区域协调发展战略下资源型城市政府结构创新路径探析

史春媛 包安琪

摘要：我国资源型城市数量较多，具体情况较为复杂，党中央对此问题高度重视，国务院也相应出台资源型城市转型的相关政策。但我国幅员辽阔，资源型城市分散较广，面临问题也不尽相同。本文从区域协调发展战略视角出发，研究资源型城市在转型发展中政府结构的创新问题，根据目前资源型城市政府结构所面临的不充分和不平衡的问题以及社会根源，提出相应的解决建议，进而为相关研究提供数据。

关键词：区域协调发展；资源型城市；政府结构

资源型城市是指依靠当地丰富的森林及矿产资源发展起来的城市。资源型城市是我国重要的原料生产地，并且向各个城市供应原料，是我国经济发展的重要支柱，对我国第二产业的发展以及综合国力的增长起到了非常重要的作用，对我国现代经济高速发展奠定了基础。然而，由于资源型城市发展主要依靠当地资源，这些资源大部分都是不可再生资源或是再生时间需要几十年、上百年甚至是上亿年，资源储备下降，资源型城市的资源面临枯竭或即将枯竭，由此城市发展缓慢，经济缓慢增长，又因为当地居民收入多以当地资源型企业为主，随着国家政策的不断变化，中央决定对资源减少开采，资源型企业的迁移或关闭带来的是居民收入的减少、失业人口增加。由于早期开发资源注重开采效率，注重经济的增长，忽视了开采过程中对环境的破坏，进而导致资源型城市摆脱对资源依赖后依旧要面对过度开发所带来的后果，治理被污染的环境，维护生态平衡，这都使得政府的财政支出进一步增大。因此，资源型城市的转型是必然的，党中央对资源型城市的转型也出台了多项政策。

政府是我国权力机关执行机关，也是国家的行政机关。[1]党中央提出战略要点，由政府执行，中央政府制定大方向策略，地方政府对此执行。但由于各地情况不同，各地政府就需要适当进行调整。面对资源型城市发展过程中遇到的问题，相应的资源型城市政府需要做得更多，对特殊问题进行特殊处理。

一、选题核心问题及研究背景

近年来，多数资源型城市发展呈缓慢状态，资源枯竭、环境污染、人口流失严重、政府管理滞后等问题逐渐凸显出来。目前，我国经济、政治、社会、文化等方面的发展创新等问题仍以政府主导，而改革开放后经济的高速发展、社会矛盾及社会结构的变化、人们生活水平的不断提高等一系列新的变化也对政府结构的创新提出新的要求。政府对资源型城市的发展负有重要的责任，并起到重要的主导作用，政府结构的创新是资源型城市转型发展的关键因素。

本文所指政府结构主要以政治体制为主。政治体制是统治阶级为了实现国家意志，为了维持政府运行而采取的管理模式、机构设置、具体措施等多种制度。而资源型城市自身的经济发展已经滞后，对于我国总体的经济发展产生一定的延滞，因此必须推动资源型城市的转型，相应的城市政府结构也要进行创新。

党的十六届三中全会提出的“五个统筹”，其中包括区域协调发展战略，具体内容为：积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，继续发挥各个地区的优势和积极性，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。[2]

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要实施区域协调发展战略。并进一步明确了新时代区域协调发展的七大战略重点，其中第五点是支持资源型地区经济转型发展。[3]

2018年11月，国务院出台《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。基本原则：坚持市场主导与政府引导相结合。充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用，更好发挥政府在区域协调发展方面的引导作用，促进区域协调发展新机制有效有序运行。[4]2020年5月22日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大三次会议作政府工作报告，提出加快落实区域发展战略。[5]

区域协调发展战略对资源型城市来说是一个很好的机遇，正是因为各区域经济发展水平不均衡，经济情况呈东高西低的现象，因此加快区域合作，区域协调发展战略对资源型城市的转型具有较大的幫助，对于新时期所面临的社会矛盾也起到一定的缓解作用。

二、资源型城市政府责任困境

（一）政府责任不充分

政府结构缺乏科学性。政府存在职能错位、越位或缺位的现象，政府职能不到位，不利于资源型城市的转型发展。同时，政府的绩效考核存在一定的问题，考核以传统的行政评估机制为主，政府工作考核过于注重形式，注重个人政治绩效，而忽视人民的生活水平及质量和周围环境的变化。另外，资源型城市转型发展中，国有经济仍占主导，政府对市场的调节手段与调节方法有限，习惯性依赖中央政府的政策而忽略自身城市发展的独特性。

政府对市场监管力度不够。政府对市场监管的法律制度不健全，并没有形成一个公平公正竞争的环境。公平公正的市场环境有利于激发地方经济的活力。而资源型城市的国有经济占比较大，又因制度的不完善导致地方经济缺乏活力，竞争性较差，导致资源型城市转型动力不足。[6]

（二）政府责任不平衡

产业结构失衡。资源型城市普遍注重第二产业的发展，在城市发展初期，主要是依靠当地资源进行相关产业的研究开发。如大庆市产业结构过于单一，与石油相关的产业技术高度发展，产业输出主要是原油、石油资源以及相关化工原料，其他产业乃至第三产业发展仍不成熟。政策惯性也使得已有政策的执行有了一定的延伸，对新的政策的执行具有一定的干扰，对城市产业结构的改革具有一定的阻碍作用。

（三）政府责任困境的社会根源

过于注重经济发展。资源型城市的发展最初是依靠当地的资源，相关的企业及政策方向相较于其他城市更注重经济的增长，优先发展重工业，在重工业发展中优先开采原料，同时国家提供大量的人力、物力、财力支持，使得城市发展注重经济而忽视政府的自身建设与发挥主导作用。同时，相关人员认为拥有资源就已获得长远的利益，缺乏产业改革发展意识及相关的创新意识。

资金扶持力度较小。资源型城市的政府收入主要依托于资源的开发，对第三产业的依赖较小，导致对第三产业的鼓励较少，一旦资源枯竭，政府财政将出现问题，同时，城市转型过程中政府还需对基础设施、绿化建设、环境治理及人才引进等方面加大投入。如鶴岗市为资源枯竭型城市，资源枯竭再加上没有及时调整扶持政策，导致城市财政收入减少，又因其地理位置等客观原因导致人才引进较难，城市发展极为缓慢。[7]

三、完善政府责任的体制与机制建设

（一）优化政府结构分工体系

科学界定政府职能。要明确政府与市场二者之间的内在联系，要明确市场起到的决定性作用，充分发挥政府的引导作用，要突破旧有的约束，依照市场经济运行规律，科学分配政府与市场二者的权力关系，科学界定政府职能。

（二）建构多元主体合作共治体系

首先，树立共建共治意识。在资源型城市社会治理系统建构中，树立共建共治意识，主要从社会治理的现实情况出发，在建立政府与各方的协作意识、共建共治意识的基础上，形成大范围的治理意识，并不断开展政府主导下的多方协同、多元主体合作共建共治的新局面。

其次，推动多元共治。多元共治，其实就是指社会治理的主体不再只是政府，而是由政府、社会组织、社会群众共同参与治理。一方面，政府的主导作用和优势可以得到有效的发挥，可以发挥社会团体与群众的独特优势，促进资源型城市在转型过程中社会治理的建构得到进一步优化；另一方面，由于不同主体在社会治理中各有不足，而多元主体的共治既可以发挥各方的优势与长处，又可以有效防范或规避主体各自的短板风险，最大限度地缩减资源型城市在社会治理过程因不同主体局限的聚合所带来的治理风险。[8]

再次，加强政府间合作。依托各自区域的优势，加强地区间的互动交流，政府间可通过制定协作的政策、协议等，推动资源型城市与其他城市之间合作互动，培育合作型经济。

最后，发展协同共治。多元主体既是资源型城市治理中的合作关系，也是一种由政府领导的协同关系。由社会组织与社会群众参与的资源型城市的社会治理活动，既是在党的领导、政府引导下的治理过程，也是各方参与社会共治的基本职能。

（三）完善政府责任的机制建设

拓宽多方参与渠道。加强社会组织建设，以乡镇社区为依托，以群众多层次的需求为根本，积极推动线上线下渠道相结合，同时将大数据、人工智能等手段运用到多方参与社会治理的渠道之中，以此达到促进多方沟通、政策贴近民生的目的。资源型城市政府要与社会组织加强沟通联系，充分了解民意，集思广益，促进政府对资源型城市发展的创新性思考，使政府的决策能更好地满足各方要求，同时适应资源型城市的转型发展，并具有自身特色。

构建地区互利机制。在区域协调发展战略下，资源型城市政府应充分利用这一平台同发达地区进行产业交流，促进产业分工、合作体系的建成，构建良性互动、互利共赢的合作机制，推动资源型城市第三产业的成长，带动当地技术、设备的发展，为资源型城市带来人才及经济发展的经验。[9]

强化市场监管机制。提高监管部门责任意识，提高工作人员工作效率。成立相关领导小组，主要职能为对市场运行进行监督并对其运营进行规范引导，同时也要对组内工作进行监督，对人员工作进行检查，针对新的市场形势要及时进行调研。监管部门内部要明确各自任务与职能，树立合作意识，加强分工合作，达到高速高效的目的。

提升监管服务水平。对政府及相关部门进行法律知识内容培训，建立法治思维，明确法律意识，同时加强工作管理，提高业务能力，加强对市场运营的监督力度。[10]

建立社会层面监督体系。结合市场发展规律，加强从业规范宣传，提高依规经营意识。多方参与市场监督，加强人民群众对市场的监督管理意识。同时，利用网络社交平台，使用其监督作用，推进人民对市场的关注，营造积极良好的市场监督氛围。

四、结束语

我国资源型城市数量众多，能否成功转型关系到我国经济社会高质量发展和现代化进程。由于我国社会主要矛盾发生变化，党和国家对资源型城市的转型提出重大战略要求，资源型城市转型问题逐渐得到越来越多的关注。本文将区域协调治理战略与资源型城市政府结构创新相联系，以期在区域协调发展战略下对资源型城市政府结构的创新提出可行性对策，为资源型城市的政府结构转变提供新思路，帮助资源型城市更好地实现经济转型与高质量发展，促进我国经济的高质量发展，加快推动社会主义现代化进程。

参考文献：

[1] 谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社， 2016：128.

[2] 中共十六届三中全会：新任务、新起点[EB/OL].[2008-10-21].http：//www.cnr.cn/2008zt/sqszqh/lj/200810/t20081021_ 505129746.html.

[3] 习近平：开创新时代中国特色社会主义事业新局面[EB/OL].[2008-10-13].http：//www.cnr.cn/2008zt/sqszqh/lj/ 200810/t20081021_505129746.html.

[4] 中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[EB/OL].[2008-11-19].http：//www.gov.cn/zhengce/ 2018-11/29/content_5344537.htm.

[5] 国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大三次会议作政府工作报告[EB/OL].[2020-05-22].http：//www.gov.cn/premier/ 2020-05/22/content_5513639.htm.

[6] 刘磊，向硝硝.地方政府创新可持续的动力机制及其治理路径[J].常州大学学报.2021，22（04）.

[7] 王武林，李昕，杨文越.东北地区资源型城市经济增长与转型路径[J].东北亚经济研究，2021，5（06）：44-54.

[8] 王腾云.资源型城市产业转型背景下政府职能优化研究：以晋城市为例[D].太原：山西大学，2021.

[9] 谭玲玲.资源型城市转型过程中的政府职能重塑[J].山东工商学院学报，2017，31（01）：34-42.

[10] 黑龙江省大庆市：激发转型振兴内生动力扎实推动经济高质量发展[J].中国经贸导刊，2020，（02）：10-11.