民事诉讼视域下宁夏法院司法公信建设的困境与对策

哈斯巴根

（北方民族大学 法学院，宁夏 银川 750021）

一、问题的提出

党的十八大以来，社会诚信体系建设受到党中央高度重视，已然成为全社会关注的热点问题。社会诚信体系建设包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四个重点领域。由于司法不仅是社会公平正义的最后一道防线，也对社会具有强大的引领作用，因此，司法公信建设是社会信用体系的基石和主要引领力量。人民法院承担着重要的司法职能，在推进司法公信建设方面发挥着不可替代的作用。同时，由于民事案件与人民群众人身财产权益密切相关，涉及经济社会发展的方方面面，而且近年来民事案件占到人民法院诉讼案件的85%以上，是司法服务经济社会发展的“主战场”[1]，因此，从民事诉讼视角研究人民法院司法公信建设，可谓抓住了人民法院司法公信建设的主要矛盾和矛盾的主要方面。

人民法院司法公信建设的目标在于提升司法公信力。所谓司法公信力是指社会公众和当事人对司法的认同程度和信服程度，包括他们对司法判断准确性的信任、对司法裁决公正性的认同，以及对司法执行包括强制执行的支持等[2]。近年来，宁夏法院以“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为目标，出台了一系列提升司法公信力的政策措施，人民群众的司法获得感和满意度不断提升，展现了“小省区也有大作为的魄力和效果”。2018年，宁夏高级人民法院被最高人民法院确定为全国五家“基本解决执行难”样板法院之一。2021年3月，宁夏法院质效评估得分位居全国首位。2022年7月，最高人民法院党组书记、院长周强在宁夏调研时指出，宁夏法院加强审判执行工作，深化司法改革和智慧法院建设，许多工作走在全国法院前列[3]。然而，作为一项复杂的系统工程，宁夏法院司法公信建设仍存在一些亟待解决的新病和痼疾，而这些难题的解决对其他省区法院都具有积极的借鉴意义。为了摸清宁夏法院司法公信建设的成果及现实困境，准确挖掘造成现实困境的深层次原因，并提出针对性强且切实可行的对策建议，笔者除查阅大量规范性文件、工作报告、新闻报道、统计数据等资料外，还走访了宁夏部分法院，与一线办案法官进行了深入交流，其中与10余位民庭法官进行了一对一访谈，现将具体情况分述如下。

二、宁夏法院司法公信建设的成果

（一）智慧法院建设成效明显，信息化与司法公开深度融合

“公正司法对公民的教育意义远远大于纯粹的法治宣讲”[4]，而智慧法院建设将为公正司法提供有力的科技支撑。2016 年以来，宁夏已建成“智审、智服、智管、智执”线上应用系统，开启了“指尖”立案、“云端”办案、“智慧”执行的新模式，推进审判流程公开，保障当事人的参与权、知情权、表达权和监督权。2022 年，宁夏法院率先实现四级网络万兆主干、千兆接入，新冠肺炎疫情期间在线开庭8 057件，电子送达66.8万次，线上调解18.5万次，智慧法院建设成效稳居全国法院第二方阵[5]。

（二）虚假诉讼得以严厉整治，诉讼环境实现优化净化

宁夏法院严把立案、审判、执行三个关口，通过在立案窗口张贴禁止虚假诉讼告示、推行诚信诉讼承诺制度、培训提升法官甄别能力、重视案外人执行异议、增强多部门合作联动、加大对责任人处罚制裁力度等措施，严厉整治虚假诉讼。2020 年11 月，宁夏高级人民法院制定《关于进一步完善防范和打击虚假诉讼工作机制的若干意见》，推动形成了防范和打击虚假诉讼的长效机制。

（三）裁判文书质量和上网数不断提升，阳光司法持续推进

中国裁判文书网运行以来，宁夏法院在裁判文书上网数量和质量上狠下功夫。一方面，认真落实最高人民法院对生效裁判文书7日内须上网和“应上尽上”的要求，接受社会监督；另一方面，健全裁判文书制作规范机制，加强裁判文书释法说理要求，细化裁判文书审校和差错责任追究。2018年，银川市兴庆区人民法院裁判文书上网数位居全国第五名、西部第一名[6]。

（四）人民陪审员参审质效持续增强，司法公开不断扩大

2018 年《人民陪审员法》颁布以来，一方面，宁夏法院不断规范人民陪审员选任机制和程序，扩大人民陪审员选任数量，并将陪审率作为一项重要的审判质效目标。2022年11月，宁夏有人民陪审员 2 449 人，较 2021 年增加 245 人。2021 年 1 月至 2022 年 11 月，人民陪审员参与陪审案件 10 457 件12 194人次，占一审适用普通程序审理案件的71.7%[7]。另一方面，全面提高人民陪审员的法律素养和参审能力，并建立健全庭前阅卷、法官指引、独立发表意见等保障机制，确保陪审员参审数量与质量并重。

（五）基本解决执行难目标实现，切实解决执行难目标可期

针对执行难的问题，近年来宁夏法院制定了一系列规范文件，构建信息共享查控执行联动机制，多次组织集中执行行动，并构建失信被执行人信用承诺和修复激励机制。2018年9月，最高人民法院委托第三方机构的评估结论为：宁夏法院属于基本解决执行难成效较好地区[8]。2020年2月宁夏高级人民法院出台《宁夏法院健全解决执行难长效机制的意见》。2022年3月，最高人民法院肯定了宁夏法院解决执行难的工作亮点和重要举措[9]。

三、宁夏法院司法公信建设的困境及成因

经过多年努力，宁夏法院司法公信建设已取得显著成效，但通过分析相关材料和数据信息，并结合实地走访调研，发现在当前实践中仍存在一些亟待解决的困难和问题。

（一）现实困境

1.智慧法院建设双刃剑效应逐步显现。宁夏智慧法院建设在快速推进的同时，也存在一些负面问题。一是法官主体地位被削弱。随着大数据和人工智能越来越多地应用到智慧法院建设中，“全国各地的法院正在建立专家系统来将法官的知识进行代码化和算法化”[10]，法院的审判过程融入了大数据及人工智能工程师的参与，其独立审判地位受到一定削弱。二是当事人信息泄露隐患增加。2020 年9 月，宁夏法院已实现辅助事务服务社会化外包“全覆盖”[11]，而外包公司能从法院获得海量个人信息数据，数据在电子交换及存储中增加了泄露风险。同时，裁判文书网上公开和庭审直播环节也存在个人信息泄露的隐患。三是算法黑箱妨碍司法透明。作为智慧法院的算法，由于其运算程序和计算依据的专业性、复杂性，使得该结论很难被普通民众看懂和理解。

2.虚假诉讼案件增长态势尚未根本扭转。近年来，尽管“两高”和宁夏法检系统采取多项措施整治虚假诉讼，但虚假诉讼案件的增长态势仍在持续[12]。2018 年宁夏检察机关受理民事虚假诉讼监督案件10 件[13]，而2022 年则增至216 件[14]。另外，虚假诉讼案件涉及的金额增长较快。据统计，2015 年至2020 年上半年，全国“涉虚假诉讼民事案件中，涉及财产的案件共计1.21 万件，占比91.35%，涉案总额1 166.81 亿元，平均每案涉案金额为964.07 万元”[15]。2018 年4 月，惠农公安机关破获宁夏首例虚假诉讼案件，追回经济损失达4 293余万元[16]。

3.裁判文书在互联网公布的规则未能全面贯彻。宁夏尚未按照《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》“依法、全面、及时、规范”公布裁判文书。具体而言，一是部分法院裁判文书上网仍未完全度过“选择性公开”阶段。例如，2020 年8 月，中卫市沙坡头区人民法院采取多项措施使上网率提升至96.57%[17]。二是不少裁判文书上网不及时。三是一些上网裁判文书格式及内容不规范。例如，有的裁判文书检索名称与正文名称不一致，有的裁判文书对当事人的隐名处理不符合规定，有的裁判文书说理过于简单。

4.人民陪审员制度优势未能全面彰显。目前，宁夏人民陪审员制度的优势尚未在社会中全面彰显。具体表现为：一是虽然立法将失信被执行人排除出了人民陪审员队伍，但并未排除有多项征信不良记录者；二是人民陪审员队伍中行政机关和企事业单位职工、社会团体人员在数量上占据绝对优势，部分地区农民、自由职业者、无业者占比很低；三是各地法院对具有财会、医疗等专业知识背景的人民陪审员选任重视程度有别，操作方法不一；四是各地法院对“人民陪审员参与审判的其他情形”争议较多；五是人民陪审员随机参审实操难度大；六是在部分案件中人民陪审员参与事实审和法律审区分困难，并且人民陪审员参与审判评议随意性大；七是人民陪审员退出及惩戒理由和程序不明确、机制运转不通畅。

5.解决执行难攻坚力度呈现周期性衰减。2021 年，宁夏党委巡视组对宁夏高级人民法院党组开展常规巡视，巡视意见包括“解决执行难问题还不够有力”[18]。实际上，宁夏各级法院在集全院、全员之力攻坚解决执行难上，普遍存在随着每一次运动式治理周期的结束，攻坚力度呈现衰减的特点。具体表现在以下几个方面。一是运动式治理的工作领导机构会随着专项工作治理周期的结束而逐渐停止工作，领导机构成员单位之间相关工作联动也会随之锐减。二是解决执行难工作实际成效会因运动式治理工作的结束而陷入低谷。例如，2018 年4 月宁夏法院开展了为期6 个月的“飓风行动”，其间，全区法院共执结案件39 462件，比2017年上升24.33%，实际到位金额79.37亿元，比2017年上升67.79%[8]，此次行动执行到位金额占全年总量的93.5%[19]。

（二）成因分析

1.智慧法院建设中对人文精神和伦理价值重视不足。宁夏智慧法院建设中的双刃剑效应，归根结底是一味强调智慧法院的工具理性，轻视其人文精神和伦理价值建设所致。正是智慧法院的工具理性消解了司法的神圣性和权威性，弱化了法官的主体地位[20]；正是防止诉讼参与人个人信息泄露的筛查、监督、问责机制尚未建立健全，才导致其个人信息泄露隐患不断攀升；正是对以算法为主体的传播伦理和媒介伦理的忽视，才使得算法黑箱未被打破。

2.虚假诉讼民事制裁力度不足且联防机制不健全。虚假诉讼案件具有方式隐蔽多样、发现查处难度大等特点。现实中存在不少虚假诉讼未被追究法律责任的情形，而现行立法对当事人的民事制裁主要为对单位和个人的罚款金额分别最高不超过100万元和10万元，拘留期限不超过15日；从刑事责任来看，宁夏部分法院在具体案例判决中，对一些案件进行了改判，但本着案结事了的原则，对伪造证据的当事人并没有进一步追究其刑事责任，仅仅是处罚金或进行批评教育。这使得虚假诉讼的违法成本过低，与违法收益之间严重失衡。另外，虚假诉讼案件需要公检法司等部门通力合作、高效配合才能实现最佳治理效果，而宁夏的相关联防机制尚在建立健全中。2022年4月，银川中级人民法院召开审判质效分析会，会议要求积极探索建立虚假诉讼联动治理机制[21]。

3.裁判文书上网质量监督及信息反馈机制不完善。最高人民法院先后颁布三部《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，其主要聚焦裁判文书公开范围和操作方法的规范，但对于裁判文书上网质量监督及信息反馈的构建关注度较低，并且相关规定过于原则、抽象。宁夏各级法院据此制定的相关意见、方案、细则等也都存在上述问题，缺乏裁判文书上网质量问题问责机制，对选择性公布、泄露性公布、隐名处理不当、错字漏字、说理性不强等质量问题如何问责均未作规定；缺乏裁判文书上网民意吸纳反馈机制，对于社会公众对裁判文书公开的投诉和意见具体收集部门、收集时间及频次、收集后反馈与否及时间要求、收集反馈的监督等均未作规定。

4.人民陪审员选任、参审、管理缺少配套解释及细化规定。现有法律法规及宁夏法院的规范性文件尚缺少对人民陪审员选任、参审、管理等重要环节的配套解释及操作性强的细化规定。具体而言，其一，人民陪审员选任的资格条件及背景审查、人民陪审员广泛性和代表性的制度保障、具有相应专业知识背景的人民陪审员吸纳办法等尚缺少细化规定；其二，人民陪审员参与审判的其他情形及随机参审的具体操作、由人民陪审员参加的合议庭人员组成方式及庭审程序、人民陪审员制度中事实审与法律审的区分及参审评议规则等缺少配套解释规定；其三，人民陪审员的业绩考评及责任追究、人民陪审员的退出及补充、人民陪审员的职业保障等方面缺少具体程序和详细规范。

5.法院在解决执行难上存在权能弱化问题。法院在地方权力体系中处于弱势地位[22]。法院在解决执行难问题上权能弱化主要体现在以下几个方面：其一，法院对资源的汲取权能不足，国家财政对法院的支援力度有限；其二，法院组织协作权能不足，法院系统内部之间以及法院与其他组织机构之间相互协作成本较高；其三，法院正当化权能不足，现实中司法无力侵蚀着法院的权威；其四，法院强制权能弱化，拒执罪被立案、判刑甚少[23]。这些权能不足会随着运动式治理的开始而得到暂时性的补足，当然也会随着运动式治理周期的结束而再次陷入不足的境界。

四、宁夏法院司法公信建设的对策建议

（一）全力提升智慧法院建设对人文精神和伦理价值的重视

宁夏法院在智慧法院建设中，应将人文精神和伦理价值引入核心体系，将其作为精神内核的重要组成部分，用人文精神和伦理价值去调治智慧法院建设，“确立科技研发、运用过程中相关主体遵循的伦理规范和法理原则，始终从人的价值出发，促进科技向善”[24]，实现智慧法院建设与人文精神、伦理价值的内在契合。首先，通过一系列制度和机制确保人工智能只能作为法官办理案件的辅助工具，适用领域必须被严格限定在无须法官进行价值判断之处，维护法官的独立性和权威性，审慎防范人工智能对司法理性的异化。其次，不但要建立健全与公安、检察、监察、银行等部门涉案数据信息的共享规则、机制、程序，打破“信息壁垒”，而且要建立健全数据开放审查机制、个人隐私信息筛查剔除机制、个人信息泄露监督问责机制，构建个人信息安全保护屏障。最后，积极构建算法公开制度，要求技术开发者将算法向法院公开，并由法院专门机构对算法进行人文、伦理等方面的审查评估，同时，构建算法社会监督制度及问责制度，使投入实践应用的算法接受社会大众的监督、质询，对因过错产生的算法歧视，按规定进行严格问责。

（二）从严适用虚假诉讼制裁及强制手段并建立健全联合防范机制

宁夏法院应进一步落实法官办案主体责任制，通过强化审判监督及完善绩效考核，督促承办法官对虚假诉讼相关人员从严适用民事、刑事、行政制裁及民事强制措施。首先，对向虚假诉讼参与人提起侵权损害赔偿的，承办法官应依法予以积极支持，对确实造成损失的，应判决侵权人足额赔偿当事人各项经济损失。其次，承办法官在民事审判或执行过程中发现虚假诉讼行为的，对虚假诉讼参与人从严适用训诫、罚款、拘留等民事强制措施。再次，承办法官在工作中发现虚假诉讼犯罪线索的，及时将案件线索移送公安机关。公安机关、检察机关将虚假诉讼案件移送法院后，承办法官依法从严从快对罪名成立的犯罪嫌疑人判处有期徒刑、拘役、管制、罚金等刑罚。最后，对利用职务之便参与虚假诉讼的司法工作人员、仲裁员、律师等，他们“比民事诉讼当事人单独实施虚假诉讼的隐蔽性更强，社会危害性更大”[25]，承办法官可根据具体情况依法从严从重采取民事强制措施、行政处罚、刑事处罚或建议相关部门（单位）采取政务处分、行业惩戒等制裁手段。另外，针对部门联合防范机制不健全的现状，宁夏法院应强化各部门沟通。首先，通过组织会议、讲座、研讨以及联合制定规范性文件，统一法院内部及与公安、检察、司法行政机关等部门对虚假诉讼相关问题的理解认识，完善程序衔接、沟通协作机制。其次，依托智慧法院信息化平台及数字资源，打造与公安、检察、司法行政机关等的数据信息共享平台，构建虚假诉讼线索自动筛查、移送及结果反馈系统，实现虚假诉讼案件信息跨部门流转和业务协同。最后，建立虚假诉讼失信人员“黑名单”，联合相关单位构建失信行为联合惩戒网络，合力对虚假诉讼失信人员进行多领域、多手段的社会惩治。

（三）完善裁判文书上网质量监督及信息反馈机制

宁夏法院应根据《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，结合自身实际，通过制定细化规定构建两项重要机制。一是构建裁判文书上网质量问题问责机制。首先，细化并明确裁判文书上网公布范围、隐名范围、删除信息范围、隐名办法、保留信息范围等，为裁判文书上网工作预先构建出明确的履职任务清单；其次，细化并明确各级法院审管办、技术部门、宣传部门等在互联网公布裁判文书管理工作中的具体职责，为裁判文书上网质量问题问责明确责任主体；再次，积极开发并完善智能纠错、校对软件，加强检查校验，搭建避免低级错误发生的人工智能屏障；最后，依据《人民法院工作人员处分条例》，明确裁判文书上网质量问题问责依据及处理形式。二是构建完善裁判文书上网民意吸纳反馈机制，包括“建立基于当事人请求的裁判文书撤回机制”[26]。首先，设立专门的工作机构，为裁判文书上网吸纳反馈民意；其次，明确裁判文书上网民意吸纳和反馈的具体网络平台；再次，明确裁判文书上网民意吸纳和反馈的各主要环节及其具体责任人和期限要求；最后，为裁判文书上网吸纳和反馈民意制定具体流程并确定答复方式。

（四）加快制定人民陪审员选任、参审、管理配套规定

宁夏法院应会同相关部门，结合实际，尽快制定人民陪审员选任、参审、管理等重要环节的配套细化规定，“完善具体的配套诉讼机制，是优化人民陪审员参审‘内外有别’格局的重要手段”[27]。具体建议如下。首先，制定人民陪审员选任工作指导意见或选任办法实施细则，明确随机抽选人民陪审员候选人程序要求、人民陪审员候选人资格条件及审查要素、具备特定专业知识和素养的人民陪审员选任规程要求、各部门工作衔接时限要求、增补程序要求。对已被纳入虚假诉讼失信人员“黑名单”者、拖欠农民工工资“黑名单”者、互联网信息服务严重失信主体“黑名单”者、有3 次以上不良个人征信记录者，在未被撤销或删除前，不得担任人民陪审员。同时，对于农村地区和贫困偏远地区，可适度放宽文化程度要求。其次，制定人民陪审员参审工作规程，细化人民陪审员参审案件范围，健全人民陪审员随机抽取机制，规定人民陪审员每年参审案件数量的上限和下限，优化人民陪审员参审程序，建立人民陪审员参审事实审与法律审分离规则。最后，制定人民陪审员选任、考核及奖惩工作细则，细化人民陪审员业绩考核、奖惩、退出及补充、职业保障等环节要求和具体措施，进一步明确操作程序和流程，明晰各相关部门和人员的职责与责任。

（五）建立健全破解执行难长效机制

宁夏法院应建立健全解决执行难长效机制，奋力向切实解决执行难目标迈进。具体建议如下。首先，通过推动出台地方性法规、规范性文件，把解决执行难纳入本地“依法治区”指标体系，将协助执行工作纳入基层社会治安综合治理网格化管理，建立健全执行工作部门协作联动机制并促进其常态化运转，使综合治理执行难格局制度化、机制化。其次，联合公安、检察机关制定处理拒执案件规范性文件，建立律师调查被执行人财产制度，加大对违反财产报告和拒执行为的联合惩戒力度。再次，加快推进执行实施部门、执行裁判部门以及执行管理部门分立改革和法院执行机构垂直领导管理体制改革，全面推行以法官为主导的执行团队办案模式，强化执行节点有效衔接，保证执行立案、收案、查控等流程节点无缝对接。最后，加快推进执行信息化系统建设和法院统一执行办案平台建设，建立完善法院网络执行查控系统、执行财产评估系统、网络司法拍卖系统和失信惩戒系统，加强执行指挥中心制度建设，继续加强对执行方式方法的探索创新，全面升级案件流程信息管理系统，严格落实网络信息等级保护及涉密保护技术措施。