单位作为监察对象的法理逻辑与制度优化

池通　陈厚佚

摘   要：《监察法》第三条明确规定监察对象为公职人员，即监察机关调查职务违法与职务犯罪的主体指向为自然人，从而排除了单位。《监察法》的明示性规定展现出的显性含义并不能全面揭示监察对象范畴的完整形态，监察法律规范及监察工作实践均能体现监察委员会对单位职务违法和单位职务犯罪的管辖权，行使公权力的主体既包括公职人员，也包括机关、单位和组织，应体系化、实质性理解监察对象的立法逻辑。基于制度承继的历史传统、监督全覆盖的改革理念、纪法贯通和法法衔接的现实需求，将单位纳入监察对象范围能更好地发挥监察监督效能。应明确单位作为监察对象的具体范围、合理解决单位职务犯罪中互涉案件的管辖权冲突，并细化监察委员会管辖单位职务犯罪的具体规范，不断健全和完善国家监察法治体系。

关键词：监察对象；公职人员；单位；职务犯罪

中图分类号：D922.11                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）03-0042-09

党的二十大报告指出，完善党的自我革命制度规范体系，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。其中，不断健全国家监察立法体系、推动党内监督与国家监察贯通协调是完善党的自我革命制度规范体系的重要内容。“监察对象是监察制度运行过程中的基本问题，也是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。”[1]《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第三条明确规定监察对象为公职人员，将单位排除在监察对象之外。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第二十六条列举的监察机关有权管辖的职务犯罪罪名中却包含仅能以单位为犯罪主体的罪名，如单位受贿罪、单位行贿罪、私分国有资产罪等。从法律位阶看，《监察法》属于立法机关（全国人大）制定的法律，而《监察法实施条例》属于监察机关（国家监委）制定的监察法规，因而《监察法实施条例》的制定与实施应严格遵循上位法的规定。鉴于“监察委员会对职务犯罪的调查权来源于《监察法》”[2]，《监察法实施条例》作此规定难免有突破上位法限制之嫌，且刑事法律规范对单位与作为自然人的公职人员在犯罪构成要件、处罚规则等方面的规定不尽相同。

虽然学界围绕监察对象的认定与识别问题展开了诸多研究，但具有公共事务管理职权的单位能否作为监察对象，却并未被充分关注和讨论。实际上，纵观我国行政监察、司法监察的监督体制，均涵盖将单位作为监督对象的法律规定。①国家监察体制改革后，监察机关作为行政监察、司法监察机关的职能继受主体，应尽可能对其职责进行强化，以保障权力运行结构的完整妥善。此外，监察机关作为我国反腐败工作机构，将公职人员和单位一并纳入监察对象之范畴，是实现“监察全覆盖”改革目标的应有之义。阐释和理解“监察全覆盖”需要更为体系化的视角，通过体系解释明确监察规范的内涵与判断标准，避免监察规范之间及与其他规范之间的矛盾与冲突，是腐败治理法秩序统一性的重要保障。[3]因此，将单位作为监察对象，符合权力监督体系构建的制度逻辑，有效回应了国家监察体制改革的法治诉求，有利于在新时代党的自我革命语境下深化党内监督与国家监察贯通协调。

一、单位作为监察对象的法理基础

《监察法》第十五条将监察对象界定为“行使公权力的公职人员”，这种明示性规定展现出的显性含义并不能全面揭示监察对象范畴的完整形态。《监察法》虽未明示单位为监察对象，但监察法律规范及监察工作实践均能体现监察机关对单位职务违法和单位职务犯罪的管辖权，需要从历史、制度与实践多重视角，体系化、实质性理解监察对象的立法逻辑。

（一）历史逻辑——行政监察权与职务犯罪侦查权的职能承继

回溯到监察体制改革前，我国长期以来形成了“三驾马车”模式的权力监督体系，即党的纪委为主导，检察院为保障，政府监察机关为补充。[4]具体而言，纪委承担党内纪律监督职能，检察院反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门、职务犯罪预防部门履行职务犯罪侦查（预防）职能，行政监察机关则行使政府内部监察职权。1949年9月通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》正式确立了新中国的行政监察制度，明确人民监察委员会的监察对象为“政府机关和公务人员”，此后，行政监察制度几经变革，但将政府机关作为监察对象的制度传统一直予以延续。《中华人民共和国行政监察法》（已废止）第十五条至第十八条明确规定，行政监察机关的监察范围覆盖单位与自然人，即有权对政府、政府部门及其工作人员进行监督。对“政府机关”和“公务人员”监督的双重覆盖，不仅促进政府廉洁从政，更能保障政府依法行政和高效勤政。[5]国家监察体制改革对行政监察制度予以吸收、重塑，监察委员会承继了行政监察机关的监察职能，从《监察法》第十五条的立法表述看，监察委员会似乎在职能继受中将对“单位主体的监察”排除在外。《监察法实施条例》作为国家监委制定的第一部监察法规，对监察制度进行科学化、体系化集成 [6]，其中第四十四條规定监察机关有权监督和处置“有关机关、单位、组织集体作出违法决定或者实施违法行为”。为了体现对中国特色行政监察制度探索的有效延续，保障监察法治体系内部逻辑自洽，将单位与公职人员一同纳入监察对象的范围，使监察委员会对单位违法行为的监督、调查、处置有法可依。

2012年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第十八条明确规定了检察院对贪污贿赂犯罪、渎职侵权等职务犯罪案件的自侦权，并且包括《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第八章规定的单位职务犯罪，检察机关的职务犯罪侦查权涵盖单位犯罪与自然人犯罪。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，由其行使职务犯罪侦查权，无论是从侦查对象“国家工作人员”身份的特殊性，还是犯罪行为的“职务性”特点来看，都具有对国家机关和国家工作人员是否秉公用权进行监督的性质，与法律监督权的主旨具有高度契合性。[7]国家监察体制改革前由检察院行使职务犯罪侦查权，符合《刑法》对职务犯罪予以定罪处罚的立法逻辑和《中华人民共和国宪法》对国家权力结构的制度安排。检察机关在长期职务犯罪侦查实践中，一方面，由于侦查、批捕、起诉、诉讼监督职能集于一身，面临同体监督难题；另一方面，由于地方检察机关的地域属性导致检察机关独立性缺失，职务犯罪侦查受到诸多干扰。从强化监督权独立性的角度出发，需要组建一个高度独立的反腐专门机构。[8]国家监察体制改革后，监察委员会作为独立、专责的反腐败机构，其承继并改造了检察机关的职务犯罪侦查权，形成了监察机关的职务犯罪调查权。《监察法》仅将监察对象界定为公职人员而排除单位，这一调整不仅给原本逻辑自洽的刑事法律规范体系带来冲突，还造成《监察法》与《刑事诉讼法》在犯罪主体实体规定和管辖程序上的双重衔接不畅。

（二）制度逻辑——监察全覆盖与纪检监察贯通协调的制度建构

以监察全覆盖为制度体系构建的统领性原则，实现了由改革理念向制度实践的飞跃，奠定了中国特色腐败治理体系法治化、现代化的基础，监察全覆盖的实质蕴涵、判断标准与应然边界等问题受到理论与实务界的高度关注。[9]一方面，革新后的国家监察权旨在通过监督所有公权力的具体行使主体，以规制公权力的实施空间，防止权力膨胀和权力滥用，是以权力制约权力，以法治权。构建“集中统一、权威高效、全面覆盖”的监察体制是国家监察体制改革的基本价值诉求，其中，形成“全面覆盖”的监督格局是核心要求。国家监察体制改革所设定的“全覆盖”理念及其制度设计，是要解决监察体制改革之前存留的相关空缺与不足，以应对原有反腐败力度不够和辐射力不强的现实症结。[10]公权力行使主体既包括个人，也包括组织和单位，有些情况下，权力实现需要集体意志，权力行为由集体作出，“单位犯罪是在单位意志支配下实施的，行为人的行为是单位意志的体现”[11]。所以，从权力主体角度看，“全覆盖”不仅是对公职人员监督的全覆盖，也包括对单位、组织作为权力主体的全覆盖，实现对公权力的全面规制不仅指向个人，还应涵盖权力的组织化行使者——单位，从而真正实现惩治腐败的“无禁区、全覆盖”。

另一方面，将单位纳入监察对象范围，能够有效契合新时代纪检监察体制改革对纪检监督与监察监督贯通协调的内在要求。《中国共产党章程》规定，党的各级纪律检查委员会对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督，纪检监督对象既包括党员个体，也包括党的组织。在党内监督已经全面覆盖的情况下，深化国家监察体制改革，需要增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带。纪委监委合署办公，纪检与监察两种监督职权一体化行使，在权限设置、职能配置、运作程序等方面均具有同构性，所以监督对象的制度配置也应该实现衔接协同，应将单位（权力组织）纳入监察对象范围。另外，从党和国家监督体系建构的理论逻辑和制度原理看，党的十八大以来，以党内监督为主导，推动各类监督贯通协调，党和国家监督从理论突破到实践创制、从重点监督到全面覆盖、从做强单体到系统集成，中国特色社会主义监督制度逐步成熟定型。[12]其中，包括党内监督、人大监督、检察监督、审计监督等在内的各项监督中，均包含对组织、单位行使公权力的监督制约，并配置相应的具体监督内容和机制。将单位明确为监察对象并纳入监察范围，对推进各类监督贯通协调、健全党和国家监督体系具有重要意义。

（三）实践逻辑——消除单位职务犯罪管辖中法法衔接的障碍

《监察法》将监察对象规定为公职人员，排除了单位涉嫌职务犯罪或关联性犯罪①在《监察法》中的适用，因而监察机关启动监察权限时只需直接指向自然人即可。然而，《监察法》在反腐败法律体系中并非孤立存在，监察机关在国家反腐败机构中亦不能仅凭自身力量反腐肃纪，其在监督、调查涉嫌职务违法和职务犯罪行为时，并不能直接给予监督对象实体处罚，有些权限措施也无法自行实施，需要与执法部门、检察机关、审判机关等互相配合、互相制约，需要实现《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》等法律规范的衔接适用。具体到职务犯罪案件办理中，监察机关的调查取证行为必须以审判为中心，依法指向刑事诉讼程序，应围绕《刑法》的实体罪刑条件进行对接，“即从罪状构成方面搜集相关证据并根据刑罚配置情形予以程序性推动”[13]。《监察法实施条例》规定监察机关管辖的101项罪名中，除自然人实施的职务犯罪外，还包括单位职务犯罪及关联性犯罪，如果监察机关在调查单位职务犯罪时，只对相关自然人予以立案并展开调查，自然人犯罪主体的主客观因素将是其关注的重点，在此基础上进行的证据收集也必然围绕自然人犯罪展开，进入审查起诉及审判阶段后，将会造成证据关联性证明的困难，导致监察调查与司法程序存在衔接不畅的隐患。

《监察法》规定的监察对象排除了单位主体，造成其与《刑法》在职务犯罪主体方面的衔接障碍。若无《监察法实施条例》对单位职务犯罪管辖权的规定，监察机关对涉嫌职务犯罪或关联性犯罪的单位主体启动调查程序则会缺少明确法律依据，与国家监察体制改革的法治逻辑相悖。即便对直接负责的主管人员或其他直接责任人员进行调查，也不能形成逻辑自洽，毕竟此类犯罪的构成要件围绕单位主体展开，“单位主体存在与自然人主体并不完全同一的犯罪构成要件、处罚规则和处罚的特殊立法价值，处罚负有责任的自然人与处罚单位并不具有等价性” [14]。况且，单位行贿罪、单位受贿罪等《刑法》明确规定的对自然人处以刑罚、对单位处以罚金的“双罚制”职务犯罪，若监察机关仅对自然人启动调查程序，在将案件移送至检察机关审查起诉后，如何对单位主体予以证据收集、审查追诉，这不仅会引起程序衔接不畅的现实问题，并且会导致在《刑法》统一适用下的定罪与量刑公正目标难以实现。因此，将单位纳入“监察对象”，在一定程度上有助于疏解《監察法》与刑事法等法律衔接上的现实困境，能够严密与细化监察法制系统。[15]

二、单位作为监察对象的制度表现

关于单位职务犯罪，在刑事法律规范和监察法律规范中均有制度表现。《刑法》对单位犯罪的概念、处罚原则以及具体罪名的构成要件予以总括性规定。《监察法》第三条虽仅明示监察对象为公职人员，但该法其他条款及监察工作实践中均涉及监察机关对单位职务犯罪的监督、调查和处置权责。《监察法实施条例》以监察法规的形式详细列举了监察机关有权管辖的单位职务犯罪和关联性犯罪的相关罪名。

（一）《刑法》对单位职务犯罪的规制逻辑

《刑法》将单位作为犯罪主体，是因为法人是法律拟定的人格和生命的有机整体，具有整体的意志和行为。[16]1979年我国《刑法》并没有规定单位犯罪，因为改革开放之前，我国实行计划经济体制，国家机关、企业、事业单位由国家行政拨款，单位并没有独立的权利能力和行为能力，仅仅作为行政的附庸，单位犯罪亦无从产生。改革开放后，国家简政放权，探索社会主义市场经济体制，国家机关、企业、事业单位被赋予更大的经济自主权，单位利益与社会整体利益的矛盾凸显，从而诱发单位违法犯罪活动的产生。单位犯罪即是我国社会利益调整的必然产物，法人犯罪的实质在于现阶段局部利益间的冲突，正日益超出原有的个人利益与社会利益直接冲突的模式，而更多的代之以特定团体和社会整体的利益矛盾。[17]1987年颁布的《中华人民共和国海关法》首次将单位规定为走私罪的犯罪主体，此后，单位犯罪散见于单行刑法与附属刑法中，直至1997年新刑法典的施行，才有了法典化、集中化的单位犯罪规定。

我国《刑法》由自然人一元犯罪主体转变为自然人与单位二元犯罪主体后，单位被赋予了独立于自然人而存在的法律意义。在日益增多的单位犯罪中，有些则是承担公共管理职能的单位，利用国家赋予的公权力，在职务活动中违背自身职责而实施的单位职务犯罪，并主要规定于《刑法》贪污贿赂罪、渎职罪中。单位职务犯罪的犯罪行为直接违背了基于单位的特殊职权而产生的特殊职责，系对单位所担负的职权和职责的严重亵渎和公然践踏。[18]其较之于一般单位犯罪而言，不仅对国家和社会利益造成严重影响，而且危害了国家赋予单位代表国家对社会进行管理的职能。基于单位职务犯罪的严重危害性，国家预防和惩治单位犯罪的锋芒应指向单位职务犯罪，刑事法律规范对单位职务犯罪的规定则是对此意义的积极凸显。监察机关作为职务犯罪调查权的行使主体，应重视《刑法》对单位职务犯罪的实体规定，这是监察机关能够管辖单位职务犯罪以及单位能够作为监察对象的重要制度基础。

（二）《监察法》的制度暗合

《监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察。”针对《监察法》仅将公职人员作为监察对象的一元化立法逻辑，有学者认为，将监察对象界定为“公职人员”，既是对我国“国家工作人员”“公务员”立法及其实践的成果的完善，又与《联合国反腐败公约》相契合，符合国际反腐败立法的趋势。[19]也有学者指出，我国当下反腐败的重点是用权的人而非权力本身，“将权力关进制度的笼子里”的核心是要锁定、处置滥权的腐败分子。[20]尽管《监察法》并未明示单位为监察对象，但监察机关对单位职务犯罪的管辖权在理论和实践层面却有迹可循。比如，《监察法》第二十三条第一款规定：“监察机关有权查询、冻结涉嫌职务违法和职务犯罪的单位的财产”，第四十五条第一款第五项规定：“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”。监察调查实践中，监察机关对涉嫌单位职务犯罪的被调查对象可以行使调查、处置职责。由此可见，虽然《监察法》并未明确将单位规定为监察对象，但从国家监察体制改革确立的“监察全覆盖”的主旨看，《监察法》对此存在制度暗合。在现行《监察法》规范体系下，监察机关仍能通过对单位之下的主管人员和直接责任人员的监督实现对单位职务犯罪的调查和搜集证据。但问题在于，若监察机关前期只是以自然人为对象进行调查，后期審查起诉和审判阶段如何转换为单位犯罪？[13]有鉴于此，从立法层面上将单位纳入监察对象实为必要之举。

（三）《监察法实施条例》的规范确认

《监察法实施条例》在《监察法》第十五条对监察对象范围的总括性规定基础上，解决了特殊的监察对象范围的认定问题，即国有资本参股公司中对国有资产负有经营管理责任的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员在何种情形下属于监察对象。《监察法实施条例》不仅对《监察法》规定的“行使公权力的公职人员”的具体范围进行了细化，而且对公权力组织的违法和犯罪行为管辖问题予以制度确认。一方面，《监察法实施条例》第四十四条规定了监察机关对单位违法的管辖权：有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，监察机关应当对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法追究法律责任。另一方面，通过具体罪名列举的方式对单位职务犯罪及关联性犯罪的监察管辖权予以规定，并对管辖规则进行制度细化。《监察法实施条例》第二十六条、二十七条、三十条、三十一条列举的罪名中涵盖监察机关能够管辖的单位犯罪。从犯罪主体看，既有只能由单位实施的犯罪，又有单位、自然人均能作为犯罪主体的罪名。①从犯罪类型看，既包括传统意义上的单位职务犯罪，也包括行使公权力过程中涉及的重大责任事故犯罪等其他犯罪。之所以将重大责任事故犯罪纳入管辖范围，原因在于发生重特大生产安全事故、公共安全事件等，与公职人员监管不严、履职不力等失职渎职行为存在紧密联系。②此外，该类犯罪通常与贪腐犯罪相伴相生，重大责任事故犯罪背后往往能牵连出犯罪主体与公职人员或监管部门之间的利益输送、权钱交易问题。监察机关有权管辖的其他犯罪，则涉及金融管理秩序（如违法运用资金罪、违法发放贷款罪）、企业管理秩序（如背信损害上市公司利益罪）、市场秩序（如非法转让、倒卖土地使用权罪）以及司法秩序（如披露、报道不应公开的案件信息罪），这些犯罪不仅关系到国民经济、国有资产、审判秩序、公民隐私等领域，而且与利用公权力实施的职务犯罪相互交织。

《监察法实施条例》第一百八十一条第二款则是监察机关对单位职务犯罪管辖规则的原则性规定，“对单位涉嫌受贿、行贿等职务犯罪，需要追究法律责任的，依法对该单位办理立案调查手续。对单位立案或者以事立案后，经调查确定相关责任人员的，按照管理权限报批确定被调查人”。该规定明确了监察机关有权对涉嫌职务犯罪的单位予以立案调查，经调查确定相关责任人员后，按照级别管辖确定各级机关的具体被调查人。确定被调查人的意义在于，虽然单位可作为犯罪主体和监察对象，但其仅具有拟制的法律人格，并没有自然人行为的直观性特点，单位意志仍需通过自然人的行为予以体现和实施。为顺利开展对单位职务犯罪的调查，明确责任承担主体，需要确定具体被调查人，这与单位作为监察对象并无逻辑冲突。

三、基于单位作为监察对象的职务犯罪管辖制度优化

《监察法实施条例》对单位职务犯罪管辖权的规定仅限于列举罪名和设定基本管辖规则，单位纳入监察对象范畴体系后，首先需要明确单位作为监察对象的具体范围，完善监察机关管辖单位职务犯罪的具体规范，并妥善解决监察机关与其他国家机关的管辖权冲突等问题，全面调整和优化监察机关管辖单位职务犯罪的制度规范与运作机制。

（一）厘定单位作为监察对象的具体范围

确定单位作为监察对象的范围，应明确作为监察对象的单位必须是公权力行使主体，履行公共管理职能，并且要回归《刑法》第三十条之本旨，要以“公司、企业、事业单位、机关、团体实施危害社会之行为”作为主体和行为要件，在“法律规定为单位犯罪”的范畴内划定监察机关管辖的单位犯罪类型，避免出现“解释性立法”导致的“规范隐退”，并破坏法治的最低形式限度。[21]

其一，确定单位作为监察对象的机关范围。《监察法实施条例》第四十四条关于“集体违法行为追责”的规定，其违法主体涵盖“有关机关、单位和组织”，国家机关作为公权力的重要实施者，将其纳入监察对象范围是国家监察体制改革的应有之义。虽然国家机关能否作为单位犯罪主体存在理论争议①，但在司法实践中，国家机关单位犯罪案件时有发生，2014年至2020年，全国各级法院审结国家机关单位犯罪案件共190件。[22]依据《刑法》相关规定，机关以集体意志实施职务犯罪（如《刑法》第三百八十七条规定的“单位受贿罪”），应依法追究刑事责任。根据《监察法》等法律的相关规定，作为监察对象的机关范围，应包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关等。需要注意的是，人民代表大会及其常委会机关中的公职人员是监察对象，但人大及其常委会机关能否成为监察对象？《刑法》中的“机关”并未排除人大及其常委会机关，基于公权力行使逻辑，人大及其常委会机关作为单位监察对象受监察机关监督符合反腐倡廉制度建设的初衷。由于监察委员会是由同级人大产生并受其监督，因此无法对同级人大及其常委会进行监督，可设计上级监察机关对下级人大及其常委会机关进行监督的制度路径，以实现监察全覆盖。

其二，确定单位作为监察对象的国有企业范围。《监察法实施条例》第四十条对国有企业作广义界定，即国家出资企业，具体包括“国有独资、全资公司、企业，国有控股、参股公司、企业”。其中，国有控股、参股公司、企业的出资主体既包括国有出资主体又包括非国有出资主体，对于单位作为监察对象的识别应采取审慎态度，由于国有控股、参股公司、企业的经营管理职责既涵盖国有资产，也指向非国有资产，所以只能将国有独资、全资公司、企业纳入监察对象的范围，这一判断立场和《刑法》对单位受贿罪、私分国有资产罪的主体认定逻辑相契合。

其三，明确单位作为监察对象的基层群众性自治组织。基层群众性自治组织行使的自治权力在性质上属于社会公权力，其与国家公权力的关系比一般社会性权力更加密切。[23]在现代治理体系中，我国的农村基层治理既不同于政府管理，也不是完全的社会自治。[24]基层群众性自治组织除了要履行集体资金、资产、资源管理和集体事务、公益事业管理外，还要协助人民政府从事行政管理工作，将其纳入监察对象范围符合《监察法》立法逻辑。对于基层群众性自治组织作为监察对象的具体监督问题，一方面，如果集体实施违法行为，则依照《监察法实施条例》第四十四条之规定处理；另一方面，在《刑法》没有明确规定基层群众性自治组织能够作为单位犯罪主体的情况下，司法实践中将符合单位犯罪特征的行为作为单位犯罪予以判决的情况却并不鲜见。[25]监察机关要遵循罪刑法定原则，结合相关立法、司法解释，审慎对待基层群众性自治组织的单位犯罪问题。

（二）合理解决单位职务犯罪中互涉案件的管辖权冲突

单位职务犯罪由监察机关管辖符合监察权配置的价值逻辑与现实需求，但单位在行使公权力过程中有可能涉及其他犯罪，则涉及到监察机关、公安机关、人民检察院等机关对互涉案件的管辖权。互涉案件主要存在“监察为主”和“主罪为主”两种管辖原则。基于反腐败工作的特殊性，《监察法》第三十四条和《监察法实施条例》第五十一条确立了“监察为主”管轄原则，公职人员既涉嫌严重职务违法或职务犯罪，又涉嫌其他机关管辖的违法犯罪，依法由监察机关为主调查的，应当由各机关分别立案，而监察机关则应承担组织协调职责。“主罪为主”管辖原则体现在2013年最高法、最高检、公安部等六部门发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》中，公安机关和检察机关在侦查活动中遇到互涉案件管辖问题时，应分别立案，以“主罪”管辖机关为主侦查，其他机关予以配合。

确定单位职务犯罪中互涉案件的管辖原则，是将单位纳入监察对象范围之后无法回避的现实问题。对于互涉案件的管辖是“监察为主”还是“主罪为主”，学界存有争议。有学者认为“监察为主”的规定欠妥，因为它违背了长期的管辖实践与一般的管辖规律。[26]而持相反意见的学者则认为“主罪为主”模式将给监察机关意图构建的封闭的审前调查体系打开一个缺口，不利于构建反腐长效机制。[27]单位作为监察对象在行使公权力过程中，以集体意志以权谋私实施职务犯罪，犯罪主体身份特殊，犯罪手段隐蔽，案件内容可能涉及国家秘密、国家安全和国家利益，由监察机关调查为主，是党和国家自我监督的一种方式。[28]另外，“监察为主”能在客观上提高调查效率，整体上更为契合国家监察体制改革的基本理念。单位纳入监察对象范围后，如果既涉嫌职务犯罪，又涉嫌公安机关、人民检察院等机关管辖的犯罪，由监察机关和其他国家机关依据职权分别立案，监察机关为主调查，其他机关予以协作配合。

（三）完善监察机关管辖单位职务犯罪的具体规范

基于单位作为监察对象和自然人（公职人员）作为监察对象在主体属性上存在差异，将单位纳入监察对象范围后，要理顺“对象范型”扩充的内在逻辑冲突，完善以自然人作为一元化监察对象的立法体系，从整体上调整监察权运行的立法构造。对于监察机关管辖单位职务犯罪而言，尊重监察立法与刑事立法的衔接逻辑，以监察机关管辖的罪名为基准，修改《监察法实施条例》第二十七条至第二十九条等相关规定，将“监察机关调查公职人员涉嫌职务犯罪”的立法结构调整为“监察机关调查公职人员和有关机关、单位、组织涉嫌职务犯罪”，在此基础上，围绕调查程序、处置机制等内容进行制度革新。

现行监察法律规范体系中，只有《监察法实施条例》第一百八十一条涉及单位职务犯罪的调查程序，“对单位涉嫌受贿、行贿等职务犯罪，需要追究法律责任的，依法对该单位办理立案调查手续。……对单位立案或者以事立案后，经调查确定相关责任人员的，按照管理权限报批确定被调查人”，该规定较为粗疏。基于单位犯罪的双罚制特征，要细化单位职务犯罪的审批手续、通知告知手续等，还要完善程序衔接机制，如增加“对调查过程中发现有关机关、单位、组织涉嫌的依法由其他机关管辖的犯罪线索，应及时移送有管辖权的机关”等规定。

针对单位职务犯罪的特性，首先，处置方面要优化移送审查起诉机制，修改《监察法》第十一条第三项的规定，对涉嫌职务犯罪的机关、单位、组织，监察机关应当将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉，直接负责的主管人员和其他直接责任人员、涉嫌犯罪单位一并按照《刑事诉讼法》移送起诉，以破解单位职务犯罪案件办理中法法衔接的实践困境。①其次，要完善监察建议制度，在《监察法》《监察法实施条例》相关规定基础上，针对单位作为监察对象增加“向其上级主管机关、单位制发监察建议书”的规定。监察机关对涉嫌职务犯罪的机关、单位调查终结移送检察机关后，可以就该单位作为监察对象在制度建设、人员管理、监督机制等方面存在的问题予以梳理揭示，并提出监察建议，跟踪督促整改，以实现标本兼治、综合治理。

全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上。使命型政党的基本定位，决定了党的自我革命的彻底性和全面性，有必要将履行公共管理职能的机关、单位和组织纳入自我革命的范畴体系，接受人民的监督。监察对象的范围应围绕监察权的性质和公权力运行的规律进行划定。我国以人民代表大会制度为根本政治制度，一切权力来源于人民，服务于人民，受人民监督。监察机关代表人民行使专责监督权，监察权则是特定机关代表人民行使监督权，监督内容应该涵盖行使公权力的公职人员和通过集体意志行使公权力的组织。在厘定单位作为监察对象范围时，要回应监察对象判断和识别的基本逻辑，契合权力监督内在要求，遵循现行法律体系对单位违法犯罪规制的基本原理。要注意把握单位作为监察对象与单位职务犯罪主体之间的逻辑差异，审慎判断哪些单位作为监察对象能够成为单位职务犯罪主体。为避免监察权过度扩张，赋予其监督单位作为监察对象的同时，要设定相应权力边界和规范行权程序，在对机关、单位、组织开展监督过程中，严格遵守“监督的再监督”要求，不得过多干预被监督单位的内部管理、制度执行等日常工作。在深化新时代党的自我革命、纵深推进纪检监察体制改革的背景下，不断健全国家监察法治体系，完善纪检监察法规制度体系，提升监察对象立法的科学性、系统性，不断优化纪法贯通机制，实现党规国法协同共治。

参考文献：

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责任编校   陈   瑶

Legal Logic and System Optimization of Organizations as Objects of Supervision

——Duty Crimes of the Organizations Under the Jurisdiction of the Supervisory Committee

CHI Tong， CHEN Houyi（School of Law， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， Jiangsu， China）

Abstract： Article 3 of the “Supervision Law” clearly stipulates that the object of supervision is“public officials”，that is， the subject of the supervisory organ's investigation of duty violations and duty crimes should be a natural person， the organization being excluded. The explicit meaning of the “Supervision Law” does not fully reveal the complete form of the scope of supervision objects. The supervision legal norms and supervision work practice can reflect the supervision committee's jurisdiction over organization duty violations and organization duty crimes. The subject exercising public power includes both public officials and organs and organizations. The legislative logic of the supervision object should be systematically and substantially understood. Based on the historical tradition inherited by the system， the reform concept of full coverage of supervision， and the practical requirements of the connection between disciplines and laws， the inclusion of organizations into the scope of supervision objects can better improve the effectiveness of supervision and inspection. It is necessary to clarify the specific scope of organizations as supervision objects， reasonably solve the jurisdiction conflict of inter-related cases in organization duty crimes， refine specific norms of organization duty crimes under the jurisdiction of the supervisory committee， and constantly improve and perfect the national supervisory rule of law system.

Key words： object of supervision； public officials； organizations； duty crimes

收稿日期： 2023-02-14

作者簡介： 池通（1985— ），男，江苏徐州人，南京审计大学法学院（纪检监察学院）讲师，纪检监察系副主任，国家监察与审计法治研究院研究员，博士；陈厚佚（1997— ），女，四川成都人，南京审计大学法学院（纪检监察学院）硕士研究生，国家监察与审计法治研究院助理研究员。