马尼拉，在与菲律宾国防部部长福斯蒂诺的会面中承诺日本将帮助菲律宾实现军事现代化8。随后，日本陆上自卫队与菲律宾陆军开展人道主义援助和救灾能力建设合作9；在国际协力机构技术合作框架下，日本海岸警卫队联合美国海岸警卫队为菲律宾海岸警卫队提供能力建设支持10；日本航空自卫队的F-15战机第二次世界大战后首次降落位于菲律宾吕宋岛的克拉克空军基地，将日菲两国提升防务关系的承诺落实至执行层面。

（四）重视与东盟国家关系，积极开展峰会外交

2022年，小马科斯上任后积极开展周边外交，将首访目的地定为东盟国家，于9月对印度尼西亚1和新加坡2进行国事访问，分别与两国发表联合声明，凸显小马科斯政府对菲印（尼）和菲新关系的重要定位。11月，赴柬埔寨金边出席东盟峰会期间，小马科斯分别与柬埔寨首相洪森3、越南政府总理范明政4 及文莱苏丹哈桑纳尔5举行双边会谈，与柬埔寨、越南、文莱3国达成加强双边多领域合作的共识，展现出新一届政府对发展与东盟国家关系的重视。

此外，小马科斯积极开展峰会外交，就任半年内先后参加联合国大会、东盟峰会、亚太经济合作组织领导人非正式会议及东盟—欧盟全面峰会，在国际会议中对全球和地区问题代表菲律宾发声，与各国领导人面对面会晤交流。9月20日，小马科斯在第77届联合国大会一般性辩论中发言，呼吁各国合作共同应对气候变化6。11月9—14日，小马科斯出席东盟峰会，与东盟各国领导人探讨东盟建设、缅甸局势和南海局势等共同关心的问题。出席上述会议期间，小马科斯先后与韩国总统尹锡悦、加拿大总理特鲁多、法国总统马克龙、沙特王储萨勒曼、新西兰总理阿德恩、澳大利亚总理阿尔巴尼斯、荷兰首相吕特、爱沙尼亚总理卡里斯、捷克总理菲亚拉及西班牙首相桑切斯会面，巩固了菲律宾与上述国家的友好伙伴关系。

四 、2023年菲律宾发展展望

2023年，菲律宾执政联盟内部各政治家族的互动及社会各界围绕《军管法》的争论将成为内政关注重点；新冠疫情影响持续减弱背景下，旅游、外包和外劳3个支柱产业将继续保持复苏姿态，有助于减轻外汇和债务压力，但通货膨胀、粮食安全和能源供应问题受国际因素影响较大，新政策在短期内难以奏效；在独立自主外交政策指导下，菲律宾将继续加强与美日等国军事防务关系，也将与中国保持友好交往，推动两国经贸合作。

（一）国内政治局势稳定延续

在2022年大选中，小马科斯与杜特尔特、阿罗约等家族形成联盟，以较大优势胜选，凸显菲律宾人民对杜特尔特政绩的认可。“团结联队”在国会两院的多数席位使以自由党为首的反对派难以在未来几年内通过议会对小马科斯政府形成掣肘，因此新一届政府的政策方针能够得到各部门贯彻执行。小马科斯于2023年1月对多位在杜特尔特执政期间担任要职的军方领导层集中进行调整。1月7—14日，小马科斯先后任命安德烈斯·森蒂诺（Andres Centino）、卡利托·加尔维兹（Carlito Galvez Jr.）和爱德华多·阿诺（Eduardo Ano）为总司令、国防部长和国家安全顾问。其中，森蒂诺曾于2021年5月至2022年8月担任总司令一职，时隔5个月后官复原职；加尔维兹曾担任杜特尔特政府的内政部长，领导实施菲律宾抗疫政策；阿诺于2016—2022年先后担任菲律宾武装部队参谋长和内政部长。从军方领导的任命可见，小马科斯与杜特尔特家族的政治联盟依然稳固， 体现两届政府的延续性， 因此国内政治局势将基本保持稳定。然而，执政联盟内部各政治家族间的关系盘根错节，不排除个别政治势力脱离执政联盟成为反对派的可能， 家族政治乃至由此衍生的政治暴力、腐败问题将成为国内政治关注焦点。

与此同时，小马科斯阵营为家族正名的行为值得关注。人民力量革命后，菲律賓主流知识界逐渐形成共识，将阿基诺家族和马科斯家族分别定位为这一历史时期的“善”“恶”两极，赞扬阿基诺家族的贡献，对马科斯执政时期的问题进行批判。这样的历史叙事被用于发动第二次人民力量革命、在2010年大选中助力阿基诺三世胜选，但阿基诺三世随后在菲律宾民众中得到的认同愈发减弱，最终呈现为2022年大选失去民众广泛的支持。自宣布竞选以来，小马科斯阵营始终致力于重构这一时期的历史叙事，为家族正名。此前，小马科斯曾邀请人民力量革命的重要参与者胡安宁·恩里莱（Juan Ponce Enrile）录制视频，对《军管法》实施期间的人权保障状况进行澄清。为小马科斯阵营进行宣传的社交媒体账号也频繁发布相关信息，抨击菲律宾主流知识界对人民力量革命的诠释。小马科斯胜选后，电影《马拉卡南宫的女佣》（Maid in Malacanang）和《烈士还是杀人犯》（Martyr or Murderer）先后上映，从马科斯家族视角描绘人民力量革命的详细经过，质疑菲律宾主流知识界对阿基诺的历史共识，再度引发广泛争议。双方围绕这一话题的进一步互动结果将重塑菲律宾国内对人民力量革命的历史共识，对未来的政治局势产生深远影响。

（二）经济复苏动力充足但仍面临挑战

2023年，菲律宾经济复苏动力充足，但依然面临诸多挑战。随着疫情影响继续减弱，旅游、外包和外劳3个支柱产业将持续回暖，支撑菲律宾经济复苏，缓解当前经济压力。其中，旅游业将年度接待境外旅客目标设定为480万人次，是2022年的2倍，体现出政府对旅游业复苏的信心。为此，2023年预算向旅游部拨款64亿比索，以支持对旅游业的宣传1。海外劳工汇款也继续保持增长，2023年1月海外劳工汇款共27.6亿美元，同比增长3.5%。随着新冠疫情影响逐渐减弱，各项经济活动逐渐复苏，公共卫生支出减少，外汇和债务压力有所缓解。1月末，伴随发行主权债券和吸引海外投资带来的外汇净流入，菲律宾外汇储备重新回到1000亿美元，为2022年7月来首次2。

与此同时，通货膨胀继续成为经济回暖的主要挑战之一。受美联储货币政策变化和国际粮油价格波动等外部因素影响，菲律宾通货膨胀继续保持在高位，2023年1月和2月的数据分别为8.7%和8.6%，半年来首次呈现下降趋势，但仍远高于菲央行设定的2%～4%的目标3。与大多数发展中国家一样，粮食和能源安全已经成为菲律宾经济复苏的重大阻碍，亦是宏观经济层面通货膨胀压力的源头。菲律宾是粮食和石油净进口国，受粮食和原油价格波动影响较大。为降低粮食和原油价格波动对国内经济的影响，政府采用补贴作为短期应对措施，但效果有限，且成本较高，难以维持。在2023年预算中，小马科斯将农业和能源作为主要施政领域，农业部经费增长近40%，对可再生能源项目的投资也大幅增加，旨在加强国内粮食和能源供应1。然而，新政策难以在短期内奏效。2023年前两个月，菲律宾食品价格继续受国际市场波动影响，涨价链条持续传导，油价上涨导致的经营成本上升使食品原材料价格上涨，进一步导致餐馆和面包店涨价。同时，马尼拉电力公司也在3月宣布再次提高电费，这一举措推高民众生活成本，对经济复苏构成挑战2。

（三）独立自主外交政策下的战略转向

小马科斯执政后，继续奉行杜特尔特时期的独立自主外交政策，以外交服务内政，力图以最小成本和风险实现国家利益最大化。尽管如此，由于新任政府面临的国内和国际局势与前任有所不同，因此在具体实践方面大相径庭。首先，菲律宾经济正值从新冠疫情影响中复苏的阶段，小马科斯政府比杜特尔特政府更需要外国资金支持其各项建设规划，这一转变导致菲律宾政府需要进一步深化与美、日的盟友关系，获取更多投资。此前，政府已通过《外国投资法》修正案及《公共服务法》，正式放宽对电信、铁路、高速公路、机场和航运等公共服务行业的外国投资限制，为吸引外资奠定法律基础。小马科斯赴美国纽约参加联合国大会期间，曾与波音公司等美国企业会面，获得39亿美元的投资承诺；2023年2月，小马科斯对日本进行国事访问期间，两国政府签署7项双边合作协议，企业间签署35份投资意向书，总价值达130亿美元3。可以预见，小马科斯政府将持续努力吸引美日政府及私人企业的投资，以此助力菲律宾经济复苏，解决粮食安全和能源供应问题。

其次，小马科斯所处的国际环境与杜特尔特时期有所区别，菲律宾具備更多战略选择空间。杜特尔特上任时正值特朗普执政，美国政府大幅减少海外义务和承诺，尤其是对盟友的安全承诺4。因此，菲美关系在特朗普政府时期转冷，这既是杜特尔特政府的主动选择，也是美方外交战略下的被迫转向。拜登执政后，推动外交政策转向，逐渐缓和了与杜特尔特政府的关系。菲律宾地理位置和《美菲共同防御条约》决定了其在美国“印太战略”中的重要地位，菲美、菲日关系的持续深化成为必然结果。2023年2月，菲律宾先后宣布将在《增强防务合作协议》框架下新增4个军事基地5及简化日本以人道主义救援为目的向菲律宾派遣自卫队的手续6，显示出小马科斯政府继续加强与美日两国防务关系的意愿。4月11日，美菲将举行2023年度“肩并肩”军演，预计共1.76万人参演，是2022年规模的两倍，这将继续促进两国防务合作深化1。

相较之下，菲中双边关系的发展更注重经济领域的合作，合作的落实情况将成为影响菲律宾政府外交行动的另一重要因素。2023年1月3日，小马科斯对中国进行国事访问并与中国国家主席习近平举行会晤，双方同意进一步加强务实合作，续签了共建“一带一路”合作谅解备忘录，签署了农业、基础设施建设、电子商务、融资、海关和旅游等14项合作文件2。随后，菲律宾被列为中国文化和旅游部公布的首批20个试点旅游目的地国家。2月21日，菲律宾参议院正式批准《区域全面经济伙伴关系协定》，为菲律宾加入该协定扫清最后一道障碍。在试图深化与中国经济合作的同时，菲律宾延续了此前的南海政策。2023年，菲律宾外交部先后就船只遭中国海警激光照射和中国船只出现在中业岛附近提出外交抗议，持续炒作中国在南海的正常行为。2月27日，小马科斯在与军队的谈话中表示，在南海复杂局势和大国激烈竞争背景下，菲律宾武装部队的使命“发生了变化”，暗示其南海政策的进一步转向3。

五、余论：杜特尔特的成果与小马科斯面临的挑战

2022年是菲律宾的转折之年，杜特尔特虽然备受国内反对派和国际社会批评，但是仍成为离任时支持率最高的总统之一，体现出民众对其治理成果的认可。杜特尔特在上任后发布《2017—2022年菲律宾发展规划》，计划到2022年实现经济增长率7%～8%、人均收入5000美元、贫困率下降至14%、失业率下降至3%～5%的目标4。为达成上述发展目标，杜特尔特政府将毒品治理、破除垄断、南部和解及基础设施建设作为主要施政方针。在国内和国际舆论的反对下，杜特尔特政府坚持以国家利益为导向的外交政策，成功吸引中国和日本的援助及贷款，以较低成本获得大量资金建设基础设施，引领菲律宾走向经济增长、脱离贫困之路。然而，新冠疫情暴发中断了菲律宾经济的上升势头，消耗了杜特尔特政府积累的经济发展成果。政府为应对疫情，需要扩大财政赤字和债务规模，亦需消耗外汇进口防疫物资，使国家经济面临债务和外汇储备双重压力

小马科斯接替杜特尔特担任总统一职，延续了此前的发展目标与发展方式，通过建设安全、统一、基础设施完备的投资环境，以此吸引外部投资。然而，新冠疫情导致的经济影响使新任政府无法延续此前的政策，被迫放开外资投资领域和占比限制，吸引更多国际私人资本投资菲律宾公用设施。同时，国际粮油价格的波动使菲律宾遭遇能源和粮食安全问题，能源和农业基础设施建设的需求迫在眉睫。随着中美博弈的进一步演变，菲律宾外交策略的转圜空间将进一步缩小，菲律宾尽力在与美国深化合作的同时与中国保持友好，确保菲律宾的地缘安全及经济复苏。

（责任编辑：颜  洁）