以国际环境法基本原则推进空间碎片治理

蔡高强 张雨尧（湘潭大学法学院）

当下，空间碎片领域面临着空间环境恶化、减缓战略停滞和主动清除计划饱受争议等现实问题。在现有外层空间法律规范不足以应对碎片问题的前提下，通过适用在地球环境治理中表现卓有成效的国际环境法基本原则，能有效补充与深化外空空间碎片治理理念。国际环境法基本原则对空间碎片治理有着重要的借鉴价值，能填补空间碎片治理法律原则的缺位，有力应对治理困境。将国际环境法基本原则延伸适用至外空环境、推动碎片治理软法的出台，坚持适用共同但有区别的责任原则、预防原则、无害原则以及国际合作原则，能为空间碎片问题提供不同的解决方案。

1 引言

随着外空资源的开发利用价值被不断发掘，越来越多的卫星被人类送入有限的轨道空间。而这些卫星失效或退化后，其解体产生的部件则构成了空间碎片的主要来源。据欧洲航天局（ESA）统计数据显示，截至2022年12月，大于10cm 的危险碎片超过了34000 个，10cm 以下的碎片则数量上亿，同时还包括640 多次的碰撞与爆炸等异常事件，卫星及碎片的总质量超过了10500t。[1]

空间碎片的爆炸增长给航天安全与人类安全都造成了严重威胁。面对急剧恶化的空间碎片形势，如何促进空间碎片的治理成为了现阶段亟待解决的问题之一。然而，现行外层空间法有关空间碎片的规定存在明显缺陷。因此，如何加强碎片治理有待国际法原则的指引以及规则的明确。本文旨在讨论国际环境法基本原则对空间碎片问题的借鉴价值和指导作用，点明现行碎片治理规定的不足，构建以国际环境法基本原则治理空间碎片的具体路径。

2 国际环境法基本原则对空间碎片治理的借鉴价值

国际环境法基本原则作为人类规范地球开发活动、保护全球环境生态、实现可持续发展的重要价值指导和法律指引，在地球环境治理中发挥了一定成效。我们有理由相信，国际环境法基本原则对外空环境问题具有同样重要的借鉴价值，能够适用于外空环境，针对目前较为空缺的空间碎片治理法律体系提供指导与补充。

在地球环境治理中卓有成效

自20 世纪30年代地球陷入环境危机以来，环境治理成为了国际社会最受关注的议题之一。在地球环境治理中，联合国通过三次全球会议提出、总结并确立了国际环境法的各项基本原则，坚持通过国际环境法基本原则治理地球环境污染。

在国际环境法基本原则的指导与相关法律体系的规范下，地球环境逐渐改善。据有关数据显示，截至2022年，已经有84%的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）缔约国都制定了相应的适应计划、战略、法律和政策等。例如在海洋保护问题上，全球建立了1.5 万个海洋保护区，总面积超过1850 万平方千米；在土地荒漠化防治上，共计执行了160 多个土地退化项目，超过2.3 万平方千米的土地逐渐得到恢复与可持续的土地管理；面对森林以平均每年0.4 万平方千米的速度退化与消失的问题上，全球通过制定森林政策、开展植树造林等恢复植被、保护森林，比如意大利就于2015～2020年将森林面积增加了0.255 万平方千米，还有德国也于2020年12月前将0.277 万平方千米受灾林区重新造林。

在治理环境污染的过程中，人们通过国际公约、国内立法以及相关政策措施等形成了一系列行之有效的具体制度和防治措施。例如：可持续发展原则下的环境影响评价制度（EIA）和清洁生产制度、预防原则下的替代方案评价制度，这些制度在多个公约文件中都起到了重要的规范作用。此外，无害原则也通过规定跨国环境损害的国家责任、本国改善其环境的义务、平等分享跨界资源等为区域内生物资源免受任意侵害提供了法律保护；共同但有区别的责任原则则是在防止气候变化、臭氧层保护和生物多样性保护等领域建立了基本的法律框架，为环境问题的治理方案解决了主体和责任的有关问题。

在这些原则的指导以及由其衍生的相关组织机构、法律文件和具体程序机制等的影响和努力下，环境危机得到了缓解，环境事件中的冲突与损害赔偿也有了明确合理的评价标准，地球的环境治理效果得到了极大提升。[2]

对外空碎片治理规范有理论上的指导作用

外层空间在保护价值上与地球有着相似之处，国际环境法基本原则能够有效适用于外空环境，对目前的外空碎片治理规范进行理论指导和补充。因此，在现有空间法基本理论不足以完全解决空间碎片问题的前提下，我们可以从国际环境法基本原则中探寻背后的理论依据，以此为支撑指导运行与完善空间碎片治理规范。

首先，国际环境法基本原则中“不伤害”的伦理观对控制碎片产生的源头等有积极的指导意义。在国家关系中，“不伤害”既是各国利益得到保障的前提，也是各国开展交流的基础。鉴于此，在碎片治理中提前进行环境影响评价，将可能产生重大不利影响的活动预先、及时地通知；又或者当一国所属空间物体与其他卫星等的运行轨迹大概率会碰撞时，采取事先评估与预警措施以最大限度地降低损害发生的可能，从源头上避免预防空间碎片的产生。

其次，国际环境法基本原则中对生态价值的重视能促进空间环境的整体保护。空间环境的整体性应受到人们的关注和重视。在空间碎片的治理中，既要克服浓厚的人类中心主义色彩，又要避免仅强调环境的整体价值而忽视人类利益的激进主义倾向，总结出空间法独有的、科学的环境保护理论。

最后，国际环境法基本原则中“分配正义”的理论对促进碎片治理的国际合作有较大的参考价值。亚里士多德的分配正义理论从法与正义关系的角度为发达国家和发展中国家在国际环境保护中各自应承担的责任划分提供了合理性的依据。结合法与正义的理念，在碎片治理合作中我们既要追求正义的社会结构与公正的国际秩序，也要公平合理地分配历史碎片所产生的责任，以期实现最大正义的结果。[3]

3 国际环境法基本原则能有效推动空间碎片治理的发展

面对空间碎片治理的现实困境，现有的外层空间法律规范显得有些力不从心。而国际环境法的基本原则能够回应空间碎片治理的现实需求，填补空间碎片治理基本原则的缺位，进一步对相应外空环境安全制度予以完善，从理论上指导空间碎片治理的原则与目标，推动实现空间碎片减缓与清除，实现外空可持续化发展。

填补空间碎片治理基本原则的缺位

外空活动中与碎片治理直接相关的基本原则是《外空条约》第九条中规定的保护外空环境原则。但该条文既没有对磋商条款的目的和义务、污染的范围等具体内容进行明确，也没有针对空间碎片问题作出专门的规定。[4]因此，该条文难以应用于解决复杂的空间碎片污染扩散等问题。

对此，国际环境法基本原则作为国际法的重要来源之一，可以对空间碎片治理法律体系进行补充深化。现有外空条约仅就保护外空环境作了一般性规定，而国际环境法基本原则要求积极的、预防性的事前措施，有利于全面和有重点地针对空间碎片开展预防行为。对于空间活动本身所可能产生的污染，即使没有确定的证据能证明活动本身与影响之间存在因果关系，也应采用预防措施严格限制外空行为本身所可能带来的污染。此外，在外空条约下，有关缔约国拒绝磋商并不构成对条约的违反，这就削弱了磋商制度可能产生的积极抑制作用。[5]借鉴地球环境合作义务的规定，可以进一步明确各国应开展有关合作理清责任和赔偿问题、开展污染物质转移控制上的合作和不利环境信息的报告。如若违反以上磋商义务，则构成对法定义务的违反，需要承担国家责任。

有效弥补现有空间条约与碎片治理需求之间的差距

目前，空间法框架下现行的有关条约和法律，与空间碎片治理中实际要面临的问题和争议差异较大，而国际环境法基本原则作为地球环境治理中的重要力量，是帮助碎片治理走上正确轨道的有效规范。针对现有条约与实际需求之间的差距，理应适用这些原则填补空缺、促进治理。

（1）明确《登记公约》中预防预警的概念

1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》)和1975年《关于登记射入外层空间的物体的公约》（以下简称《登记公约》)关于空间物体的规定十分有限和模糊，对于预防预警的概念只有“将不再处于地球轨道上的空间物体和其他额外信息通知联合国秘书长”这么一个规定。对此，国际环境法基本原则的落实能推动空间碎片的源头预防与污染防治，深化国际社会的预防手段，推动空间碎片预防的具体化进程。

针对空间碎片污染治理的“外在预防”成效不足的现状，国际环境法中的预防原则能够推动“内在预防”的深化，从根本上约束管制有关主体。参考地球环境的治理，能明显得出从生产的源头控制污染，预防效果比外在的强制管理和约束更为显著的结论。在空间碎片治理中，也应从“内在预防”层面强调卫星运营者的自我约束与自我管控方面，例如培养卫星运营者的防护意识、提高自我约束和监督的要求，做到在发射前进行碎片预报、在设计层面进行碎片碰撞的预警与防护避碰设计等。

此外，应结合空间法的实践与碎片治理的需求，明确与落实相关预防措施，对预防手段进行细化和分类，推动“宏观预防”进一步深化与发展为“具体预防”。具体表现为对危险程度高的碎片进行集中跟踪、监测与预防；对卫星发射的数量和标准进行严格控制，确保轨道的可持续利用，包括限制卫星与大型物体的碰撞、降低意外爆炸产生碎片的可能性、减少近地轨道碎片的存放时间等,也可借鉴美国最新的做法，对卫星任务结束后的处置方法将原先的“25年原则”更改为“立即清除”。

（2）完善《责任公约》中碎片治理国家责任制度

1967年《外空条约》和1972年《空间物体造成损害的国际公约》（简称《责任公约》）中关于国家责任及赔偿责任的规定十分模糊，难以具体落实。针对碎片治理需求中国家责任制度的局限与不足，借鉴国际环境法基本原则可以进一步完善国家责任制度，使其在外空领域成为具有切实效果的国际义务。

第一，在归责原则上，实现“过错责任”向“严格责任”的转变。国际环境法基本原则所提倡引申出的“严格责任”比起过去占主导地位的“过失责任论”更加适应于外空中的高度危险行为。因此，对于碎片治理中从事危险性活动并造成损害的，不论其主观是否有过错，均应严格核查有关主体的责任。

第二，在行为的违法性问题上，对各国的外空环保义务提出更高要求。根据国际环境法基本原则精神的指示，每个国家在开展空间活动时都有义务“尊重外层空间的环境”。违反这一实质性规则，将明确构成国际责任的不法行为。此时，不能仅仅按照传统的国际不法行为去追究其国家责任。

第三，在治理责任的分配上，按照历史碎片产生责任分配治理责任。对于碎片来源大国而言，其理应承担起保护空间环境的主要责任。考虑到从事空间活动的发达国家对轨道碎片负有历史责任，其应站在减缓和清除碎片行动的前列。最为理想的情况是航天国家的支持程度将根据其对碎片总数的贡献按比例分配。

有效应对空间碎片治理的现实困境

目前碎片治理领域面临着减缓措施遵守率低和主动清除技术争议大这两个关键难题。面对空间碎片治理的现实需要，于地球环境治理中表现卓有成效的国际环境法基本原则进入了人们的视线。这些原则在推进地球环保方案落实和具体制度执行等方面大放异彩，能针对性地适用于碎片治理领域的争议和纠纷，可以用来指导空间碎片治理中的有关问题。

（1）推进碎片减缓措施的执行和完善

国际社会遵循联合国外空条约体系确立的原则，构建了以《空间碎片减缓指南》《和平利用外层空间委员会空间碎片缓减准则》以及《空间系统—空间碎片减缓要求》等为主体的空间碎片减缓国际机制。然而根据有关数据分析，结果显示各卫星运营商遵守这些准则的情况不如人意，大约只有50% 的合规航天器进行了成功的脱轨机动处理。在NASA 的预估中，这个数据需要达到90%。各大运营主体尤其是私人运营商对减缓战略的不重视与不遵守导致碎片的增长趋势愈演愈烈，减缓措施的推行陷入了停滞局面。

针对减缓措施的低迷，适用国际环境法基本原则可以促进减缓措施的执行和完善，减缓碎片的增长趋势。根据无害原则和预防原则的要求，各国应承担不损害整体环境的义务和对不利影响及时通报、协商和预防的义务。在空间碎片的治理中，表现为各国必须安全可靠地处理卫星。根据最新研究，卫星运营者必须遵循99%的“卫星任务达标性”才能有效控制空间碎片的产生。根据无害与预防原则的要求，我们理应严格遵循该达标性的标准有序开展外空活动，以最高可靠性的标准严格约束卫星的后续处置行为。当各主体必须严格按照标准执行离轨和弃置任务时，减缓措施也能得到积极响应。[6]

（2）解决主动清除计划的争议问题

根据NASA 的研究报告指出，仅靠目前的碎片减缓战略不足以维持空间环境的稳定性。[7]对此，国际社会在技术上也提出了主动清除碎片（ADR）、及时避免碰撞（JCA）和碎片修复（DR）等技术方法，配合减缓战略控制空间碎片。但碎片的主动清除计划也面临着众多争议，这些问题困扰与制约着清除方法的推进。在明确有关规范之前，碎片清除技术很难得到国际社会的全部认可并展开大规模的清理活动。

对于主动清除计划中的争议及问题，适用国际环境法基本原则能明确主动清除计划的范围和程序。针对外空条约关于空间碰撞支付索赔的责任规定不合理，导致发射国对碎片清除持消极态度等问题，我们应强调非政府行为者的法律地位，考虑拓宽在认定违约或违法行为法律人格的范围；此外，应对公平责任的实质进行法律解释，出台有关法律文件将目前外空条约对发射国过于苛责的责任进行合理分配，提高发射国的积极性。[8]面对碎片清理成本高昂这一问题，需坚持让历史碎片产生责任来源大国发挥主导作用。而在技术和安全性问题上，针对碎片移除技术的武器化、军事化担忧，一方面可以通过加强透明度和建立信任措施从清除各自的高风险碎片开始；另一方面应鼓励发达的航天国家将碎片清除技术最终转让给发展中的航天国家。

4 在空间碎片治理中适用国际环境法基本原则的具体建议

针对空间碎片治理中存在的现实困境与实际需求，通过分析国际环境法基本原则中预防原则、无害原则、共同但有区别的责任原则和国际合作原则的适用性和具体适用方案，坚持将这些原则适用于空间碎片治理甚至是外空的环境保护，努力把地球上良好的环保效果推广运用至太空。

推动联合国出台碎片治理的软法

在延伸适用国际环境法基本原则治理外空环境的前提下，联合国可以以这些基本原则为依据，参考国际环境法的一般文献、国际法院和法庭在文书和判决中提及环境治理的阐述，制定出台空间碎片领域的环保软法文件，以此明确碎片治理的可持续发展目标、公平划分碎片治理的责任、调节空间大国与非航天国家在环境保护权益上的矛盾、促进各国在治理合作中达成科学上的共识。

首先，应明确空间碎片治理的可持续发展目标。联合国要明确统一关于外层空间的可持续发展思想、强调外空活动中对于其他国家及利益相关方的无害原则以及全球共同应对碎片治理的根本前提。具体表现为要求空间大国率先采取如主动清除等应对碎片问题的行动，同时限制发射大国的发射数量和发射频率，保证发展与环境保护的协调平衡。

其次，完善空间碎片治理中的国家责任制度。联合国及有关机构可以汲取国际环境法基本原则中的相关基本理念，从归责原则、行为违法性和责任的具体分配等几个方面完善碎片治理责任制度。针对现有条文对于不遵守有关软法的后果、约束主体不包含私营主体和国家登记管控相关程序不严密等漏洞，联合国可以从降低国家责任的门槛、扩大碎片治理中约束主体的范围和通过国际公约、国内立法及有关政策等提高对卫星运营发射的标准要求这几个方面进行规制和指导。

最后，指导碎片主动清除活动的发展。针对碎片主动清除技术在立法方面的不足和缺陷，联合国应主动、积极地指导缓解碎片主动清除技术的军事化争议及有关法律风险。例如国际上现存的俄罗斯对外层空间自卫权的争议、欧盟关于空间安全无法律约束力多边文书的提案和中俄“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”（PPWT）草案中关于主动清除碎片的军事化担忧等，联合国应秉持保护人类共同利益的基本观念，在主动清除技术与外空武器部署之间找到综合平衡的方法，以国际环境法有关原则的要求管理碎片的主动清除技术。

重点适用共同但有区别的责任原则

针对目前空间碎片领域各航天国家之间实力的差异、碎片治理工作中具体碎片清除任务和监测追踪等预警机制的建设问题，重点适用该原则能合理统筹规划各国之间的团结协作、公平分配历史碎片的产生责任，让诸如美俄等碎片产生大国承担起更为主要的治理任务，促进碎片治理的发展。

航天大国应承担的主要责任包括两个方面：一是对历史的碎片负责，表现为积极遵守缓解措施和发展碎片清除技术等；二是对未来的碎片负责，主要体现为目前英美等卫星发射大国应承担起合理限制本国卫星发射项目的责任等。

针对历史的碎片，有关国家和主体应坚持将机构间空间碎片委员会（IADC）针对大规模低轨卫星星座提出的建议和准则转化为具体的行动，包括星座设计、卫星制造、碰撞规避、任务后弃置等方面，自觉降低控制卫星碰撞等风险。与此同时，在技术的实践上也要加大投入，激励相关主体继续研究和开发主动清除碎片技术，且最终可以将这些碎片清除技术转让给发展中的航天国家。

对于未来的碎片，发射大国要承担起主要责任，限制本国的发射项目。针对“星链”（Starlink）、“一网”（OneWeb）、“柯伊伯”（Kuiper）等大规模卫星发射项目对空间环境和外空安全可能带来的严重影响，有关国家应主动承担起责任，暂缓对新发射计划的部署，同时对已经发射升空的卫星加强管理和预防，对违规发射的有关主体进行追责和打击，将卫星数量限制在合理的区间内。

全面贯彻预防原则和无害原则

而目前碎片治理领域最主要的问题就是风险问题，包括碎片碰撞可能产生二次碎片、碎片的移动影响正常航天活动、碎片的爆炸等问题影响航天员的生命健康安全等风险，对于航天的财产及生命安全都会造成严重威胁。全面适用预防原则和无害原则，能降低事故发生的风险，追求结果上的无害和降低危害。

首先，从源头上预防和控制碎片。各国可以通过为空间物体的发射运营设置国家许可证，提高卫星发射运营的标准，从源头上预防和控制碎片的产生。在现有外空活动的监督体系下，很难限制空间活动的私主体。对此，将鼓励和加强碎片减缓战略实施的行动纳入空间发射的申请流程，建立国家空间发射的有关许可证制度，由国家一级的机构负责管控并实施，能提高监管与审查的力度，提前预防不合格卫星的发射。

其次，促使各国遵守碎片的预防机制。事实上，现行外空条约中关于国家间损害责任的争议已屡见不鲜，但一直没有完善并有执行力的相关机制去解决该争议。对此，空间法可以借鉴国际环境民事责任基金制度和国际环境责任基金制度，建立属于独有的损害赔偿机制，在严格责任的归责原则上确定免责情况以及追究方式等具体规范，确保公平正义的执行。[9]

最后，加强碎片预防的合作和协商。参考国际环境法领域的监测、预警及应急制度，在外空碰撞可能性较高的事件发生前，各国可以积极展开磋商和协商，对危害进行评估和提前预防，开展有准备的应急和反应工作。针对目前难以全方位覆盖碎片轨迹和忽略轨道误差及后续的避碰评定等问题，可以参照南极问题上的相关做法，由国家主管当局负责。

坚持碎片治理国际合作原则

在目前的碎片治理领域合作中，主要包括国家间的合作和机构间的合作两个方面。其中国家间的合作是国际合作的主要形式。

在国家间的合作中，要在联合国指导框架下建立对话协商机制与信息分享模式，避免类似星链卫星与中国空间站避碰的有关事件。在必要的情况下，诸如美俄这类空间技术尤其是观测设备都较为先进的国家，应更积极地将不涉及国家安全的观测信息予以共享，及时预报空间碎片的演变趋势，为其他国家提前预警。而在机构间的合作中，要充分发挥这些机构在各自领域的优势，例如：深化和平利用外层空间委员会的审议、协调职能，促进法律小组委员会和科技小组委员会的信息交流和合作等。针对机制的执行与技术管理等工作，各方可以考虑通过成立相关基金或者收取“轨道使用费”的方案促进计划的执行。最后，要努力建构环境与发展相协调的空间规则和价值体系，实现外层空间真正意义上的可持续发展。[10]

此外，在碎片治理合作领域，应继续加强联合国的地位和作用，依靠国际法院或类似的争端解决机制来缓解环境保护要求与商业发展需要之间的冲突，推动非政府组织和社会公众在其中发挥越来越重要的作用。在可持续发展目标的引领下，国际社会应摒弃成见、团结一致地共同应对空间碎片治理问题。