开展政策性森林保险推动林业可持续发展

刘建华

阳朔县森林资源保护站

林业是经济的重要基础，为我国生产生活的各个领域提供原材料，调节气候，保护水资源，可以说林业在防风防沙等环境保护措施中发挥着不可替代的作用，森林资源是人类赖以生存、生存和发展的重要组成部分，是人类赖以生存和发展的基础。为保证灾害后森林资源尽快得到恢复，使其发挥出最大的生态效益，提高林业的经济效益，就必须实行森林保险制度。当前，我国林业保险的发展还面临着诸多的困境与问题，亟待完善的保险政策与监督制度，增强服务意识。然后，对广西开展林业保险工作所面临的问题进行了分析和研究，并提出了相应的解决措施。

一、政策性森林保险发展史

随着全球环境的变化，森林发展越来越受到重视，森林保险在海外的发展也相对成熟。在借鉴国外经验的同时，我国的森林保险也越来越受到重视，保险业在短时间内发展迅速。森林保险是森林经营者在森林发生意外灾害时，为减少经济损失而采取的一种保护行为。森林经营者与保险公司签订一定的协议，形成合同关系，受法律保护。自然灾害对森林造成巨大破坏是不可避免的。为了减轻由此造成的经济损失，森林经营者决定为森林投保，森林保险行业便由此出现。1982 年，《森林保险条款》正式出版，成为我国第一部森林保险国家条款，森林保险试点逐步实施，并逐渐完善。随着这项事业的蓬勃发展，我国已为超过133.3 万公顷的森林投保，更好地预防了森林灾害所带来的经济损失。在这种情况下，国家高度重视森林保险，并以此为契机，将森林保险纳入国家政策性保险的范畴，构成了真正的政策性森林保险。2018 年，财政部和中华人民共和国银行保险监督管理局《关于加大政策性农业保险扶持力度支持深度贫困地区脱贫攻坚的通知》，进一步降低贫困地区森林保险份额，减少贫困家庭缴费，提高保险金额。2019 年，引入了商业森林保险制度，发布了森林保险桉树损害赔偿技术规范。

对于政策性森林保险，种植人员、林业生产大户以及林场组织等都可以自行投保；保险人向被保险人提供保险信息，为了明确赔偿范围和金额，被保险人应签署一系列协议，并向村委会和社区公布。申请人应当如实提供林业生产管理的基本情况，主要树木类型、年龄等等，解释森林资源文件及其周围区域的明确界限：调查和确定损失、提交赔偿材料和赔偿要求。基本上，保险公司应在24 小时内进行现场损失评估，填写完整的责任确认书，确认损失金额，并编制调查报告。如在评估过程中存有争议，双方将通过协商解决。协商不成的，应当提交保险单约定的仲裁委员会仲裁，或者依法向人民法院提起诉讼。

二、政策性森林保险的特点

（一）涉及范围大

事实上，森林种植管理无论是天然的还是人工的，一般都具有大规模的特点，这也就导致了森林保险的覆盖面也很广。一旦发生火灾、病虫害等灾害，相邻周边林地也会受到一定影响，容易造成巨大的经济损失。此外，树木的种类很多，不同的种类有不同的市场价值，有的还具有附加的生态价值，一旦发生森林灾害，保险公司无法准确确定损失财产的价值。林业的这种独特的危险性质使得正确制定适当的补偿计划更加困难。

（二）林木价值难以预测

政策性森林保险的出发点是使被保险人在森林受损后获得一定的保险赔偿，并具备完成林粮保护、森林恢复和森林数量保障的能力。他们的目的是补偿灾难损失，与其他森林保险不同，其他森林保险侧重于补偿经济损失，而政策性森林保险侧重于保障森林恢复，即造林成本。在实际灾害中，与需要保护的森林面积和树种密切相关，但不要求树木在实际灾害中失去价值。

（三）没有明显的保险收益

公益林保险由国家财政补助，由林业部和乡级人民政府共同购买。便捷安全，公益林多为自然混交林、竹林等，防火、防虫能力较强，灾害危险性较小，造成的损失也较少。商业林业保险仅获得80%的政府补助，其余的费用则是由投保人负担，林权拥有者必须自愿参加，工作难度很大。此外，商品林多为人工林，灾害风险大，容易造成大面积灾害和严重损失，并且树木生长周期长，种植人员需要长期投入保险费，但没有明显的保险收益，间接导致了森林保险难以普及。

三、政策性森林保险的不足

（一） 缺少法律法规的保障

只有在国家政策的扶持下，在法律的保障下，才能得到更好的发展。但是，到目前为止，还没有关于森林保险的专门的法律规定。以国家政策为基础的森林保险体系，不以法律为依据，而以政策为依据。林业政策的执行缺少法律保障。我们应该加强对森林保险的立法，并制订相关的法律和规定，把政策森林保险制度纳入到一个法制化的系统中。

（二）监督力度不够

当前，国家正通过政策、财政补助等方式，大力扶持林业保险的发展。有些保险公司为了获取更多的经济利益和其他因素，必然会采取各种不实的手段，对保费补贴进行挪用、挤占和骗取。此外，由于政策的森林保险受益者较多，而多人多部门对补助资金的套取又造成了保险监督管理的难度。目前，我国的政策性森林保险还处于起步阶段，保险监管部门还没有充分发挥其应有的作用，因此，我国的林业保险监管体制还有待于进一步地探索与完善。

（三）监督管理问题

目前，我国的森林保险监管主要由银保监会进行。从历史上看，银保监会主要侧重于商业保险监管。商业保险是基于利息的保险。政策性森林保险和商业保险具有不同的目的和管理理念。对于商业保险，监管机构应考虑保险公司的利益，但也应保护投保人的利益，并追求两者利益的平衡。对于政策性森林保险，监管期该区的主要任务是将其作为政策加以推广，以实现最终政策目标。性质、目标和理念不同的两家公司由同一部门管理，这必然会导致多方面的冲突，这将阻碍政策性森林保险的顺利发展。

（四）缺乏农业巨灾保险项目

近年来，中国许多地区发生了严重的洪涝灾害、遭受干旱和其他自然灾害。种植人员收成减少，损失惨重。然而，中国政府尚未建立分散灾害风险的机制，各级政府也没有特别的财政补贴。当灾害发生时，保险公司的赔偿通常是今年收到的农业保险费的10 倍以上。因此，面对保险公司的负担日益加重，保险合同无法履行。因此，风险分散和农业保险的可持续发展是重要问题。

（五）投保的积极性低

有者都是农民，在森林生产过程中，由于缺乏以市场为导向的原料生产活动，森林生产与经营风险意识不强。同时，由于受其他保险公司的影响，他们对自己所购买的保险产品缺乏信心。另外，由于林产品并非农民的主要收入来源，农民的投保意愿较低，没有政府林业主管部门的全力支持，保险公司无法享受森林保险保障。

（六）承保到户更困难

森林财产证书是森林保险保险的重要依据。但考虑到目前的林业状况，林权制度尚未完善，许多偏远地区的森林权归属问题尚未得到充分解决。林权不动产证书的发放率不高。大多数种植人员没有自己的森林产权证书。若林权归属无效，那么种植人员将不具备购买森林保险的基本条件，保险将难以实施，未能购买不同类型的保险也将直接阻碍政策性森林保险的推广。

四、推进广西政策性森林保险的建议

（一）加强政策性森林保险的宣传力度

因此，要使政策森林保险得到有效的推广与应用，就需要各级政府对其进行积极而又有力的宣传，以切实提高林农参加森林保险的积极性。一是对森林资源保护的意义、有关法律、法规、森林保险的政策、森林保险的适用范围、对补偿过程的影响以及对后期可能产生的经济影响等问题有一个清晰的认识。二是通过对林业生态环境、经济效益、社会效益等方面的广泛宣传，提高林农及社会对林业的重视程度；很多县都使用了有线电视、广播和其他媒体在重要的会议和地方民族节日上大力推广政策性森林保险，效果就很好。三是充分发挥村级地方组织作用，积极动员农民参加政策性森林保。

（二）制定配套的政策法规

为保证林木保险的顺利实施与推广，必须从广西林业的实际出发，以林业法制为依托，积极制订具有地方特色的有关法律，以落实原则、保障范围和管理权限；为适应我国市场经济发展的新情况，必须从立法、司法、行政等方面着手，进一步健全和完善我国的森林保险制度。推行政策性森林保险，并构建保险法律体系，将政府在森林保险中的功能与作用发挥到最大，对森林保险的行为主体进行规范化，以避免国家对森林保险的主观性与盲目性，使森林保险的合法运作得到规范。

（三）强化有关部门的协作配合

加强多层次合作，建立相关组织合作工作机制，以政府为基础，明确有关部门的责任与角色，按“协同推进”的原则，保证广西林业保险工作的成功开展与可持续发展。为了保证合作机制能够顺畅地运作，保障各个利益相关者的权益，维持市场秩序，林业部门应该在现实条件下，充分发挥自己的专业特长，主动为保险主体提供技术支持和基础信息，提供保险主体的财政部门必须严格执行财政制度，及时拨付补贴保费并专款专用。

（四）完善多层分散的风险分散机制

为了确保森林保险的可持续性，有必要建立分散灾害风险的机制，提高分配风险、分担损失和应对灾害影响的能力。作为灾害风险的核心框架，考虑到“财政支持和多层次设计”、保险机构的灾害风险基金、国家再保险支持，通过不断审查自治灾害基金和中央灾害基金的层次结构并实施灵活的灾害基金所作的精准报告。

（五）推进数字化改革，提高管理服务水平

数字化改革是现代经济社会高质量发展的重要途径。制定森林保险方案，修订基金，实现机构核保、查灾、理赔全流程数字化，是提升森林保险管理和服务水平，推动森林保险高质量发展的重要保障。一是建立详细的林业记录数据库，全面记录历年森林的基本情况、灾害损失、索赔等信息，为科学计算森林灾害发生的频率、风险等级、灾害等级和长期平均损失率提供数据和技术支持。另一方面，电子地图可以实现森林到户，解决个体农户数量多、数据不完整等问题，推动林业经营者网上投保、手持投保，降低保险机构保险合同成本，实现森林保险科学管理，借助卫星遥感、无人机遥感、地面查勘等手段优化损害赔偿处理，提高理赔效率。

（六）拓展补贴方式

财政资金通过对森林保险的直接补贴，补贴林业经营者的保险费用，从减轻需求方保险负担的角度推动森林保险的广泛开展。有学者认为，这种财政补贴方式比较单一，没有形成有效的激励机制。通过国际经验，可以探索提供森林保险，补助保险机构运营费用，通过间接补贴的方式提供财税信贷优惠。从降低供给侧运营成本的角度，可以支持保险机构加大对森林保险的投入，创新保险产品，科学确定保险费率，积极提升服务水平，最终提高森林保险市场的有效供给。同时，财政资金给予适当补助，帮助动员基层林业部门建立林业档案数据库，发展风险部门，提高积极性，保持森林保险高质量发展的良好基础。

总结

只有森林经营者熟悉政策性森林保险，了解其发展意义，主动为自己的森林提供长期保险，才能确保政策性森林保险的长期可持续发展。作为国家大力支持的行业，它正处于探索和发展阶段，做好政策性森林保险，即国家森林资源保险，有助于保护森林生物多样性，维护生态安全。