“藏粮于地、藏粮于技”战略下保障粮食安全的机制与意义

李中建　靳宛松

摘要：当今世界正处于百年未有之大变局，中国粮食安全面临内外双重挑战。保障好初级产品供给是重大战略性问题，中国人的饭碗要牢牢端在自己手中。藏粮于地、藏粮于技战略以保障粮食安全为目标，以耕地为根本，以科技为出路，运用政策工具和市场机制保障基本农田面积，统筹安排主产区、主销区和产销平衡区的粮食生产任务，加大科技投入，增强粮食生产抗风险能力，实打实调整粮食产业结构，提高生产质量、效益和市场竞争力，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局奠定坚实基础。

关键词：粮食安全；藏粮于地；藏粮于技

一、引言

民以食为天，粮食是人类赖以生存的物质基础，粮食安全事关国计民生。1949年以来，中国在保障粮食安全方面取得了重大历史性成就：通过持续改革生产关系，改造农业基础设施，不断解放和发展生产力，用世界9%的耕地和6.4%的淡水资源，养活了世界近20%人口，走出了一条中国特色粮食安全之路，为保障世界粮食安全作出了巨大的贡献。2017年以来，中国特色社会主义进入新时代，世界处于百年未有之大变局中。我国社会主要矛盾和世界政治经济格局发生了深刻变化，粮食安全也面临许多新挑战。为有效应对粮食安全形势的变化，亟须正确认识和把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。聚焦保障粮食安全的难点和痛点，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系，始终把饭碗牢牢端在自己手里。

洪范八政，食为政首。党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划建议提出：全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。藏粮于地、藏粮于技战略体现了党和政府对提高农业质量效益和竞争力的高度重视，不仅是新形势下保障国家粮食安全的重要手段，也是加快农业农村现代化、建立粮食生产可持续发展长效机制的战略举措。

二、新发展阶段保障国家粮食安全面临的问题和挑战

进入新发展阶段以来，国内外环境的变化给粮食安全形势带来一系列的挑战：人民生活水平日益提高，对粮食需求逐渐从“能吃饱”转变为“要吃好”，粮食需求结构发生变化，对高品质原粮和饲料的需求增加；工业化和城镇化与粮食生产争夺耕地和劳动力，粮食生产成本增加、利润空间不断被压缩；种业研发力度不足，部分农作物种子高度依赖进口，种业受制于人的现状亟待改善。

（一）粮食供需结构失衡

我国农业生产长期以增产稳产为目标，确保粮食供给总量充裕。特别是21世纪以来，粮食产量在一系列政策的支持下大幅度增长。由于长期执行最低收购价政策，国产粮食的市场竞争力不足，导致国内外粮食价格倒挂问题十分突出，这对中国粮食贸易和粮食上游行业的发展均有不利影响。国内外粮食价格倒挂导致粮食进口量增幅较大，2010-2020年，我国稻谷年进口量从52万吨增加到294万吨；小麦年进口量从123万吨增加到838万吨；玉米年进口量从157万吨增加到1124万吨。粮食的市场供给量大于消费量，出现“国粮入库、洋粮入市”的现象，三大主粮库存消费比长期远高于国际公认的17%～18%的警戒水平，其中稻谷的库存消费比超过75%，小麦库存消费比超过100%，玉米库存消费比超过60%。

粮食供需结构失衡的另一个原因是供给没有及时适应需求的结构变化。2000-2020年，我国城镇和农村居民家庭的恩格尔系数在稳步下降，其中城镇居民家庭的恩格尔系数从2000年的39.4%下降到2020年的29.2%，农村居民家庭的恩格尔系数从2000年的49.1%下降到2020年的32.7%，这表明居民生活水平不断提高，但是农业供给结构的调整升级往往明显慢于消费需求结构升级的步伐，玉米、大豆等饲料作物产的量增幅低于需求增幅，无法满足肉禽蛋类消费需求增长引致的饲料需求增加，饲料用粮的进口量也有较大幅度的增长。2005年以来，大豆进口量快速增加，进口大豆几乎全部用于压榨加工，80%的加工产品为豆粕（主要用于动物饲料）。粮食供需结构失衡较为严重，需要尽快调整种植结构以适应粮食市场的需求。

（二）粮食生产要素持续流失

我国执行严格的耕地保护制度，牢牢守住了十八亿亩耕地红线，但各级地方政府往往利用耕地占补平衡政策“占优补劣”，虽然在表面上维持了耕地数量安全，却损害了耕地的质量安全。工业化和城镇化使人工和土地成本持续上涨，推高了粮食生产成本，农民种粮积极性不高。2001-2019年，三大主糧的平均总生产成本从350.6元/亩增加到1108.9元/亩，2019年的亩均净利润进一步下降到-30.5元。粮食播种面积的变化与亩均净利润的变化呈现出较高的同步性，2015-2020年的播种面积均呈下降趋势。

工业化推动城乡居民收入差距快速拉大，城乡居民收入差距促使农村劳动力向城镇转移，第一产业就业人员持续减少。2000-2020年，我国城乡居民人均可支配收入差值增加了22675.7元，同期城镇化率提高了27.67%，第一产业就业人员占总就业人员的比重减少了26.4%。农村劳动力的减少提高了粮食种植的人工成本，压缩了粮食生产的利润空间。农村劳动力还面临老龄化不断加剧的难题，伴随着城镇化和人口老龄化发展，老年人从事农业劳动的比例不断上升，从事农业劳动的年龄主要集中在45岁以上人群，且农村劳动力年龄因素对农业生产技术效率损失的影响非常显著。

（三）粮食生产技术水平较低

由于耕地和劳动力要素持续流失，提高粮食单位产量是保障粮食安全切实可行的办法。我国目前存在种子核心技术自主创新能力不足的问题，育种技术的局限直接影响了粮食单产的提升。

当前中国粮食生产中的技术水平与发达国家相比存在较大差距，部分主粮品种单位产量偏低是粮食生产技术水平低的具体表现。2020年，美国玉米单产为735公斤/亩，我国仅为421公斤/亩，相当于美国的57.3%。种业研发强度偏低是造成粮食单位产量偏低的原因之一，我国大部分种子企业的研发强度低于3%，国际公认的正常水平为5%，部分跨国种业公司研发强度在10%以上，甚至国内多数种企不具备科技创新能力。由于种业研发的落后，部分农作物的种子高度依赖进口。以玉米为例，美国先锋公司20余个玉米品种覆盖我国的东北、黄淮海等粮食主产区，从推广至今已有十多年，玉米从种植、除草、施肥的生产全过程已经极度依赖先锋公司，若出现断供情况会对国家粮食安全产生不利影响。

（四）粮食进口来源稳定性不足

全球粮食贸易稳定性受贸易保护主义的影响而下降，部分国家实施农产品出口限制措施。截至2020年底，全球共有38个国家和地区针对196种农产品实施了1336项出口限制措施，这些贸易保护主义行径推动了国际农产品价格大幅上涨。国际粮价的上涨增加了我国粮食进口的成本。国际粮食出口国主要是拥有资本或技术优势的发达国家，如澳大利亚、美国、加拿大等，特别是美国在国际粮食市场的垄断地位不断强化。我国粮食进口来源较为单一，在国际粮食市场上的议价能力不高，粮食贸易风险上升。贸易保护主义和单边主义抬头，各类摩擦、冲突和贸易战的加剧，经济全球化逆行，大国之间博弈也日益激烈，迫使一般的资本和市场的逻辑不得不在一定时期让位于政治的逻辑。如果中美之间的贸易摩擦进一步发展，中国可能需要防范“贸易恐怖主义”导致国际粮食供应链中断的风险。提高我国粮食生产自主性以应对潜在的粮食安全风险迫在眉睫。

三、藏粮于地、藏粮于技战略的机理与作用

（一）农业供给侧结构性改革是藏粮于地、藏粮于技战略的指导方针

在党和政府的领导下，我国已全面建成小康社会，彻底解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，保障了14亿人口粮的绝对安全。随着人民生活水平的提高，我国社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。居民的粮食消费观念发生转变，更加注重食品安全和营养价值，市场对优质、安全、绿色农产品的需求不断增加，这就要求粮食生产走绿色生态可持续的发展道路，以提“质”作为粮食生产的主要目标。但供给侧没有及时调整以适应需求的变化，在粮食生产过程中依旧过度依赖资源消耗，以保“量”作为生产的主要目标。由此可见，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，归根到底是因为传统的粮食供给结构已经不能适应新的粮食需求。增加产量与提升品质、成本高攀与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等不断凸显的矛盾，是粮食供需结构的矛盾在粮食的生产、流通和消费的各个环节上的具体表现。

调整粮食供求结构，需要优化粮食生产的要素配置。由于农村耕地经营规模普遍偏小，且片面追求产量，粮食生产高度依赖农药、化肥等非劳动要素的高投入。过量使用化肥和农药会破坏土壤结构，导致土壤原生肥力下降，作物生长的化肥依赖性大幅提升，粮食生产陷入愈发依赖农药和化肥投入的恶性循环，增加生产成本。且粮食质量难以满足市场要求，农民收益不足，削弱了种粮积极性。

因此，要瞄准粮食生产的要素配置优化问题，深入推进农业供给侧结构性改革，以市场作为导向，提高粮食质量以增强粮食市场竞争力，激发农民种粮积极性，实现绿色发展以保障粮食生产可持续，继续深化农村改革以解放和发展生产力。具体而言，就是要实施藏粮于地、藏粮于技战略，牢牢抓住耕地和技术两个要素。通过体制改革和机制创新促进土地流转，为高标准农田改造和粮食规模化生产提供良好的制度保障。通过加大技术投入，提高种子品质和田间管理水平，从而提高粮食质量，使粮食生产契合市场需要，实现农民增收，提高农民的种粮积极性。要在确保國家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以提高农业供给质量为主攻方向，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。

（二）耕地和技术是实施藏粮于地、藏粮于技战略的主要抓手

耕地是粮食生产的根本，在粮食科学技术突破耕地桎梏并足以大规模推广应用之前，保障粮食安全必须把确保耕地安全作为前提。

保障耕地安全的基础是守住数量红线。必须采取“长牙齿”的措施，实行最严格的耕地保护制度，要像保护大熊猫一样保护耕地。对于耕地“非粮化”和“非农化”问题要格外重视，采取有效措施加以应对，确保用于口粮和重要农产品生产的耕地不减少。积极探索利用市场化方式保护耕地，尽快建立全国统一的建设用地指标交易市场，实现建设用地指标跨省交易，统筹配置土地招商的收益分配，减少地方政府对土地资源的粗放式利用，遏制耕地资源透支。

保障耕地安全需要实现绿色发展。加强环境保护，减少农业污染，确保粮食生产可持续。由于长期高强度进行粮食生产，我国部分粮食主产区的生态环境正在恶化，华北平原因过量抽取地下水灌溉导致地下水水位严重下降，土壤有机质快速消耗且得不到及时有效补充。粮食生产对环境具有一定的负外部性，需要加强田间科学管理，加大技术投入，合理高效使用农药、化肥，提高水土资源使用效率，打造一批高标准高产农田，把粮食生产对环境的负面影响降到最低，使粮食生产绿色环保可持续。

保障耕地安全还要加大技术投入。科学技术总是体现在特定的生产要素中，粮食生产的技术要素投入在农业机械上体现得较为明显。随着城镇化进程不断推进，农业生产中的人工成本逐年上涨，在农机具购置补贴等国家政策的作用下，农业生产环节表现出由农业机械化大面积替代人工的状态。要提高耕地质量，通过建设和改造提升现有高标准农田，分阶段稳定保障粮食产能。在建设高标准农田时同步普及高效节水灌溉设施，推动农田水利建设从提高供水能力向更加重视提高节水能力转变，从注重工程建设向更加重视制度建设转变。2016-2020年，我国在农田治理改造、节水灌溉、农业机械投入和提高化肥使用效率等方面的投入取得了显著成效。

提升糧食质量，打造特色优质品牌，增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性，提高粮食供给应对市场波动的能力。粮食质量的提升主要依靠技术，需要在粮食生产全流程中提高各个环节的技术水平，开发高效低污染的农药化肥，利用现代信息技术进行精准田间管理。这些都对农业技术提出了更高要求。粮食质量的提升也和耕地息息相关，高标准农田建设有助于耕地生产能力提升和国家粮食安全保障，是全面推动藏粮于地、藏粮于技战略落实落地，进一步巩固提升粮食综合生产能力的重要举措。

种子是实现农业现代化的基础，保证种业安全才能从源头保证粮食安全。要加强育种领域知识产权保护，支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，推动种业研发领域重大科技任务攻关。应积极支持和鼓励转基因种子的研究与开发，特别是饲料用玉米和大豆，摆脱对非自主知识产权种子的依赖。种业研发应注重知识产权保护，开发新路线规避既有知识产权壁垒，开拓空白领域抢先占据新高地，加强既有优势种子研发扩大领先优势，打造种业研发知识产权体系。

（三）面向市场是藏粮于地、藏粮于技战略的具体导向

以市场作为导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依靠市场手段引领农业结构调整，使粮食生产有效适应市场需求变化，削减过剩品种的产量，扩大急缺品种的生产规模。但粮食生产周期较长，若仅仅通过需求市场的价格信号反馈调节粮食生产中各要素的投入和分配，可能会导致粮食市场供需不稳，进而造成粮食价格的大幅波动。因此，要依靠政策托底，充分利用最低收购价稳住供给侧以避免“谷贱伤农”，合理利用粮食储备体系应对需求侧短期内较大幅度的变化，以确保粮食生产健康有序发展。

促进农民增收，激发农民种粮积极性，让农民从粮食生产中获得实实在在的收益。主粮种植收益长期低迷，导致当前农民的种粮积极性普遍不足。提高种粮收益是激发农民种粮积极性的根本保证，因此要通过增加技术投入延长粮食生产产业链并提升价值链，全面提高粮食生产效益，使农民种粮收入持续较快增长。

深化农业农村改革，不断解放和发展生产力。土地流转可以显著降低劳动力错配概率，提高农业生产效率。现阶段，我国仍广泛存在农地分散化的经营方式，这限制了农村经济的可持续发展，不利于农民收入的增长。亟须进一步深化改革，不断完善土地流转制度，探索建立土地流转市场，促使土地资源向粮食生产能力强的经营主体流动，实现适度规模经营，提高粮食生产效率和质量。要在制度层面保障土地流转成效，持续巩固深化土地确权成果，为更好发挥土地流转效果提供扎实保障。

四、结论与讨论

藏粮于地、藏粮于技战略是我国针对新时期国内外粮食供给、需求和贸易状况变化制订的符合国情的粮食安全保障规划，并在实践中不断进行探索完善。藏粮于地、藏粮于技战略以保障粮食安全为目标，以农业供给侧结构性改革为指导方针，以耕地和技术为主要抓手，通过合理运用政策工具和市场机制调配耕地和技术要素投入，增强粮食生产抗风险能力，调整粮食产业结构，提高生产质量、效益和市场竞争力，为提高我国粮食自主保障能力、构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局奠定粮食安全基础。

参考文献：

[1]韩杨.中国粮食安全战略的理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑[J].改革，2022，335（01）43-56.

[2]唐仁健.百年伟业“三农”华章——中国共产党在“三农”领域的百年成就及其历史经验[J].中共党史研究，2021（05）：5-18.

[3]习近平.《习近平谈治国理政》第三卷[M].北京：外文出版社，2020.

[4]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].党建，2022（11）：4-28.

[5]王雨濛，孔祥智.农业供给侧结构性失衡原因分析与改革的思考[J].农林经济管理学报，2018，17（03）：245-253.

[6]裴沛，孙金岭.新形势下中国粮食价格与粮食安全研究[J].价格月刊，2021（02）：1-6.

[7]朱晶，臧星月，李天祥.新发展格局下中国粮食安全风险及其防范[J].中国农村经济，2021（09）：2-21.

[8]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[J].北京.中国统计出版社，2001-2021.

[9]姜长云，杜志雄.关于推进农业供给侧结构性改革的思考[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017，17（01）：1-10+144.

[10]安鹏天，雷早娟.进境转基因大豆知多少[J].中国海关，2021（05）：29.

[11]吴宇哲，沈欣言.中国耕地保护治理转型：供给、管制与赋能[J].中国土地科学，2021，35（08）：32-38.

[12]苏卫良.未来谁来种地——基于我国农业劳动力供给国际比较及应对策略选择[J].农业经济与管理，2021（03）：61-70.

[13]彭魏倬加.农村劳动力老龄化对农户技术选择与技术效率的影响[J].经济地理，2021，41（07）：155-163.

[14]张亨明，章皓月，朱庆生.“双循环”新发展格局下我国粮食安全隐忧及其消解方略[J].改革，2021（09）：134-144.

[15]徐宁.读懂中国种业：翻身仗怎么打？[J].半月谈，2021（09）：7-9.

[16]徐一兰，傅爱斌，陈光尧.中国种业发展的困境与对策[J].中国种业，2020（11）：13-17.

[17]高鸣，魏佳朔.后小康时代保障粮食安全的形势任务、战略选择及2035年远景谋划[J].南京农业大学学报（社会科学版），2021，21（03）：30-44.

[18]丁声俊.对大变局下构建粮食“双循环”新格局的思考[J].中州学刊，2021（01）：39-45.

[19]中国农业大学全球实物经济与政策研究院.等，2021：《2021中国与全球食物政策报告》[R/OL].https：//agfep.cau.edu.cn/module/download/downfile.jsp？classid=0&filename=2104301731175261.pdf.

[20]王锐，卢根平，陈倬，王新华.经贸环境不确定背景下中国粮食进口风险分析[J].世界农业，2020（05）：47-56+75.

[21]中共中央国务院.中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见[M].北京：人民出版社，2017.

[22]李周，温铁军，魏后凯，杜志雄，李成贵，金文成.加快推进农业农村现代化：“三农”专家深度解读中共中央一号文件精神[J].中国农村经济，2021（04）：2-20.

[23]宋华盛，朱希伟，邓慧慧.耕地红线、土地招商博弈与区域统筹发展[J].经济理论与经济管理，2021，41（03）：84-96.

[24]杨会峰，曹文庚，支传顺，等.近40年来华北平原地下水位演变研究及其超采治理建议[J].中国地质，2021，48（04）：1142-1155.

[25]成升魁，汪寿阳.新时期粮食安全观与粮食供给侧改革[J].中国科学院院刊，2017，32（10）：1074-1082.

[26]西奥多·舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民，译.北京：商务印书馆，2018：113-114.

[27]王丹，刘春明，周杨.农业机械化对粮食生产技术效率影响——基于农机跨区服务的空间效应视角[J].中国农机化学报，2021，42（04）：223-229.

[28]国务院关于全国高标准农田建设规划（2021-2030年）的批复[J].中华人民共和国国务院公报，2021（27）：12-13

[29]加快推动实施新一轮高标准农田建设规划 高质量推进全年高标准农田建设工作——刘焕鑫副部长在全国高标准农田建设推进视频会上的讲话[J].中国农业综合开发，2021（03）：23-28.

[30]中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2021（07）： 14-21.

[31]马丽.新时期农户种粮积极性及其影响因素——基于黑豫鲁晋四省农户调研数据的实证分析[J].农业经济与管理，2021（05）：94-108.

[32]史常亮，占鹏，朱俊峰.土地流转、要素配置与农业生产效率改进[J].中国土地科学，2020，34（03）：49-57.

[33]彭小霞.农村土地流转助推农民增收：机理、问题及实现路径[J].理论探索，2021（04）：91-99.

＊本文为河南省社会科学规划专题项目“农民工返乡创业与乡村振兴的联运机制研究”阶段性研究成果（2021ZT04）。

（作者单位：郑州大學商学院）