运动式环境治理中的“环保军令状”——重塑地方环保责任的政策工具选择*

李尧磊

(复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433)

一、引言

加强生态环境治理、提升生态环境质量成为当前以及未来长时间内中国国家治理关注的重要议题。我国环保监管实践规律表明,地方政府作为环境保护的直接责任主体,其履行环境监管责任的优劣,是直接影响环境质量好坏的关键所在[1]:一方面,在我国环境治理的纵向结构中,中央政府从全局性、战略性层面擘画生态环境保护蓝图,将环保目标任务发包给地方政府,地方政府则成为环保政策的具体落实者。中央政府对环保任务逐级发包的过程,也是地方政府环保责任不断明确的过程。另一方面,在我国环境治理的横向结构中,生态环境的有效治理离不开政府、市场与社会各个主体的多元共治格局。地方政府在其中扮演着“元治理”角色,是法定意义上生态环境公共利益的维护者,是引导不同主体参与环境治理集体行动的组织者。由此观之,压实地方政府的环保责任,在某种程度上就等于抓住了环境治理的“牛鼻子”。然而,地方官员在晋升锦标赛中“为经济而污染”[2]、地方政府长期发展主义导向与环保监管的内在冲突[3]导致地方政府环保责任的长期性缺失。

面对地方政府环境治理失灵现象,亟须重塑地方政府的环保责任制度。政府重塑地方环保责任的治理工具大致分为三类:一是技术工具论。该观点强调通过应用各种现代技术来推动环境治理,数字化是其中重要的技术工具。主张推进环境监管的数字化,从环境监管的法规范体系、生态环境和自然资源大数据智慧管理系统建设入手,加强监管规范化、监管精准化、监管制度化和监管均等化等方面的制度体系建设,推动环境监管从“政策驱动”迈向“法律驱动”、从信息化迈向数字化智慧化、从部门本位迈向大成集智和整体智治的三大历史性转型[4]。通过建立集数据信息在线监控、视频影像实时传输、环境污染状况实时报告于一体的环境信息协调中心[5],通过建构全天候的环境污染大数据监管平台和常态化的环境治理过程数据收集机制[6],以此实现生态环境智能监管,提高监管效率,落实管理责任;二是组织工具论。该视角强调通过组织制度设计和组织结构优化来推动地方政府落实环保责任。科层制是中国环境治理的常规组织模式。在中国行政生态下,区域和职能分割导致合作治理难题容易造成科层治污的失败[7]。运动式环境治理是弥补科层治污失败的一种非常态治理模式,通常借助环保任务型组织协调跨部门合作[8],采取环保专项行动形式对社会资源进行权威性调配以此克服官僚惰性[9];三是制度工具论。该视角强调通过制度设计与制度运转来压实地方环境责任。环保目标管理责任制与考核评价制度构成了实施、落实政府环境责任的主要制度措施[10]。在实行环保垂直管理体制的背景下,环保约谈制度也是国家用以矫正常规环境治理机制失效的一种手段,一定程度上可以破解环境治理难题,提高环境治理绩效[11]。环保约谈存在行政干预的衍生风险、刚性不足等困境,环保督察应运而生[12]。环保督察致力于将环境保护上升为政治任务,从而强化权威治理[13]。综上,环境治理是国家治理现代化的重要构成部分,而实现环境善治需要借助一定治理工具督促地方政府积极履行环保责任,以应对地方环保责任弱化现象。已有研究虽然关注到了上级或者中央政府压实地方环保责任的大量治理工具,但难免有挂一漏万之嫌。对于在地方环境治理实践中频频应用的“环保军令状”缺乏有效关注。

当代中国环境治理实践产生了大量具有中国特色、反映中国现实的政治术语,“环保军令状”便是其中一例。“环保军令状”常见于各类媒体报道,已经深度融入国家政治生活之中。2014年1月7日,国家环保部发布通报,为贯彻落实《大气污染防治行动计划》,环保部与全国31个省(区、市)签署控霾军令状,未达标将约谈负责人;2016年月初,中原大地吹响大气污染防治攻坚战号角,河南省7个厅局、18个地市政府“一把手”就环保问题向省委、省政府递交了大气污染防治目标责任书,立下“军令状”向大气污染宣战;2017年3月17日,北京市16区区长向市长蔡奇郑重立下一份“军令状”,在清洁空气行动计划、垃圾处理、河长制、水环境和水污染治理等方面明确区政府责任。以“环保军令状”推进环境治理,表明我国政府把生态文明建设摆在了突出位置来抓,通过强化对生态环保问题的硬约束来加快改善生态环境,以回应社会关切,体现责任担当[14]。通常来讲,“环保军令状”的应用发生在运动式环境治理进程之中。上级政府启动运动式环境治理,主要是因为激励不相容、信息不对称、有效监督机制缺乏导致科层治污乏力。运动式环境治理是一种非常态行政模式,强调在高强度时间压力下,调整治理理念、重组组织架构、整合多方资源来化解环境治理危机。总体来看,运动式环境治理包括高层重视、自上而下动员与运动式执行三个环节[15]。在这一过程中,“环保军令状”因其简单易用、技术可行性强、任务约束强度大、契合压力型政治文化等特征,成为上级政府突破科层体制局限、重塑地方环保责任的一项重要政策选择。然而,理论界对此却少有研究,实践的昌盛与理论的贫瘠形成了巨大反差。因此,从理论层面诠释运动式环境治理中“环保军令状”的内涵特点、功效机制、存在问题以及优化路径这些问题也就具有较强的学理价值与实践意义。

二、运动式环境治理中“环保军令状”的内涵特征及其耦合分析

(一)运动式环境治理中“环保军令状”的概念内涵

我国环境治理在不同社会情境下,可分为常态下的科层治理与非常态下的运动式治理。在科层治理形态下,上级通常是与下级签订“环保责任书”来划定责任主体,推动环境治理。通常而言,借助于目标管理责任制,上级制定目标及考核标准,自上而下将目标层层分解。在上下级之间签订责任书,最终以责任书中的指标体系为标准考核目标是否达成[16]。目标管理责任制是科层治理中比较常见的治理工具,韦伯认为组织目标实现的前提条件之一就是治理主体责任明确。科层治理是我国推进环境治理的主要组织方式,科层治理中相关治理主体的环保职责也是通过法定形式正式确定的。中国通过科层体制推进环境治理具有典型的地方分权(decentralization)特征[15]。这一体制意味着中央政府通常采用委托-代理方式授权地方政府履行相应环保职责,而不直接干预地方环境执行行动。但是,受地方政府自利性与信息不对称等因素的影响,中国环境治理中存在严重的“政策执行不力”问题,地方政府因在环境问题上的“地方保护主义”饱受诟病[17]。当上述问题产生严重的负面影响,或者发生突发性、重大性事件需要对这些环保顽疾施以重手时,通过运动式环境治理突破科层体制局限性就显得尤为必要。在运动式环境治理中,上级重塑地方环保责任、破解地方治污困境的重要政策工具之一就是“环保军令状”。

环保军令状本质上是环保责任书的“加强版”。这一有关环境治理责任文本载体的形态转变,意味着环保任务也由之前的常规任务上升到政治任务,地方政府承受的环保压力急剧上升。政治任务是“必须要完成的任务”,辅有“一票否决”的考核机制。如果任务没有很好完成,就会面临全年考核全部清零的惩罚后果。甚至为推动“环保军令状”更好落实,增强下级政府的重视度,在“环保军令状”层层签订的过程中,会出现环保任务层层加码的特征。在这一语境下,环保军令状也就实现了与最早应用在古代行军作战中的“军令状”的概念内涵的无缝衔接。军事领域中的军令状是指主将在出征前同君主签署的责任书,承诺如果战争失利将接受军法处置。军事领域的“军令状”与本文环境领域所探讨的“军令状”都是一种具有极强约束力的硬性激励手段。基于上述讨论,本文认为环保军令状是作为运动式环境治理释放巨大环保压力的一项具有本土特色的政策工具,通过将环保任务上升到政治任务的高度,强化下级党政主体的环保责任以此获得环境治理的极致效力。

表1 环保军令状与环保责任书的内涵区别

(二)运动式环境治理中“环保军令状”的基本特征

1.以高位推动作为落实地方环保责任的动力来源

在运动式环境治理中,上级需要通过环保军令状将环保任务、治污责任层层发包给地方政府,将互不隶属的不同部门动员起来形成合力推进环境治理,而将这些不同部门统合在一起的核心机制就在于高位推动。高位推动的核心特征是“党的领导在场”。在中国公共政策执行实践中,需要通过“党的领导”来产生绝对的领导力、引领力和凝聚力[18]。高位推动内嵌于中国的特定政治体制机制之中。一方面,中国的科层制不是韦伯意义上的科层制,而是党政科层制,党通过将自身组织结构高度嵌入到国家政权实现对政府的领导,在公共行政领域形成了党政双科层结构,即政府科层体系以及从中央到地方与不同层级政府组织相依并存的党委体系[19];另一方面,中央政府掌握着国家最高治理权威,中央与地方是领导与被领导、支配与服从的关系。上级党委往往以出现严重污染事件、举办重要政治活动或完成重大政策任务为契机,启用“环保军令状”责任模式,释放巨大环保压力,压实地方环保责任。

2.以利益联结作为落实地方环保责任的机制依托

“环保军令状”的文本载体是环保责任书,环保责任书是目标责任管理制应用到实践中的具体形态之一。在实践中,目标管理责任制将构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心,在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系[16]。在环境治理领域,目标责任制通过对上级组织确立的环保总目标进行分解细化,形成指标体系来明确下级责任、划分权责边界、梳理办事流程以及强化过程监督,最终制成书面形式的环保责任书。“环保军令状”在本质上则是环保责任书的“强化版”,具有“一票否决”的政治属性。如果下级政府能够完成很好相关任务,那么获得的正向激励也大。但是,如果地方组织限期未能完成,则全面工作绩效一律清零。也就是说,环保军令状在下级政府的环保责任履职与任务完成情况之间建立起了强利益联结,以此督促地方政府有效执行上级环保政策。

3.以党政同责作为落实地方环保责任的瞄准对象

生态环境保护是中国政府的基本职能之一。传统意义上,地方政府对环境治理负总责,党委负责掌舵方向与制定政策,不直接介入微观领域。然而,中国实际情况是党是领导核心,居于权力中枢,掌握最高权威。如果党的领导“缺席”,再加之科层体制的固有弊端,环境治理就难以受到地方重视,地方环保责任容易遭遇虚化。党的十八大后,中央政府提倡环境治理党政同责,一岗双责,党委逐渐深度介入到环境治理领域。党的领导“在场”意味着环境治理政治责任的压实与行政责任的加重。“环保军令状”将党政一把手作为落实地方环保责任的瞄准对象,既是党政同责理念在环保政策工具领域的集中体现,也是其环境治理效力得到极致发挥的重要因素。如果地方落实环保责任不力,则意味着党政主官要共同接受问责。

(三)运动式环境治理与“环保军令状”的耦合分析

运动式治理一直被视为是中国的一种独特治理模式,是构成中国国家治理逻辑的重要部分。目前学术界对于运动式治理的内涵理解,主要存在宏观层面的国家视角以及微观层面的基层视角两种。国家视角认为基于政体强烈的历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力,以及该政体所提供的组织和合法性基础,国家能够不时打破制度、常规和专业分际,强力动员国家所需要的社会资源[20]。微观视角则主要聚焦一类集体行动的具体内容。例如,李里峰基于抗战结束后解放区的土地制度变革的分析研究,认为从土地分配的平均程度来看,这些运动并未构成一个层层深入的渐进过程,而是具有相似的程序和内容、呈现出相似的运作特征,历次运动均包含着资源再分配、权力调整、精英监控、民众动员等要素。这彰显了一种与常规行政渠道不同的运动式治理模式[21]。无论是宏观视角还是微观视角,其研究结论都是将政治动员作为运动式治理的核心要素。政治动员是政治主体利用价值观、信仰诱导说服政治客体,以实现政治决策规定的目标和任务[22],而这也是建构运动式治理,进而夯实责任、整合资源、克服官僚惰性、提高政策效率的核心步骤。对此,周雪光认为政治动员是运动式治理用来贯彻落实自上而下的政治意图的途径和渠道[23]。

中国的环境治理素有运动式治理的典型特征。由于中国环境治理实践的复杂性与差异性,因此运动式环境治理的具体类型形态也是多种多样的。对于环保军令状而言,运动式环境治理是环保军令状的应用场景,环保军令状是运动式环境治理的重要组成部分,是上级进行政治动员的政策工具,也是运动式环境治理能够开展的核心支撑。环保军令状的实施则进一步转化为运动式环境治理的一种具体形态,通常是一些焦点性环保问题引起上级重视,上级继而通过与下级签订“军令状”方式对其进行动员。这个动员过程其实也是重塑地方环保责任的过程。与常规动员方式不同,“环保军令状”的动员过程已经具备运动式环境治理的基本要素。具体来说,借助于高位推动的结构性优势,上级通过目标责任制细化环境治理目标,分解环境治理任务,推动环境治理任务政治化,并配套严格的监督考核体系倒逼下级在执行端通过运动式执法释放出巨大的环境治理效能。

三、运动式环境治理中“环保军令状”的功效机制

在常规环境治理中,现行环境治理体制下的环保职能尚未理顺,地方政府经济发展冲动与谋取独立利益动机的广泛存在容易导致地方政府环保责任模糊、责任挤压与责任敷衍问题。当这些问题产生严重的负面影响,或者发生突发性、重大性事件需要对这些环保顽疾施以重手时,通过运动式环境治理突破科层体制局限性就显得尤为必要。军令状式环境治理是运动式环境治理的一种具体形态,借助于环保军令状,通过目标分解化可以避免治理主体的责任模糊、通过任务中心化可以缓解环境治理的责任挤压、通过约束刚性化可以破解政策执行的责任敷衍。

(一)目标分解化避免治理主体的责任模糊

“环保军令状”通过运动式环境治理重塑地方环保责任的首要表现是,通过目标分解避免环境治理主体的责任模糊现象。责任模糊是生态环境作为公共产品需要多主体协同治理而产生的后果。具体来说,在纵向央地关系层面,我国宪法及相关环境法律规定,县级以上人民政府管理本行政区域环境事务,各级政府承担相同的环境保护责任,形成职责同构的“网状行政体制”[24]。但是,中央和地方环境责任范围划分没有突出“属地管理”,这样职责同构的网状行政体制使地方各级政府与中央政府的环境责任划分不清,责任承担难以明确[25]。在横向府际关系层面,我国环境管理体制实行“统一管理与分部门负责相结合”的原则,在环保部门之外,环境保护职责还散落在其他众多政府机构之中。但是这些部门之间的环保职责交叉重叠,由此造成环境治理主体责任模糊。正如前环保部部长周生贤接受访问所言:“我们的环保工作涉及部门很多,许多职能出现交叉重叠。水里和陆地不是一个部门管,一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管。”[26]2018年后,中央政府力推大部制改革,将相关部门环保职责整合进生态环保部门,这无疑有助于缓解环保责任模糊困境。但是,也正如已有研究所指出的,大部制改革虽在一定程度上强化了环境管理主管部门的综合决策权,但并未从根本上改变当前多头治理的监管模式[27]。

治理主体环保责任模糊现象说明当前环保职能并未得到捋顺,环保事务缺乏有效的统筹规划,环境治理“九龙治水”问题依然较为严重。“环保军令状”作为一种具有本土实践特色的政策工具,虽然不能从体制机制层面破解环保职能尚未理顺的僵局,但是通过聚焦局部领域的重难点问题,集中释放环保压力细化分解环保目标,推动环保责任落实到人,能够较好避免环境治理主体的责任模糊问题。在纵向层面,上级政府将签署“军令状”所涉及的环保目标逐级发包给下级政府,有利于推动环保责任明晰化。这方面的一个典型事例是2020年污染防治攻坚战在广东省的部署落实。中央政府与广东省签订“军令状”,其下达AQI达标率达到92.5%、PM2.5浓度下降9%、国考断面水质优良比例达到84.5%、基本消除劣Ⅴ类国考断面等这些污染防治硬性指标。广东省继而与肇庆市签订“军令状”,向其下达的硬性指标是AQI达标率达到90%、PM2.5不高于35微克/立方米、省考以上断面水质优良比例达到100%,无劣Ⅴ类断面。随后,肇庆市与辖区区县再次签订“军令状”来不断细化分解污染防治目标[28]。上级借助“环保军令状”自上而下细化分解环保目标的过程,也是形成契约治理界定双方权责利的过程。上级向下级下达的指标任务以结果为导向,环境治理主体责任的明晰化有利于强化上级对环境治理的结果控制,推动环境治理目标的实现。在横向层面,“环保军令状”也广泛运行于各级职能业务部门之间。地方政府同下辖职能业务部门签订“环保军令状”,通常所下达的环保事务是与职能部门的职责相一致的,在各职能部门之间形成一种制度性连接。这样既能够广泛动员起各职能部门参与环境治理的积极性,推动环境治理合作行动的形成,同时又能够明晰各职能部门的治理责任,避免环境职责交叉重叠,从而降低集体行动的内在损耗,提升环境治理效率。

(二)任务中心化缓解环境治理的责任挤压

责任挤压是地方政府过度重视经济发展责任、轻视环境保护责任的结果。改革开放以来,推动经济发展成为从中央到地方的根本任务。在以经济建设为中心的指引下,地方政府的理性选择是将GDP增长、税收增加作为地方施政的核心任务,由此造成经济发展对环境治理的责任挤压。更为严重是,为了在地区经济发展竞争赛中占据优势,部分地方政府甚至会采取吸引高污染企业入驻本地的“降格”竞争策略。在环境执法领域,对于地方违反环境法的纳税大户、GDP贡献大户,地方政府从主观意愿上也倾向于为经济发展而放松对污染企业的管制。这样做的后果就是,地区环保责任遭遇严重挤压甚至成为发展的代价。生态环境问题的日益严峻促使中央政府的施政注意力不断向环境保护领域倾斜,尤其是着手改善干部考核指标体系,不断增强环境指标对地方政府的约束力。但是,政绩考核机制仍然存在较大问题,如环境约束性指标在很大程度上与干部考核指标体系中的其他硬指标(GDP增长)相冲突。在面临越来越多的相互冲突的考核指标时,地方干部不得不作出优先性选择,而经济增长通常被看成是重中之重的任务[29]。换言之,即使中央政府在不断优化对于地方政府的政绩考核机制,但经济发展对环境治理的责任挤压现象在某种程度上仍然存在。

通常而言,地方政府启动“环保军令状”的政策窗口是由于经济发展对环境治理的责任挤压造成日益严重的环境污染,地方政府面临着严峻的上级问责压力或者社会公众公共服务需求压力。譬如,在2017年5月12日召开的佛山市大气环境综合整治会议上,市长与五区签订了“环保军令状”。其背景是该市当年的大气污染形势非常严峻,第一季度大气环境质量在全省排名垫底,各项指标都在反弹。为此,佛山市市长强调:“全市各级各部门要切实把改善大气环境质量作为当前环保工作的重中之重,像抓经济发展一样抓大气污染防治工作,像了解经济指标一样掌握辖区内的空气质量情况。”[30]也就是说,在大气污染十分严重的背景下,佛山市为在短期内迅速改善大气环境质量而通过“军令状”式环境治理方式把环保工作提升到与经济发展同等重要的地位。当环境污染特别严重,已经危害到中国共产党执政合法性基础时候,中央政府甚至会不惜以牺牲GDP总量来推进环境治理。“雾霾围城”是近几年来环境污染的痛点问题之一,危害波及全国大多数省份,超过百余个大中城市。造成“雾霾围城”的重要原因之一是地方持“唯GDP政绩观”,片面追求经济增速。在这种背景下,中央政府在对地方政绩考核开始淡化经济增速之外,还着手自上而下逐级签订“环保军令状”推动经济结构优化,压减落后产能以此改善大气质量。例如,钢铁产业是河北省第一支柱产业,面对2017年钢铁产能削减6 000万吨的艰巨任务,河北省立下军令状:钢铁、水泥、玻璃如新增1吨产能,则党政同责,就地免职[31]。总而言之,在环境治理与经济发展难以兼容的情况下,上级或中央政府投向环保事务的注意力越多,地方环保责任遭遇挤压的空间则越小,以“军令状”推进环境治理所取得的治理效果也就越好。

(三)约束刚性化破解政策执行的责任敷衍

责任敷衍是指地方政府为谋求独立利益而敷衍履行环保责任,致使环保政策执行出现偏差。在环境治理过程中,中央政府、地方政府与污染企业形成多重委托代理关系。其中地方政府在多重委托代理关系中占据核心地位。在信息不对称情况下,地方政府容易和企业合谋应对上级政府的监督检查:企业具有向地方政府行贿以寻求环境规制的放松、从而扩大生产的动机;而地方政府则出于政治和经济两种利益的考虑,也有放松环境规制以帮助企业扩大生产的动机[32]。政企合谋导致地方政府对待违法企业及其违法行为“睁一只眼闭一只眼”。地方官员在追求地方GDP增长与财政收入增加之外,也会通过政治创租与寻租谋求个人利益。创租是指地方官员通过行政干预改变市场交易规则来增加企业的经济利润,进而诱使企业向其“进贡”——企业“进贡”是政府创租的根本目的与必要条件。寻租则是地方官员利用环保执法与监管权力来迫使污染企业把部分生产利润分享给地方官员,否则企业生产经营容易面临来自行政力量的干预,进而带来经营不畅、利益流失等问题。实际上,无论是污染企业通过规制俘获,缔结政企合谋关系,抑或地方政府创租与寻租,其目的都是为了满足地方政府特殊的政治与经济利益,既有违中央政府的环保意图,也有损人民群众的绿色诉求。

“军令状”式环境治理方式能够很好破解地方环保政策执行中的责任敷衍现象,这主要得益于“环保军令状”通过强化刚性约束来推进环保政策执行。换言之,上级政府通过与地方政府签订“环保军令状”细化分解环保目标,同时避免地方政府为谋求独立利益而打折扣、选择性或象征性落实环保政策,配备了一套严密严格的监督机制予以约束。“军令状”式环境治理方式在监管理念上属于震慑式监管。震慑式监管基于“被监管对象为追求利益不择手段”的假设而实施各种监管行为,会出台严格的法律法规,进行较为频繁的监督检查等活动[33]。通过对各地“环保军令状”实践案例的梳理,发现以“军令状”推进环境治理所涉及的监管方式包括事中监管与事后监管两类。在事中监管方面,主要监管举措包括执法检查、专项督查、书面报告等。例如,2016年1月9日,福建省委省政府分别与9个设区市书记、市长和平潭综合实验区党工委书记、管委会主任签署了“环保军令状”。为全面落实地方党委政府的属地生态环境保护责任,“环保军令状”明确要求这些责任主体时隔半年和年终应将履行本责任书情况向省委、省政府和省生态文明建设领导小组办公室书面报告[34]。在事后监管方面,主要监管举措包括限期整改、公开约谈、通报批评、停职、免职处理或责令辞职等。例如,2017年9月1日,环保部等10部门6省市立下今冬治霾“军令状”。为就治污进展进行监督,攻坚行动方案明确规定对每季度空气质量改善幅度达不到目标任务或重点任务进展缓慢或空气质量指数(AQI)持续“爆表”的城市和区县,公开约谈当地政府主要负责人;对未能完成终期空气质量改善目标任务或重点任务进展缓慢的城市和区县,严肃问责相关责任人[35]。总的来说,地方政府在环保政策执行过程中容易受到自身或利益集团的利益影响,因此上级政府需要一套监管机制来避免地方政府环保政策执行出现偏差。“环保军令状”的刚性约束机制通过强化环保执法监管的权威性、强制性、震慑性,能够很好破解环保政策执行的责任敷衍现象。

四、运动式环境治理中“环保军令状”的问题表征

如上所述,尽管“环保军令状”的落地实施取得了良好治理成效,但是也由此衍生出了公众参与不足、数据造假、治理成效短期化等问题。一方面,上级或中央政府与下级政府签署“环保军令状”过于重视地方党政环保责任,轻视社会公众的环保责任,造成公众环境治理参与不足,影响到“环保军令状”的落实效果。另一方面,上级试图通过环保责任下压来推动地方环境治理实践,然而过高的环保压力容易招致地方向上级诉苦或数据造假等策略性应对。同时,“军令状”式环境治理模式偏重对单一问题的环保责任管控,“头痛医头、脚痛医脚”现象突出,难以实现“标本兼治”的施政目标。

(一)行政主导漠视公众参与治理责任

以“环保军令状”为实施载体的环保事务通常具有艰巨性、紧迫性与复杂性的特征。理想情况下,为顺利推进环保事务如期保质完成,强化社会公众在环境治理过程中的参与是一项重要举措。换言之,环境治理的目标不仅仅要通过政府的管理活动来实现,更要通过社会组织、民间团体和居民的互动来实现[36]。2014年最新修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定环境保护要坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则,重视公众参与环境治理的积极意义。该文件赋予了公众参与环境治理的合法性与有效性地位。例如,在决策环节吸纳社会公众参与可以提升政策制定的科学性,能够精准回应公众环保诉求;在执行环节赋权民众参与相关环保部门的执法活动,可以增强环保执法的力度与强度;在监督环节发动社会民众参与生态环境的监督,能够帮助环保执法部门精确瞄准污染源。多数地方党政组织实施“环保军令状”时也明确提出要形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的环境治理新机制。然而,具体到执行环节,公众参与时常被替换成党政主导,“环保军令状”目标任务的分解落实、具体政策的执行贯彻在科层体制内形成闭环;公众、社会组织与企业主要是作为政策执行的受众对象,处于边缘位置。

公众参与不足是上级推行“环保军令状”过于强化地方党政主体环保责任、忽视社会环保责任的结果。这实质上延续了我国行政主导型环境治理模式的惯性路径——无论是宏观政策制定,还是微观政策执行,政府统包统揽绝大部分环境保护事务。环境治理具有公共品的特性,社会公众参与到环境治理过程中,有利于克服政府失灵、增强环境正外部性。在“环保军令状”落实过程中,如果社会公众力量参与不足,同时党政组织力量面对复杂环保事务又显得捉襟见肘,就势必会影响到“环保军令状”的落实效果。2014年初,面对严重的雾霾危机,有至少15个省份签订治理雾霾的“军令状”,结果却是达标率极低,被媒体批判为“‘军令状’落空折射行政命令式治污窘境”[37]。这一窘境实质上是一种公共性困境,即协同主体的多元参与和协同形式的多样性不足[38]。

(二)任务过重诱发下级组织反向博弈

在“环保军令状”落实过程中,受到上级组织总体性压力情景的约束,下级组织容易处于任务过重的状态。具体来说,上级组织依托“环保军令状”将环保任务以硬指标形式层层分解下达,理想状态是最终落实到各级组织的环保任务与其实际能力大致对应。然而,在一些地方出现目标简单分解、层层加码的现象。对于中间层级政府而言,面对上级部门下达的过重环保任务,他们可以通过向基层政府适度转移以缓解治理压力,但是对于作为科层体系末端的基层政府而言,它们缺少向下进行任务再度转移的灵活空间,最终往往是本级组织承担起繁重的环境治理事务。由于环保任务逐级分解的过程通常会配以“一票否决”的考核举措。因此,基层政府必须全力以赴完成规定的环保任务。如果任务没有完成,则面临全年工作业绩清零的惩罚。

在治理资源充足、治理能力强大、规定时间相对充裕的条件下,多数基层政府能够较好完成所立下“军令状”包含的环保事务。然而,如果资源匮乏、能力不足或者时间过于紧迫,基层政府可能会面临任务完成进度缓慢甚至难以完成的结局。在这种情况下,当避责策略有效时,高强度的问责可能会诱发下级组织激励的避责行为[39]。在合法空间内,地方组织会向上级组织寻求帮助,通过“诉苦”等形式博取上级领导的同情,防止自己陷入考核结果不利的境况[40]。当制度化反映渠道缺乏情况下,下级组织缺乏向上沟通谈判的空间,比较常见的应对策略则是数据造假、数据掺水。2017年4月至2018年3月,在签下污染防治攻坚战的军令状后,山西临汾市环保局原局长在环保治理进展落后的情况下,为避免受到处罚,遂授意工作人员通过堵塞采样头、向监测设备洒水等方式对全市6个国控空气自动监测站实施干扰近百次,导致监测数据53次严重失真[41]。数据造假遭到查处说明当前中央政府正在逐步建立一套行之有效的环保统计数据监督和检查机制。但是数据造假行为的发生,在反映部分地方官员敷衍环保责任、违背公职伦理之外,也在某种程度上暴露出高强度的环保压力容易招致地方的策略性博弈。

(三)路径依赖导致治理成效不够持续

一些环保问题具有高度复杂性、异常性与突发性,容易带来严重的环境污染,受到社会舆论广泛关注。对这些问题的解决,常规科层制通常会面临动力与能力两方面的局限性。在动力方面,中央政府和地方政府的价值目标存在差异,考核机制错位导致环境治理的激励不相容,使中央政府的治污决心在层级传递中被打折扣[42];在能力方面,治理资源有限、利益协调乏力、权责分配不畅难以满足解决复杂环保问题的超常规治理需求。“环保军令状”在实施进程中具有浓厚的运动治污色彩,能够在短期内迅速取得治理成效从而契合解决复杂环保问题的超常规治理需求。“环保军令状”运行的核心步骤在于通过政治化机制将相关环境事务转化为中心任务,通过压力再传导、权力再分配、资源再整合、部门再动员等诸多环节重塑地方环保责任,达到弥补科层治污缺陷、提高环境治理绩效的目的。

“环保军令状”的运用能够在短期内取得显著治理成效,迎合了上级政府部门的环境治理需求。再加之“环保军令状”应用门槛不高、实施成本不大,技术可行性强,使得地方政府在治理能力不足的情况下,容易对“军令状”式环境治理方式形成路径依赖,有意无意地启用“环保军令状”。但是“军令状”式环境治理方式过于注重问题导向、结果导向与绩效导向,“头痛医头、脚痛医脚”的应激式治理特征明显,相对忽视环境治理长效机制建设,即一方面缺乏从全局性、长远性的视角分析和研究环境问题、制定解决方案,另一方面不注重政府常规治理能力的培养和提升。正如已有研究成果所指出的,在目标管理责任制和唯上负责制的双重压力下,地方政府追求短期的规模效应的动力远远大于建立治理的长效机制的动力,产生了治理过程的“棘轮效应”,不断给只能向前而无法后退的“齿轮”加大任务计划,使得路径优化变得更为困难[43]。长效治理机制的缺乏,导致地方环境治理成效的取得不具有持续性,难以实现“标本兼治”的施政目标。

五、运动式环境治理中“环保军令状”的优化路径

以“环保军令状”方式推进环境治理能够夯实地方党政组织的环保主体责任,但是过多释放的环保压力也容易招致地方政府的策略性应对行为,生成环境治理困境。克服地方政府的环境治理困境,需要在参与式治理、弹性化治理以及可持续治理理念引导下,构建环境治理的协同共治格局、拓展环境治理的协商谈判空间以及推动环境治理的长效机制建设这些政策措施消除其负面效应。

(一)基于参与式治理理念构建环境治理的协同共治格局

“环保军令状”在实际落实过程中治理效力减弱,一个基本原因是党政组织没能充分动员社会力量参与到环保事务中来。参与式治理对于环境治理的积极意义在于,它通过鼓励社会公众参与到环境政策的制定与执行过程中,表达利益诉求、践行环保理念,促进信息、人力与资源共享,推动中国环境治理模式由管控治理向协同治理转型。多元主体协同治理是现代市场经济发展和行政民主化潮流的产物,多元主体在生态文明建设中是相互影响的复杂网络关系,追求的是平等协商、优势互补、合作共治[44]。具体来说,一方面,树立以人为本、沟通协商与平等互信的治理理念。首先,需要树立以人为本理念,密切关注社会公众的利益诉求与服务需求,使得政府要解决的环保问题更具靶向性、精准性与有效性;其次,需要树立沟通协商理念,推动社会公众参与到环境事务事前决策、事中执行与事后监督的全流程中来;最后,需要树立平等互信理念,破除对社会组织的偏见与恐惧理念,在此基础上逐渐植入平等互信的治理思想;另一方面,构建赋权、认同与合作的治理路径。首先,需要建构赋权治理路径,通过“圆桌会”、“民主恳谈会”与“陪审员”等制度赋权形态保障公众参与环境治理的决策权、知情权与监督权,通过信息技术、大数据、人工智能等技术赋权形态提升公众参与环境治理的有效能力;其次,需要构建认同治理路径,通过对公众举报违规违法行为进行奖励、加大环保NGO鼓励支持力度等物质激励手段增强社会力量参与环境治理的意愿与动力,通过海报宣传、媒体报道、大会表彰与荣誉称号授予等精神激励形式增强社会公众参与环境治理的成就感、热情度与自信心;最后,需要建构合作治理路径,通过发挥政府在立法、政策制定与执行、公共事务协调等中宏观层面的主导性作用与社会组织在建言献策、事务监督、政策参与与执行配合等中微观层面的作用建构起政社良性互动、合作共治的格局。

(二)基于弹性化治理理念拓展环境治理的协商谈判空间

弹性化治理强调治理主体具有一定的自主性与活力,能够随时根据外部环境及时调整治理理念、治理方式、治理机制从而取得良好的治理效果。弹性化治理对于环保军令状的纠偏在于它主张在任务制定、任务分解与任务考核环节赋予基层政府一定的灵活性空间,不断削减上级政策执行的控制程度,从而减少乃至避免基层政府的策略性应对行为。首先,在任务制定环节提升弹性。在环保军令状实施过程中,上级政府为在短期内取得成效,通常会对下级制定过高任务。一旦环保压力大到超出基层政府的治理能力范畴,那么就很容易导致基层政府的治理行为偏离规范。因此,在任务制定环节,上级政府要主动对基层政府保留合理表达意见与沟通协商的制度性空间,在上下级良性互动过程中达成一致目标。其次,在任务分解环节提升弹性。环保军令状的实施通常涉及多层级政府。因此,环保军令状也是一个跨层级任务分解的过程。在这一过程中,上级政府为分散压力会通过层层加码向基层下达任务,最后导致掌握资源最少的基层政府面临着最大的环保压力。因此,在环保任务分解过程中,上级政府要充分考虑下级政府完成任务的能力、条件、资源与时间的限度,同时下级政府也要发挥主观能动性,就环保任务分解过程中出现的问题及时沟通协商甚至在合理性范围内发起利益博弈倒逼上级政府调整现有执行政策。最后,在任务考核环节提升弹性。在环保军令状实施过程中,受到刚性问责因素影响,基层政府容易铤而走险,出现政企合谋、数据造假等策略性应对行为。因此,对于基层政府结果考核不过关的情况,上级政府要区分主观为之还是客观因素使然两种情况。如果是责任意识淡薄、具体执行不力导致任务完成失败,那么应该从重问责。但是如果是客观因素使然,譬如治理能力限制、考核标准收紧,那么应该制定补救方案,限期完成,然后根据限期完成情况再予以问责。

(三)基于可持续治理理念推动环境治理的长效机制建设

尽管环保军令状的实施能够迅速应对久拖不决的环保痼疾,但是这一治理成效不具有持续性,在来自上级的高强度环保压力退场之后,类似问题会反复再生,难以实现“标本兼治”的环境治理目标。可持续治理是通过识别治理主体、治理机制、治理制度、治理规则以及治理方式在内的一系列影响治理长远效益的关键因素,进而在治理实践过程中通过对这些因素进行有机优化整合,实现可持续治理的一种治理模式。可持续治理对于缓解乃至消除环保军令状实施弊端的积极意义在于它试图建立环境治理的长效机制,实现环境问题的“标本兼治”。建立环境治理的长效机制,一方面需要推动环境治理由人治向法治转变。环保军令状的实施主要是通过上级领导的权威来推动的,本质上属于人治,它通过强化下级政府的政治责任而不是法律责任来要求下级政府将大量注意力转向某类具体问题上面,但是频繁应用环保军令状会损害到科层制赖以建构的法治基础。推动环境治理由人治走向法治,需要不断完善科层机制的常规治理功能,运用法治思维和法治方式推进环境治理。另一方面需要实现环境治理由末端治理转向超前治理。环保军令状的启动实施往往具有浓厚的“头痛医头,脚痛医脚”的被动回应色彩,也就是只有等到环保问题产生较为严重的危害以后才不计成本、不计代价地集中投入多方资源进行治理,以求迅速见效。这是一种典型的“末端治理”思路,不仅投入成本巨大,而且治理成效不高。推动环境治理由末端治理转向超前治理,实质上是通过环保制度创新、政策调试以及技术应用,增强对环境问题识别的精准度以及问题解决的针对性与有效性,形成“花少量钱预防”的局面,进而取得良好治理成效。

六、结论

在上级尤其中央环保权威不断强化的政策背景下,以打破常规、政治动员、资源倾斜为特征的运动式环境治理成为地方环境治理的常态。“军令状”式环境治理是运动式环境治理的常见形态之一。它通过任务驱动重塑地方环保责任,提升环境治理绩效,化解环境治理危机,其内在效用机制是通过目标分解化,避免治理主体的责任模糊;通过任务中心化,缓解环境治理的责任挤压;通过约束刚性化,破解政策执行的责任敷衍。尽管“军令状”式环境治理有利于压实地方环保责任,但是它也导致了公众参与不足、数据造假、治理成效短期化等非预期后果。

作为一项具有中国特色的环境治理政策工具,“军令状”式环境治理由于沿袭了运动式治理的间歇性、临时性和强制性等特点而未能建立起环境治理长效机制,实现环境治理“标本兼治”的施政目标。但是,在常规环境治理资源匮乏与制度能力不足情况下,它能够在复杂行政环境下重塑地方环保责任,高效完成“政治任务”,从而不失为一种有效的环境治理工具选择。“环保军令状”的治理缺陷主要在于它是依靠政治动员,是过度张扬工具理性的一种政策工具。因此,实现“军令状”式环境治理转型的根本之道在于不断完善环境治理的常规治理机制,通过改革完善环境治理制度、优化绿色GPD政绩考核机制以及培育提升地方政府常规环境治理能力来共同打一套“组合拳”,促使环境治理回归到常态治理。